Утверждение абсолютизма в России

Значительное внимание изучению социального строя, реформ первой четверти XVIII в. уделил американский историк М. Раев[68 - Raeff M. Comprendre l’ancien regime russe. Etat et societе en Russie imperiale. P., 1982.]. Его взгляды на русский абсолютизм, историю господствующего класса и Российского государства типичны для многих западных историков. Следуя в основном концепции государственной школы о роли государства в истории России, Раев видит его отличительную черту в том, что «правители Московии преуспели в предотвращении развития социальных классов в сословия и население России было «атомизировано» в очень ранний период истории». Исходя из этих посылок, Раев дает следующее объяснение крупным реформам российского абсолютизма XVIII–XIX вв.: основными факторами реформ он считает желание государства установить регулярные связи (каналы коммуникации) между правительством и народом, необходимость координации в деятельности правительственных учреждений, стремление увязать управление с обеспечением прав личности. При этом в деятельности государственной власти в разные периоды преобладали различные мотивы.

Административные и судебные реформы Петра I в сравнении со шведским опытом изучил шведский историк К. Петерсон. Автор сопоставил однотипные русские и шведские учреждения и законодательные акты для получения выводов об их структуре и юридическом статусе. Историко-правовой подход характерен для ряда работ по истории государственного строя России петровского периода (судопроизводство, история отдельных учреждений и др.), важнейших законодательных актов абсолютизма (Табель о рангах).

Стремление выйти за пределы традиционного правового подхода к проблеме абсолютизма проявляется в работах по социальной стратификации. Правящая элита петровского абсолютизма стала предметом конкретно-социологического изучения в работах американского историка Р. Крамми.

Если обратиться к новым исследованиям западных историков о реформах второй половины XVIII в., то в них преобладает концепция преемственного, поступательного развития русской административной системы. Более того, как справедливо подчеркивается в трудах P. Джонса, P. Гивенса[69 - Dukes P. Catherine the Great and the russian Nobility. Cambridge, 1967; Givens R. Eighteenth – century nobiliary Career Patterns and provincial Government / Russian Officialdom. Chapel Hill, 1980; Jones J. Provincial Development in Russia: Catherine II and Jacob Sivers. New Braunswick, 1984.]и ряда других авторов[70 - Hildermeier M. B?rgertum und Stadt in Russland. 1760–1870. Rechtliche Lage und Soziale Strukturen. K?ln, 1986.], преобразования Екатерины II в области местного управления и городов вообще нельзя понять без учета традиции их организации, идущей от Петра. Влияние идеологии Просвещения и Просвещенного абсолютизма на организацию административной системы также усматривается прежде всего в ее рационализации и модернизации по европейскому образцу, проявлением чего стали некоторые идеи известного Наказа императрицы о перестройке управления и судопроизводства[71 - Madariaga I. Russia in the Age of Catherine the Great. London. 1981.]. Перед исследователями этих реформ традиционно встают, однако, вопросы о степени реализации этих деклараций, их значения в организации административной системы Просвещенного абсолютизма. В центре внимания при таком подходе неизбежно оказывается Уложенная комиссия, интерпретация административной и политической истории которой в значительной мере проливает свет на социальную природу Просвещенного абсолютизма[72 - Ransel D.L. The Politics of Catherinian Russia. The Panin Party. New Haven, 1975.].

Административные реформы эпохи Просвещенного абсолютизма, до последнего времени не становившиеся предметом специального внимания исследователей, начинают изучаться систематически. В этом отношении характерен труд американского историка Дж.П. Ледонна[73 - LeDonne J. Ruling Russia. Politics and Administration in the Age of Absolutism: 1762–1796. Princeton, 1984.]. В его постановке вопроса центральной проблемой оказывается вопрос о социальных основах политической власти, механизм власти и управления, соотношение в нем институтов и социальных структур, которое определяет, по существу, его облик и деятельность в рассматриваемую эпоху. Исходя из того, что Россия, как и другие государства того времени, была «незавершенным» государством, находящимся, так сказать, на стадии формирования, автор считает важнейшими его признаками стремление к систематизации, интеграции и унификации, не объясняя, однако, причин этого процесса. На своем материале Ледонн подтверждает тезис о том, что в ходе радикальных административных реформ происходило развитие фундаментальных принципов, заложенных Петром, а не их изменение, ревизия.

