Утверждение абсолютизма в России

Важнейшим итогом и вместе с тем законодательным закреплением всей реформаторской деятельности Петра в области гражданской, военной и судебной администрации явилась знаменитая Табель о рангах, введенная 24 января 1722 г. Она представляла собой закон о порядке государственной службы, обозначивший разрыв с предшествующей патриархальной традицией управления, воплощенной в местничестве. Как известно, основное историческое значение Табели состояло в рационализации (унификации, систематизации и т.д.) административной службы: в ее основание в качестве важнейшего принципа иерархического (чиновного) деления вместо происхождения, знатности рода или «породы» был положен принцип служебной годности. В социальном плане это означало (по крайней мере теоретически) известную демократизацию правящего сословия, поскольку узаконено было приобретение дворянства выслугой и пожалованием государя (а не передачей сословных преимуществ лишь по наследству). Наконец, была создана четкая иерархическая система: новые должности расписывались по 14 классам, или рангам, причем каждый из них в свою очередь подразделялся на чины военные, гражданские (статские) и придворные.

Созданная в результате петровских реформ административная система оказалась весьма устойчивой и сохранялась в принципе на протяжении всего дореволюционного периода, хотя некоторые учреждения были со временем отменены или стали выполнять другие функции, например, коллегии были в 1801 г. заменены министерствами. Однако структура управления, механизм власти и ее функции оставались прежними. Спор о закономерности, прогрессивности и даже целесообразности петровских преобразований идет в науке уже давно и восходит едва ли не ко времени самих реформ, причем до настоящего времени исследователи высказывают полярные, взаимоисключающие точки зрения по проблеме. Тем более странно поэтому, что большинство из них даже не пытается поставить вопрос об их сравнительном изучении, определить их место не только в русской, но и в мировой истории. На наш взгляд, только такой подход позволяет интерпретировать реформы Петра как объективное историческое явление, понять их закономерный и прогрессивный характер не только с точки зрения отечественной, но и всеобщей истории, осветить их типичные и уникальные, своеобразные стороны в ряду других однотипных реформ.

Борьба традиционных и рационалистических тенденций есть закон развития всякой управленческой системы. Именно поэтому уже на материале ряда крупнейших империй древности – Египта, Китая, Византии – ученые сделали наблюдения о том, что в периоды централизации и концентрации абсолютистской власти происходит известная унификация, институционализация и рационализация бюрократии как особого социального слоя. Одним из наиболее ранних примеров реформ подобного типа являются преобразования Эхнатона в Древнем Египте[100 - Redford D.B. Akhenaten: The heretic King. Princeton, 1984.]. Их характерными признаками являются уже здесь – изменение государственной религии, перенесение места столицы и изменение имени самого реформатора, означающие радикальный разрыв преемственности и стремление утвердить новые порядки. Социальное значение реформы состояло о том, что она укрепила позиции светской бюрократии – технократов. Государство, как можно судить по некоторым данным, наложило секвестр на значительные церковные земельные владения и ценности, что выразилось в ликвидации (или перестройке) многих храмов, увольнении со службы многих жрецов. Вполне понятно, далее, что в ходе данной реформы, когда проверке на прочность была подвергнута вся структура власти, не могла остаться неизменной организация административного аппарата. Характерно при этом изменение принципов комплектования правящей элиты, стремление правителя опереться не столько на традиционные учреждения, сколько на лично преданных ему людей, выдвинувшихся, как правило, в ходе самой реформы или набираемых со стороны. При фараоне-реформаторе эту роль выполняли иностранцы (нубийцы, ханаане и пр.). Символом перемен стала новая столица, которая одновременно являлась резиденцией правителя и административным центром, а также средоточием новой религии. Реформы бюрократического аппарата оказали значительное влияние на последующие судьбы египетской администрации. Однако Эхнатон оказался не в состоянии навязать свою волю египетскому Левиафану. Идеологическая бюрократия восторжествовала затем над технократами, и страна снова стала иметь теократический порядок правления.

Обращение к истории Византийской (точнее, поздней Римской) империи также дает нам пример сходных преобразований. В ходе реформ Диоклетиана и Константина Великого изменения затронули все стороны жизни. Объединив империю благодаря выдающимся военным способностям, Константин провозгласил христианство государственной религией и перенес столицу из Рима в Византию – город, имеющий очень выгодное расположение на скрещении дорог между Европейским и Азиатским материками с выходом к морю, получивший в честь императора название Константинополя. Суть радикальных административных реформ этого времени состояла в проведении строгого разделения военных и гражданских властей, создании соответствующих новых учреждений и преобразовании местного управления. Смысл административных преобразований Сената, Императорского совета, центральных учреждений государства состоял в более четком разделении функций между ними, введении дополнительных департаментов, канцелярий и т.д., усилении социальной мобильности чиновничества, более четкой иерархии составляющих его звеньев[101 - Angold M. The Byzantine Empire, 1025 – 1204.: A political History. L., 1984.]. Результатом реформ явилось появление в Византии широкого и весьма самостоятельного социального слоя – бюрократии, которая существовала и быстро возрастала численно до конца Византийской империи. Исследователи обращают в связи с этим внимание на существование в Византии своего рода Табели о рангах (899 г.), регламентировавшей дворцовые чины[102 - Васильев А. А. Лекции по истории Византии. Пг., 1917.].