Сходные принципы интерпретации перестройки политических институтов и государственных учреждений прослеживаются и в литературе о Крестьянской реформе 1861 г. и последующих административных преобразованиях. В новых работах Д. Филда, Т. Эммонса, Д. Орловского, Б. Линкольна и ряда других авторов находим развернутое обоснование данного подхода к проблеме[74 - Emmons T. The Russian landed Gentry and the Peasant Emancipation of 1861. Cambridge, 1968; Field D. The End of Serfdom. Nobility and Bureaucracy in Russia 1855–1861. Cambrige Mass, 1976; Orlovsky D. The Limits of Reform: the Ministry of Internal Affairs in Imperial Russia. 1802–1881. Cambridge Mass, 1981; Lincoln W. In the Wanguard of Reforms: Russia’s Enlightened Bureaucracy 1825–1861. Dekalb, 1982.]. Б. Линкольн исходит из того, что государство – решающий фактор в процессе реформ, а потому обращается непосредственно к изучению эволюции характера и структуры административной системы кануна реформы. Рационализация аппарата, дифференциация его функций и специализация подразделений предстают, таким образом, как общие черты административной системы России, которые совершенствовались в процессе реформ.

Наряду с институциональными переменами важнейшей стороной всякой реформы является реорганизация управленческой службы – бюрократии. Как известно, современная наука об обществе развивается под сильным влиянием социологической теории, основы которой были заложены М. Вебером. Видное место в ней занимает объяснение принципов рациональной организации общества, а в связи с этим и того социального слоя – бюрократии, который является ее носителем и наиболее законченным выражением.

При изучении перехода от традиционной организации управления к его рациональной организации ключевой проблемой становится вопрос о соотношении знати – боярской или дворянской аристократии и новых людей[75 - Subtelny O. Domination of Easten Europe. Native Nobilities and foreign Absolutism. 1500–1715. Montreal, 1986.]. Соотношение представителей старых аристократических фамилий и бюрократии, постепенно выдвинувшейся в ходе развития государственного аппарата, становится поэтому важнейшим критерием рациональности управления. Основные сдвиги в этой области происходят в периоды реформ, что и определяет преимущественный интерес к ним исследователей.

Подчеркнем, что проблема бюрократии рассматриваемого периода, которой в последние годы был посвящен ряд новых исследований, принадлежит к числу сложных и малоизученных как в западной, так и в отечественной историографии. Остаются по-прежнему дискуссионными многие вопросы возникновения, социальной природы, социальной дифференциации, численного роста данного общественного слоя, а также его место в структуре общества и государственного управления России изучаемого периода. Представляют интерес полученные в исследовании Б. Меан-Уотерс данные о составе правящей элиты или генералитета по окончании реформ Петра, в 30-х годах XVIII в., которые позволяют проследить степень бюрократизации государственного аппарата абсолютизма[76 - Meehan-Waters B. Autocracy and Aristocracy. The Russian Service Elite of 1730. New Brunswick, 1982.].

Как показали, например, P. Джонс, Р. Гивенс, В. Пинтнер и другие исследователи, освобождение дворянства от обязательной государственной службы вело к его оттоку из госаппарата и, следовательно, усилению позиций в нем служилого элемента[77 - Jones R. The Emancipation of the russian Nobility. 1762–1785. Princeton, 1973; Pintner W. The Evolution of civil Officialdom. 1755– 1855. / Russian Officialdom. Chapel Hill, 1980.]. Известную роль в развитии данного процесса играла реформа местного управления: поскольку престижность должностей в местном аппарате и его учреждениях была в глазах дворянства невысока, эта область административной деятельности также оказывается в значительной мере под контролем бюрократии. В период Просвещенного абсолютизма продолжают действовать и те тенденции в развитии бюрократии, которые наметились еще в петровское время, происходит количественный рост чиновничества, растет его дифференциация и функциональная специализация, усиливается поляризация различных (высшей, средней и низшей) групп, которая проходит по таким параметрам, как материальное положение, оклад, образование и т.д. Остается, впрочем, дискуссионным вопрос о том, насколько эти тенденции получили развитие и в какой степени на их основании можно говорить об эволюции русского абсолютизма в направлении буржуазной монархии.

Механизм власти и управления как самостоятельная исследовательская проблема всего полнее раскрывается в историографии на материале реформ 60-х годов XIX в. Борьба консервативной бюрократии и сторонников реформ – ключевая проблема ряда исследований по данной теме.