Попытка рационализации административной системы была предпринята в империи Великих Моголов, которая превратилась в мощную державу при Акбаре, являвшемся крупным реформатором традиционалистических обществ. Конечно, режим Акбара был традиционным в своей основе, но в то же время этот реформатор шел на смелые нововведения, даже когда их результаты не могли быть полностью предсказуемы. И в данном случае имела место перемена религии и столицы, с той особенностью, что новое государство возникло путем завоевания. Религия завоевателей (мусульманская) отличалась от религии покоренной страны – Делийского султаната (индуизм, а отчасти буддизм и другие верования), что сразу превращало правителей в обособленный элемент общества. Создав огромное государство, Акбар поставил своей задачей упорядочение административной системы и в том числе известную рационализацию чиновной иерархии. C этой целью была проведена реорганизация центральной и местной администрации, войска и дворцового ведомства, суда и налоговой системы, отношений с церковью и духовенством, некоторая секуляризация духовной жизни. Осуществляемая программа модернизации повлекла за собой серьезный конфликт между государством и традиционными социальными структурами и процедурами управления, которые в лице местных общин, каст, должностных лиц, коррумпированных откупщиков и правителей, духовенства противодействовали реформам, выступали в роли их консервативной оппозиции. C целью упорядочения системы управления была введена Табель о чинах 1574 г.[103 - Siecas D.C. Studies in the society and Administration of ancient and medieval India. Calcutta, 1967; Goyall S.X. Bureaucratic Administration in India. Allahabad, 1985.] (или система мансабдарства), которая регулировала иерархию имперской бюрократии вплоть до распада государства в конце XVII в. Суть данной системы, опиравшейся на военно- ленную (или поместную) организацию служилого государства, состояла в установлении взаимосвязи чина и должности. Все должности (мансабы) как в армии, так и в государственном аппарате подразделялись на чины, причем была установлена определенная градация должностей, в основу которой положена традиционная для Востока система военного командования. О практической полезности и устойчивости этой системы свидетельствует степень ее распространенности, а также связь с поместной системой. Отметим, что сходная система имела место и в Московском государстве XVII в., где она также составляла основу административной иерархии. Важно отметить, что, возникнув первоначально в рамках военной организации, данная иерархия была в ходе реформ перенесена на гражданское управление. В империи Великих Моголов мансабы (чины) давали право на занятие не только военных, но и гражданских должностей – наместника, начальника города и т.д. Данный принцип напоминает иерархию должностей (или рангов) петровской Табели, где все, как гражданские, так и негражданские, чины смоделированы по образцу военной иерархии.

Таким образом, уже на ранних этапах истории прослеживаются такие тенденции, как обособление управленческого аппарата, создание и последующее совершенствование системы учреждений, обеспечивавших центральное и местное управление, отраслевое и территориальное разделение административных функций и создание определенной иерархии институтов, ведавших учетом и контролем. Уже тогда имеет место отделение управляющих от управляемых, возникает социальная потребность в сословии профессиональных чиновников. Однако в традиционном обществе рационализация носит стихийный, неосознанный характер, пробивая себе дорогу постепенно, под влиянием сугубо утилитарных соображений. Эпоха нового времени породила качественно иную ситуацию. Усиление экономической интеграции в мире, неоднородности социального развития различных стран и формирование на этой основе нового политического сознания привело к модификации и даже разрыву преемственности процесса рационализации.

Основными чертами процесса рационализации в новое время являются: во-первых, плановый характер реформ (когда заранее известны основные цели и средства нововведений); во-вторых, их целевая ориентация на догоняющее развитие; в-третьих, принятие в качестве образца или эталона модели наиболее развитых в экономическом и военном отношении стран. Подходя с этими критериями к реформам Петра Великого в России первой четверти XVIII в., мы видим, что аналогов им в предшествующий период не было. В этом мы убедились, обращаясь к реформам в крупнейших империях мира. Оказывается, что петровские реформы в процессе рационализации мировых общественных отношений означают некое новое качество. В связи с этим правомерен вопрос о том, имеются ли аналоги петровским реформам в последующий исторический период, в новое и новейшее время. Для ответа на этот вопрос обратимся к преобразованиям в развивающихся странax XVIII–XIX вв.

Реформы административной системы в Османской империи могут быть лучше поняты в контексте процессов модернизации и европеизации, начавшихся здесь, как и в России, на рубеже XVII–XVIII вв. в связи с усиливающимся отставанием этого некогда мощного государства от развитых стран Европы и, в частности, непосредственного северного соседа. Политика европеизации нашла свое символическое выражение в посольстве 1720–1721 гг. во Францию, которое, по словам турецких историков, стало «первым окном, открывшимся на Запад». C этого времени в Турцию все более широким потоком начинают проникать западные книги, техника, возникают идеи реформирования армии по западному образцу, а также стремление преодолеть засилие консерваторов и коррупцию. В связи с этим исследователи отмечают несомненное влияние на Турцию успеха реформ Петра, который, по словам турецкого просветителя, изучил состояние различных народов, их способы организации армии и государственные законы, привлек на свою службу знающих военное искусство людей из разных стран и в короткое время создал мощную армию и флот. Начало серьезных преобразований в Османской империи положили административные реформы Селима III (1792–1796 гг.), когда были предприняты первые попытки ликвидировать данную систему, перестроить армию и унифицировать бюрократию по западному образцу[104 - Beginnings of Modernization in the Middle East: The nineteenth century. Chicago London. 1968.]. Особенность этих ранних реформ, а отчасти и всех последующих специалисты усматривают в их незавершенном характере: создание новых институтов и учреждений велось здесь на старой основе, их введение не означало прекращения действий старых установлений, а, напротив, предполагало как бы параллельное существование двух систем – традиционной и новой. Из этого проистекала другая особенность реформ – их незавершенный и частный, «косметический» характер, прагматизм – стремление к удовлетворению чисто практических нужд (создание новой армии, флота, государственных учреждений, налогов), но не изменение системы в целом. Наконец, сильно тормозили реформы убеждения самих реформаторов, их вера в фундаментальное превосходство традиционных учреждений, ценностей и образа жизни, а также исламских идей. C другой стороны, характерным признаком всякого процесса модернизации является мобилизация ресурсов (экономических, военных, технологических) для достижения целей, поставленных центральным аппаратом. Очевидно, что традиционно организованная власть не может обеспечить эффективного руководства данным процессом. Отсюда необходимость реорганизации самой власти, перестройки бюрократии, создания новой элиты на месте традиционной. В этом отношении реформы административной организации Селима III и его последователей имеют весьма много общего с петровскими. В их числе реформы учреждений (канцелярской службы), перегруппировка штатов, регламентация их численности, делопроизводства, ряд других мер, направленных в целом на функциональную дифференциацию различных учреждений и стратификацию состава аппарата управления. Однако ожесточенное сопротивление консервативных сил, приведшее к срыву реформ и гибели преобразователя, надолго затянуло процесс модернизации, усложнило его ход.

Крупнейшие преобразования административного аппарата в направлении его рационализации были предприняты в Турции в период правления Махмуда II, когда, уже в новых исторических условиях в результате серии реформ 1834–1839 гг. была сломана старая система органов власти и введена новая, близкая к европейской. На месте традиционных учреждений создавалась четкая структура управления – министерства, причем были упразднены наиболее архаичные административные структуры традиционного типа[105 - Findley C.V. Bureaucratic Reform in the Ottoman Emnire: The Sublime Porte, 1789–1922. Princeton, 1980.]. Султанский указ 7 января 1834 г. о классификации должностей и званий в центральных правительственных учреждениях, устанавливающий четыре класса должностей, во многих отношениях напоминал петровскую Табель о рангах.

Длительный период реформ 30–70-х годов XIX в., получивший название Танзимата, имел целью усиление самодержавия и централизма, а основным инструментом – бюрократию. Традиционалистская организация власти была поэтому первым препятствием, которое необходимо было преодолеть для того, чтобы получить реальную возможность действовать. Факторами, затрудняющими модернизацию, являлись обширность империи и растянутость коммуникаций, неэффективность существующих административных учреждений и институтов, отсутствие действенного административно-финансового контроля, самостоятельность чиновников на местах, откупавшихся от центральной власти (например, с помощью бахшиша – налога на население в пользу местного правителя). Содержание Танзимата поэтому состояло в контроле, кодификации законодательства и систематизации управления. Для достижения этого старая децентрализованная бюрократия заменялась высокоцентрализованной иерархией гражданских служащих, получавших жалованье от казны, что ставило бюрократию под более жесткий контроль центральной власти. Другой характерной чертой танзиматских реформ явилось расчленение функций аппарата по отраслям – административного, военного и финансового управления. Говоря о результатах танзиматских реформ, важно, однако, отметить их незавершенный, половинчатый характер, по крайней мере в области административного аппарата. Тот факт, что консерваторы в Турции были особенно сильны, опираясь на мощную поддержку исламского духовенства и янычар (турецких стрельцов), обусловил постепенность и более чем вековую длительность реформ и их недостаточную эффективность. Они были завершены лишь в начале XX в. Кемалем Ататюрком.

Проведение реформ в Турции, которая являлась главой мусульманского мира, не могло не отразиться на других странах региона. Не случайно мы наблюдаем здесь в довольно сжатый промежуток времени целую серию аналогичных реформ по европейскому образцу, направленных на модернизацию и рационализацию бюрократического аппарата, освобождение его от традиционных патриархальных структур и процедур управления, а также секуляризацию – освобождение от жесткой регламентации со стороны исламского духовенства. В этом отношении особенно показательны реформы Мухаммеда Али в Египте, который, формально считаясь одним из пашалыков Османской империи, фактически стал независимым государством со своим правительством, армией, законодательством и налоговой системой.

Реформы Мухаммеда Али и типологически и с точки зрения конкретных исторических деталей весьма сходны с преобразованиями Петра, а потому заслуживают специального рассмотрения[106 - Marsot al-Sayyid A.L., Egypt in the reign of Muhammad AU. Cambridge, 1984.]. Важно подчеркнуть, что сам Мухаммед Али тщательно изучал и хорошо знал реформы Петра и, более того, любил сравнивать себя с преобразователем России. Возможно также, что он использовал опыт петровских реформ, инстинктивно ощущая принципиальную общность и сходство ситуаций России первой четверти XVIII в. и Египта первой четверти XIX в. Во всяком случае, сама последовательность и направленность действий Мухаммеда Али соответствует тем, которыми руководствовался Петр Великий. Как и перед Петром, перед египетским преобразователем накануне осуществления курса реформ стояла проблема концентрации власти и подавления консервативной оппозиции. Добившись (как и Петр) власти в результате военного переворота, опиравшегося, однако, на поддержку духовенства и некоторых слоев населения, Мухаммед Али использовал церковь для легитимации своего правления и получения официальной санкции на него (фирмана) от султана. Реализация задуманной программы реформ по модернизации и европеизации страны ставила, далее, перед реформатором проблему консервативной оппозиции, представленной в Египте, как и в других исламских государствах, прежде всего войском традиционного типа (мамлюки) и духовенством (улама). Отличаясь большой способностью к политическому маневрированию, Мухаммед Али, заручившись поддержкой главы духовенства и учитывая опыт неудачных реформ Селима III в Турции, начал (как и Петр) свои реформы с уничтожения мамлюков – египетских янычар или стрельцов. Преодолев затем сопротивление церкви, противопоставившей себя европеизации, Мухаммед Али приступил непосредственно к проведению программы реформ. Основными целями этих преобразований явилось создание регулярной армии и флота, а также проведение индустриализации страны. Средствами для этого служили преобразования налоговой системы и перестройка административного аппарата на всех уровнях.

В экстремальных условиях страны, только что подвергшейся иностранному (французскому) вторжению, мобилизация ресурсов могла быть достигнута лишь за счет радикальной реформы налоговой системы. В свою очередь, централизация налогообложения ставила проблему всесторонней перестройки местного административного аппарата. Согласно такой логике развития событий, Мухаммед Али в 1814 г. упразднил традиционную систему управления на местах и построил новую, отвечавшую потребностям централизации, унификации и систематизации налогообложения, а также преследующую цели повышения эффективности сельского хозяйства и роста поступлений в казну. Страна была разделена на 7 провинций (число которых затем увеличилось), во главе которых стоял мудир – губернатор, подчиненный центральному правительству. Создание стройной системы местного управления дало возможность поставить вопрос о реорганизации центрального бюрократического аппарата.

Реформа центрального аппарата управления проходила в Египте, как и в России, в несколько этапов и растянулась на некоторое время. Условно можно выделить три основных этапа, приравнивая их к соответствующим шагам административных реформ Петра. Первый, начальный этап состоял в создании центрального учреждения – штаба реформ. Им стал Кабинет, который, подобно петровскому Сенату, имел две основных функции – был высшим учреждением административного управления и одновременно совещательным органом при монархе. В основу работы данного учреждения был положен коллегиальный принцип, в котором правитель видел идеальное сочетание инициативы чиновников с централизацией власти в абсолютистском государстве. Вторым этапом реформы явилось целенаправленное разукрупнение существующих ведомств и создание новых – диванов, но пока еще на вполне традиционной основе. Подобно тому как Петр на первом этапе своей деятельности опирался на традиционную систему приказов, добавляя к ним по мере надобности новые, Мухаммед Али первоначально сосредоточил повседневное управление в диванах, число которых не было строго ограничено. Третий, заключительный этап реформ был призван упорядочить всю административную систему сверху донизу, обеспечив рациональные принципы ее функционирования и их правовое закрепление. В 1837 г. в результате генеральной реформы было создано всего 7 диванов (казны, войны, флота, публичного образования, иностранных дел и коммерции, промышленности). При этом велась активная законодательная деятельность по регламентации всех сторон управления, борьба с коррупцией и волокитой. Логическим завершением административных реформ явилось создание в Египте бюрократии западного типа. Наряду с правящим классом постепенно сформировался слой высших функционеров, многие представители которых были иностранцами – французами, греками, итальянцами, албанцами и армянами. «Мозговой трест» реформатора почти сплошь состоял из иностранных специалистов. Военные должности армии и флота приравнивались к гражданским, что позволило создать строгую чиновную иерархию по типу Табели о рангах на всех уровнях управления.

Создание административного аппарата позволило Мухаммеду Али получить весьма эффективный инструмент для активного вмешательства в экономику страны, ее социальные отношения и институты. В соответствии с общими для абсолютистских режимов установками и принципами меркантилизма основное внимание преобразователя направлялось на индустриализацию (создание национальной промышленности), обеспечение рынков сбыта (армия) и возможностей для ведения международной торговли (флот).

Констатируя, таким образом, поразительное сходство реформ Петра и Мухаммеда Али, мы видим причину его в наличии объективных исходных условий в обеих странах, аналогичных задачах, стоящих перед ними, и в дальновидности реформаторов, сумевших отбросить господствующие традиционные представления и принять модернизацию своих стран как личную судьбу.

Радикальная реформа всей административной системы в Японии произошла в результате переворота 3 января 1868 г., известного как «революция Мейдзи». До этого времени структура управления в Японии носила выраженный традиционный характер, принятие решений осуществлялось на самом высшем уровне – правящей аристократией (дайме), а структура правящего класса была также вполне традиционна[107 - Bolitho H. Treasures among Men: The fudei daimyo in Tokugawa Japan. New Haven, 1974.]. Существовало разделение на иерархические слои в соответствии с системой вассальной зависимости, а отношения сюзеренов-вассалов создавали главный механизм регулирования внутрисословных отношений. Это находило выражение в жесткой стратификации сословий, а также отдельных слоев внутри элиты. Данной социальной иерархии соответствовала административная организация Бакуфу – военно-служилой системы режима сёгуната, в которой землевладение, родовитость и должность были тесно взаимосвязаны[108 - Yamamura K.A. Study of samurai Income and Enterpreneurship: Quantitative analysis of economical and social aspects of the samurai in Tokugawa and Meiji Japan. Cambridge, 1974.]. Если большинство других государств в ходе истории постоянно поддерживали связи с соседями, вынуждены были поэтому учитывать степень их экономической и политической мощи, то Япония (во многом благодаря своему островному положению) долгое время вообще развивалась практически изолированно, с чем некоторые исследователи связывают специфический тип феодальных отношений (напоминающий более западные, чем восточные его формы), а также слабость центральной государственной власти, сохранение различных архаичных структур и отношений (что роднит ее с Англией). Тот факт, что Япония развивалась изолированно и долгое время не испытывала угрозы вторжений извне, имела стабильное внутриполитическое развитие, вел к усилению консервативных тенденций в эволюции государственности, негибкости правящей аристократической элиты, группировавшейся вокруг сёгуна – реального носителя власти.

Ситуация в Японии изменилась очень поздно – в середине ХIХ в., но именно поэтому встреча с европейской цивилизацией сопровождалась сильным потрясением, своего рода психологическим шоком. Серьезной угрозой независимости страны стало появление у берегов Японии английской эскадры командора Перри в 1853 г. Режим сёгуната оказался перед необходимостью провести модернизацию страны в кратчайшие сроки, что предполагало перестройку административного аппарата. Действительно, в последовавшие за этим годы режим пытался рационализировать управление на традиционной основе за счет таких мер, как сокращение ряда высокооплачиваемых должностей, увольнение некомпетентных чиновников, омоложение кадров, некоторые изменения в армии, попытки повысить восприимчивость к достижениям западной технологии и техники. C одной стороны, проводимые перемены вызывали недовольство консервативных сил, всячески тормозивших их, с другой стороны – становилась очевидной неспособность режима к радикальным изменениям. Осознание этого факта наиболее дальновидной и инициативной группой правящих верхов привело к государственному перевороту 3 января 1868 г. В последние годы существования старого режима Токугава (династия главы исполнительной власти – сёгуна) в рамках правящей элиты четко оформились три основные группы – противники реформ, умеренные и сторонники радикальных перемен, причем каждая из них претендовала на лидерство. Разрешение конфликта приняло форму дворцового переворота, направленного не против монарха, а против главы исполнительной власти – сёгуна, который был отстранен. В результате победы радикалов, сумевших привлечь малолетнего императора на свою сторону, открылась возможность укрепления абсолютистской власти и проведения модернизации общества сверху.

Такая модель догоняющего развития требует, как мы видели, создания эффективного и четко действующего бюрократического аппарата. Начало его создания действительно относится уже к первым дням существования нового режима.

Прежде всего была отменена традиционная административная система Бакуфу, сёгунат, свойственные ему институты и процедуры управления. Реформа центрального аппарата управления была проведена по европейскому образцу, причем было образовано семь главных административных департаментов – по делам государственной религии, внутренних дел, иностранных дел, армии, флота, юстиции и законодательства. Дальнейшее развитие реформы шло в направлении усиления регламентации деятельности учреждений, более четкого функционального их подразделения, совершенствования различных уровней управления, развития контроля и централизации управления. Рационализация охватила и состав аппарата управления, в том числе и правящую верхушку, которая получала чин в соответствии со степенью знатности. В дальнейшем, однако, прослеживается процесс оттеснения аристократии бюрократическими элементами. Основная линия, разграничивающая группировки правящей элиты рассматриваемого периода, проходит по вопросу об отношении к модернизации и европеизации страны. Как и в других странах, господствующей тенденцией для прогрессивной бюрократии становится стремление перенять иностранную передовую технологию и технику, рационалистические научные методы, созданные западной цивилизацией.

Рассматривая в данной сравнительной перспективе государственность Восточной Европы (не беря здесь Россию), мы должны будем признать, что она сильно отличается как от «чистых» западных, так и восточных ее форм. Имея много общего с государствами Востока в плане социальной основы государства, характера его развития в виде скачкообразной модернизации, обратного воздействия государства на общество, восточноевропейский абсолютизм в то же время исторически ориентирован на западные модели административного устройства, соответствующие нормы рационализации управления. В этом заключается зерно противоречия восточноевропейского абсолютизма, который представляет собой опыт сочетания азиатских социальных институтов и западных политических учреждений. Особенно очевидным данное противоречие становится в периоды модернизации, которая здесь (как и на Востоке) неизбежно приобретает форму и характер европеизации. При проведении крупных социальных или (и) административных реформ государство выступает в роли носителя и организатора прогрессивных перемен, хотя ранее то же самое государство (на консервативной фазе) рассматривало их как нечто вредное и чужеродное. Поскольку государство является единственной и достаточно монолитной силой (в странах «к востоку от Эльбы»), процесс модернизации проходит здесь (как и на Востоке) специфически: борьба различных социальных тенденций идет не по горизонтали (столкновение соответствующих течений, одно из которых выходит победителем), а по вертикали – путем волнообразного изменения политики государства от консерватизма к радикализму (правому или левому) и наоборот. При этом государственная власть (или правящая элита) может выражать общественные настроения, но может выступать и вопреки им.

Указанные особенности развития восточноевропейской государственности проявились с наибольшей силой в реформах Просвещенного абсолютизма, представленных в России целым рядом преобразований (от Петра до реформ 60-х годов XIX в.), а в других странах (Пруссии, Австро-Венгрии, Дании) даже установлением ряда конституционных ограничений абсолютной власти государя, введением более широкого сословного представительства в длительной исторической перспективе. Понятно, что Просвещение и абсолютизм в принципе взаимно исключают друг друга, поэтому между ними возможен лишь временный союз и лишь в специфической ситуации. Поэтому Просвещенный абсолютизм, в отличие от абсолютизма и конституционной монархии, заключает в самом себе зерно самоотрицания. Данное противоречие проявлялось во всех его действиях в разных странах: стремясь к модернизации и рационализации общества, он в то же время не мог довести данный процесс до конца и становился затем жертвой революции или консервативной контрреформы.

В Дании Просвещенный абсолютизм, например, нашел выражение в краткой, но яркой попытке преобразования государственности, известной как «шестнадцать месяцев реформ», проводимых И. Х. Струензе, возглавившим группу либеральных аристократов, отстаивавших радикальную программу модернизации общества. Реформы Струензе в области административного аппарата (1770–1772) весьма типичны для Просвещенного абсолютизма, а их общая цель состояла (как и повсюду) в модернизации, рационализации и европеизации (секуляризации) управления. В связи с этим вполне понятно, что объективная социальная направленность реформ определялась стремлением абсолютизма к консолидации власти за счет ослабления традиционалистских черт госаппарата и их носителей – аристократии. Были введены новые основы комплектования аппарата, изменены принципы подбора служащих. В отличие от Петра и Мухаммеда Али, других великих реформаторов, проводивших сходные административные реформы, Струензе и его группа стали осуществлять их не в конце всего цикла преобразований, а в его начале. Деятели эпохи Просвещения были слишком идеалистичны и слишком верили в разум, забывая об опасности, угрожающей реформам со стороны мощных социальных сил, отстаивающих традицию, прежде всего армии и церкви, что сыграло роковую роль в ходе рассматриваемого реформационного эксперимента.

Просвещенный абсолютизм Австро-Венгрии имеет много сходных черт с датским[109 - Hellbling Е. С. ?sterreichische Verfassungs und Verwaltungsgeschichtse. Wien, 1974.]. После ряда военных неудач в ходе столкновений с Турцией и Пруссией, правящие круги осознали необходимость изменения институтов и процедур традиционного порядка управления. C целью модернизации аппарата управления был предпринят ряд реформ Марии-Терезии (канцлера Кауница), которые получили дальнейшее развитие в правление Иосифа II. В ходе преобразований госаппарат стал более унифицированным и рациональным, а важнейшие его учреждения получили общеимперский статус[110 - Megner К. Beamte: Wirtschafts und sozialgeschichtliche Aspekte des K.K. Beamtentums. Wien, 1985.]. Более радикальный характер реформы институтов и процедур управления получили в правление Иосифа II, стремившегося организовать более монолитную и централизованную административную систему на базе рационализации и бюрократизации власти. В результате этих мероприятий было создано полицейское государство, командные высоты в котором занимала знать, как военная, так и гражданская, чиновничья, для которой были весьма свойственны жесткая чиновная иерархия, представление о своей исключительности, а во многом – реальная незаменимость. Подобной организации бюрократии соответствовали и процедуры управления, суда и ведения делопроизводства, достойные пера Ф. Кафки.

Центральный аппарат управления в виде министерств был основным координирующим органом. Главы всех ведомств, члены Государственного совета, отвечавшие за определенную отрасль управления, направляли свои отчеты непосредственно государю, который проявлял чудеса работоспособности. Государство, считал Иосиф, – это «наибольшее благо для наибольшего числа подданных», то есть своего рода абсолютная ценность, а потому его интересы важнее интересов составляющих его индивидов[111 - Padover S.K. The revolutionary Emperor: Joseph the Second, 1741 – 1790. L., 1934.]. Важным нововведением в административной системе стало создание регулярного «бумажного режима». К концу десятилетнего правления (1780–1790 гг.) в обороте было шесть тысяч декретов и более одиннадцати тысяч новых законов. Подобная деятельность по регламентации всех сторон жизни и управления, свойственная вообще для всякого регулярного государства, может сравниться лишь с законодательной активностью периода петровских реформ в России. Действительно, император стремился создать рациональное, механически функционирующее государство, где практически не оставалось места для личной инициативы и воображения. Для такой «византийской» традиции административного устройства, при всей ее внешней импозантности, свойственны, однако, специфические и весьма серьезные противоречия. Главным из них является высокий уровень бюрократизации общества, который ведет к его стагнации, превращению государства в колосс на глиняных ногах. В то же время данная тенденция не исключает, а, напротив, даже предполагает определенные положительные стороны данного типа организации. Она наиболее эффективна как раз в тех случаях, когда необходима концентрация власти, проведение мобилизации ресурсов и планирование дальнейших изменений. Иначе говоря, положительные стороны такой системы выявляются в переломные или переходные эпохи, когда старые принципы социального регулирования отмирают, а новые еще не успели появиться. C этим связан резкий рост контролирующей функции государства, объективно приводящий к полной регламентации всех сторон жизни общества, что находит свое выражение в полицейском государстве эпохи Просвещенного абсолютизма. Стремясь создать такое государство, Иосиф II шел именно по пути контроля и регламентации, в том числе внутри самого бюрократического аппарата. Отсюда пристрастие императора к всевозможным проверкам, лично проводимым ревизиям и пр., который в этом отношении был весьма похож на Петра или Николая I.

Реформы Просвещенного абсолютизма в Австрии, подобно другим сходным преобразованиям, имели своей целью расширение государственного вмешательства в социально- экономические отношения, что выступало одновременно и как средство преобразования. В этом отношении характерны такие мероприятия государства, как ослабление и фактическая ликвидация крепостного права (замененного обязанностью отбывать повинности помещикам), ограничение роли церкви, превращение духовенства в государственных чиновников, конфискация имущества монастырей и насаждение политики веротерпимости, реформы суда и судопроизводства за счет устранения многих традиционных феодальных норм. Своеобразным итогом преобразовательной деятельности стала кодификация права в стране.

Указанные тенденции административного и политического развития появляются в Пруссии, начиная с реформ Фридриха-Вильгельма I, который реорганизовал весь исполнительный административный аппарат на центральном, провинциальном и местном уровнях[112 - Hartung F. Deutsche Verfassungsgeschichte vom 15 Jahrhunderts bis zur Gegenwart. Stuttgart, 1969.]. Как показывает анализ социальной природы административных реформ в Пруссии, они являлись здесь (как и в России) своеобразным компромиссом между властью бюрократической монархии и юнкерской аристократии, которая, составляя костяк армии и местного управления, имела значительную реальную власть и влияние. В этой двойственности природы прусского абсолютизма состоит одна из причин раскола правящей олигархии, а также военно-полицейского характера прусской государственности. В период реформ первой трети XVIII в. особенно четко выступили различия групп, составляющих правящую элиту, – старой знати, новых людей (как правило, незнатного юнкерства, претендующего, однако, на видную роль в управлении), а также иностранных специалистов, главным образом французов – гугенотов, нахлынувших в страну после отмены в 1688 г. Нантского эдикта. В рассматриваемый период представители этой группы составляли около 30 % прусских военных офицеров[113 - Rosenberg H. Bureaucracy, Aristocracy and Autocracy: The Prussian experience, 1660 – 1815. Cambridge (Mass.), 1958.]. Данное обстоятельство (различные источники комплектования) вело к столкновению интересов как внутри элиты, так и за ее пределами – в государственном аппарате. Введение коллегий рассматривается в этой связи как своеобразная попытка создания регулирующего механизма, направленного на унификацию управления и сглаживание конфликтных ситуаций в нем. Известным итогом реформ административного аппарата в Пруссии стало выявление противоречивых интересов различных социальных групп и попытки их примирения в новых учреждениях. Как и в России при Петре, старый порядок социальных (точнее, сословных) рангов вступал в ощутимое противоречие с новым подразделением чиновников на профессиональные ранги и титулы (чины). Долгое время продолжали сохраняться прежние («местнические») представления о приоритете знатности и происхождения над выслугой и компетентностью. Сохранение престижности аристократического происхождения способствовало консолидации социальной психологии верхов административного здания, но в то же время препятствовало проникновению в элиту новых людей. Известное изменение этого положения происходило за счет сознательной перемены государственной политики наград и кар, поощрений и пресечений – как, например, повышений в должности и награждений за выслугу лет, дисциплинарных взысканий за некомпетентность безотносительно к происхождению и т. д. Кроме того, престижность аристократизма вела к диффузии (слиянию) аристократического статуса и бюрократической верхушки.

Реформы Просвещенного абсолютизма в Пруссии были направлены на дальнейшую модернизацию государственности – ее централизацию, унификацию и рационализацию и продолжали в основных своих линиях реформы Фридриха-Вильгельма. C целью укрепления и увеличения армии, остававшейся главной заботой прусских государей, были (уже при Фридри- хе II) произведены реформы финансового ведомства, сбора налогов, которые непрерывно росли. За счет мобилизации всех материальных и людских ресурсов создавалась одна из сильнейших в Европе армий, позволившая Фридриху превратить государство в реальную международную силу. Характерная вообще для Просвещенного абсолютизма активная социальная политика нашла в Пруссии выражение в введении (в 1763 г.) всеобщего начального образования, ослаблении, а затем и отмене крепостного права, кодификации права, росте военного и полицейского контроля над обществом.

Все рассмотренные реформы в странах Восточной Европы были целенаправленной попыткой модернизации общества, его секуляризации и европеизации. Сравнительная постановка вопроса ставит нас перед возможностью другой интригующей параллели. Возможно ли отыскать аналоги рассмотренных реформ – перехода от традиционной к рациональной (бюрократической) организации власти и управления в современном мире, скажем, – в развивающихся странах, которые, как известно, также часто интерпретируются в контексте теории модернизации, догоняющего развития? Нам представляется, что на этот вопрос можно дать вполне положительный ответ.

При переходе от традиционных патриархальных устоев жизни к новым, порожденным индустриальной эпохой, происходит резкая ломка привычных структур, отношений, учреждений и ценностей. Наступает такой переходный период, когда общество как бы распадается на составляющие его части, сегменты, отдельные институты и идет постепенный процесс их интеграции в новые социальные отношения. Процесс этот, непосредственно связанный с модернизацией и европеизацией развивающихся стран, особенно интересен тем, что дает возможность проследить характер административных реформ в направлении рационализации. В связи с этим внимание обращается прежде всего на сам процесс трансформации цельных традиционных общественных организмов при переходе к индустриальному обществу за счет дифференциации и интеграции, расщепления общества на социальные слагаемые с последующим его воссозданием на новом уровне в более рационализированном виде[114 - Общество, элита и бюрократия в развивающихся странах Востока. M., 1974; Riggs F. W. Administration in developing Countries: The theory of prismatic society. Boston, 1964.]. При этом становится очевидной роль государства в проведении данной дифракции: оно может проводить политику сознательного разрушения традиционных институтов путем их взаимного расчленения и обособления и создания на их месте новых, отвечающих его (государства) потребности модернизации экономики и социальных структур. Ключевую роль в этом процессе признана играть бюрократия, которая планирует изменения, осмысливает их и осуществляет на практике.

Создание публичной администрации – решающий показатель усилий по консолидации государства в развивающихся странах. Действительно, в процессе национальной реконструкции бюрократия повсюду играет лидирующую роль. В странах, подобных Индии, где три четверти населения остается крестьянским, политическое сознание низко, а социальные отношения неразвиты, конфликты многообразны, – роль и ответственность администрации (бюрократии) особенно высока. Вообще, наблюдения, проведенные во многих развивающихся странах, показывают, что планируемые социальные изменения нуждаются в эффективной администрации, перспективном видении основных процессов и их результатов, а также в соответствующих навыках управления. В связи с этим большой самостоятельной проблемой в развивающихся странах является быстро меняющийся (в ходе реформ или революций) характер отношений административного аппарата и общества. В большинстве развивающихся стран Азии, Африки и Латинской Америки процесс модернизации осуществляется через определенную и весьма устойчивую авторитарную власть. Ключевую роль в политике модернизации играют бюрократия и армия, которые приобретают высокую степень автономности в обществе, имея свободу маневра в условиях обострения противоречий в рядах правящих классов.

Бюрократия, как и всякая формальная организация, развивается в изменяющемся обществе: если общество имеет традиционную природу (традиционные ориентации, сословия, касты, община, семья, религия и пр.), то бюрократия (как рационально организованный слой) неизбежно вступает в конфликт с ним[115 - Markovitz I.L. Power and Class in Afrika: An introduction to change and conflict in African politics. N. – Y., 1982.]. Отсюда – задача приспособления рационального аппарата к нерациональному материалу общества, вызванная этим потребность лучшего понимания ориентаций, ценностей и этики, которые определяют действия чиновничества. Этим отчасти объясняется стратификация и иерархия бюрократии, которая отражает структуру общества. Такое положение бюрократии как формальной организации в данном (традиционном) обществе определяет ее ориентацию на универсальный рационализм, формализм и обезличивание, хотя это сочетается с ориентацией данного слоя на профессиональный интерес, разделение труда, создание четкой иерархии власти и управления. Проводимые авторитарными режимами реформы административного аппарата призваны поэтому, как правило, превратить его с более эффективный инструмент социального регулирования, вмешательства в общественные отношения с целью «размягчения» традиционных структур и укрепления социальной опоры своей власти[116 - Callaghy T.M. The state-society Struggle. N. – Y., 1984.].

Уникальный характер и высокая престижность гражданской службы в развивающихся странах, как и вообще в модернизирующихся государствах типа России петровского времени, покоится на трех основаниях. Во-первых, правительство и те, кто выступает от его имени, располагают практически неограниченной силой принуждения, а потому внушают населению большой страх и уважение; во-вторых, административный служащий сам, как правило, является выходцем из более высокой социально-экономической группы; в- третьих, среди неграмотного почти поголовно населения с традиционной (крестьянской) структурой общества любой, даже самый низший, чиновник часто оказывается единственным грамотным человеком. В ряде стран, включая империю Великих Моголов, Россию петровского и последующего времени, Китай, Египет на протяжении почти всей его истории и др., правящий класс и бюрократия часто в значительной степени состояли из иностранцев, представителей другой веры, иной культурной традиции и языка, нежели коренное население. Все сказанное позволяет констатировать наличие пропасти между управляющими и управляемыми, отсутствие переходных структур и институтов между ними, что имеет следствием, с одной стороны, высокую степень концентрации власти в рамках монолитной и сравнительно узкой правящей верхушки, а с другой – ограниченный характер средств ее воздействия на общество. Именно поэтому в периоды модернизации, крупных административных реформ в действие вступают не горизонтальные (сословно- представительные), а вертикальные институты в лице бюрократии, армии и полиции, становящиеся главными средствами социального регулирования и воздействия на общество. В этом отношении многие развивающиеся государства современности снова проходят тот путь, который был свойственен европейским государствам эпохи Просвещенного абсолютизма, причем во многом повторяют буквально те же административные реформы.

В подтверждение сказанному достаточно обратиться к примеру некоторых современных (хотя теперь уже переставших существовать) монархических государств, а также различным режимам бонапартистского типа или господства каудильо. Для всех этих государственных образований, независимо даже от формы власти – монархия или республика (как правило, диктаторского типа с режимом личной власти), весьма характерно стремление к модернизации традиционных институтов по европейскому образцу, развитие новой бюрократии, которая составляет здесь самостоятельную и одну из важнейших (наряду с армией) прослоек правящего класса. Тот, например, факт, что административные реформы Хайле Селассие в Эфиопии, напоминают аналогичные преобразования в других странах XVIII– XIX вв., не должен нас смущать, поскольку во многом сходны сами социальные процессы, порождающие изменения административной системы в прошлом и настоящем. Несмотря на значительное сопротивление аристократии и духовенства, уже в ходе войны и сразу после нее в Эфиопии стала осуществляться реформа центрального и местного управления, финансов и суда, направленная на их рационализацию и централизацию, в частности – создание министерств с четким разделением функций и разветвленным бюрократическим аппаратом. Примером аналогичной преобразовательной деятельности в сходном направлении являются другие административные реформы в Африке, суть которых состоит в централизации, унификации и систематизации как центрального, так и местного государственного управления, причем с единственной целью – мобилизации ресурсов и концентрации власти в руках правителя.

Процесс модернизации и рационализации управления обществом, преодолевающий патриархальные устои и каноны мышления и поведения людей, может проходить с различной степенью интенсивности, иметь различные формы и результаты. На наш взгляд, можно (как было показано выше) говорить о двух основных типах или моделях данного процесса – эволюционной и революционной, между которыми, как двумя полюсами, размещается весь спектр реально имевших место в истории различных стран преобразований.