Говоря о бюрократии в период между тремя реформами, исследователи неоднократно подчеркивали наличие преемственности в ее развитии, выражающейся прежде всего в фундаментальной общности принципов социальной стратификации, мобильности (как горизонтальной, так и вертикальной) и рекрутирования чиновников на каждом из этапов. Доказательством этого является интересное исследование данной проблемы, проведенное группой американских ученых по комплексной программе, позволившее получить сопоставимый материал по таким параметрам, как статус, престиж, благосостояние чиновничества, его формальное и неформальное положение в обществе, структура и численность[78 - Russian Officialdom. The Bureaucratization of Russian Society from the 17th to the 20th Century. Chapel Hill, 1980.]. Эти данные позволяют констатировать устойчивость и стабильность, достаточную гомогенность бюрократии в качестве особого социального слоя, обслуживающего аппарат управления. Отметим, однако, что большинство западных авторов, в том числе М. Раев, Р. Крамми, Т. Эммонс и другие, изучая различные этапы реорганизации административной системы, считают, что русское чиновничество или служилая бюрократия на всем протяжении ее существования имеет мало общего с идеальным типом бюрократии Макса Вебера. Не все ученые на Западе согласились с такой постановкой вопроса. Некоторые из них совершенно справедливо, на наш взгляд, указывали на спорность данного тезиса как с теоретической, так и с конкретно-исторической точки зрения. Дело в том, что идеальный тип Вебера есть абстрактная конструкция какого-либо процесса или социального явления в его чистом, идеальном развитии, а потому не совсем правомерна сама постановка вопроса о сравнении любого варианта явления с его абстрактной конструкцией. Важно лишь подчеркнуть, что русский вариант бюрократии по сравнению с западноевропейской, несомненно имел ряд существенных специфических черт. Отсутствие четкой социальной дифференциации, иерархии и развитой корпоративной психологии делало ее весьма своеобразным проявлением общей закономерности.

Мы рассмотрели значение таких компонентов административной системы, как институты и бюрократия, изучение которых представлено соответственно двумя направлениями современной западной историографии реформ государственного строя. В последнее время отчетливо наметилась тенденция к их интеграции, связанная со стремлением к комбинированному изучению нормативных актов, государственных учреждений и социальных структур в рамках единого историко-социологического подхода. Поставлена проблема изучения отношений административной системы как таковой к обществу, а точнее – входящим в его состав сословиям, стратам и статусным группам, которая если и поднималась ранее, то не становилась предметом специального изучения. Для западной социологии характерна разработка типологии отношений государства и общества, которые описываются в категориях «сотрудничества», «конфликта» или «консенсуса» (устойчивого равновесия). Стабильность той или иной административно-политической системы определяется, согласно данной концепции, именно тем, насколько она способна в экстремальных условиях реформ избежать конфликта, добиться консенсуса или даже сотрудничества с обществом в лице его просвещенных слоев. В конечном счете это во многом определяет успех или неуспех проводимых преобразований. По существу, как видим, речь идет об изучении социальной базы государства, тех социальных слоев, на которые оно опирается в проведении политики реформ.

ГЛАВА II

УТВЕРЖДЕНИЕ АБСОЛЮТИЗМА В РОССИИ В СРАВНИТЕЛЬНО-ИСТОРИЧЕСКОЙ ПЕРСПЕКТИВЕ

РУССКАЯ ГОСУДАРСТВЕННОСТЬ ДОПЕТРОВСКОЙ ЭПОХИ

Размышляя над кардинальными проблемами современности, мы обнаруживаем, во-первых, что все они имеют корни, уходящие в глубокую древность, и, во- вторых, что многие из них имеют поразительные аналогии в прошлом, наводящие на мысль о преемственности и даже повторяемости исторического развития данной страны. Возникает логический вопрос – а не становятся ли они проявлением каких-либо устойчивых тенденций развития, то и дело дающих о себе знать в разные исторические периоды? Поиск таких постоянно действующих факторов и является главной целью всякого мыслящего историка. Наша задача – сконцентрировать внимание на межформационных, сквозных линиях русской истории. Основными постоянно действующими факторами русского исторического процесса выступают прежде всего особая пространственная и геополитическая ситуация, специфический механизм функционирования сословного строя и, самое важное, – место государства и его институтов в регулировании социальных отношений[79 - МедушевскийА. Н. Формирование российской государственнос- ти / Наше отечество. Опыт политической истории. M., 1991. Т.1. Гл. 2.].

Постоянно действующим фактором русской истории первостепенного значения является уникальная геополитическая ситуация. Равнинный характер местности, ее открытость, отсутствие естественных географических границ не позволяли социуму изолироваться от внешнего мира и сконцентрироваться на определенной, исторически неизменной территории. Неоднократно отмечалось, что Русское государство занимает срединное положение между Западом и Востоком, но природа и следствия этой ситуации еще нуждаются в осмыслении. На всем протяжении русской истории значение западных и восточных границ не было постоянным и существенно менялось. В рассматриваемый период до XVII в. сама возможность сохранения государственности зависела не столько от отношений с Западом, сколько от того, как будут развиваться отношения на Востоке, где дестабилизирующие процессы носили особенно острый характер. Как известно, географический фактор выдвигался учеными прошлого как доминанта исторического процесса, прежде всего при объяснении специфики русской истории. Особенно важно взглянуть на эту проблему с точки зрения современных воззрений на экологию, формирование этносов и традиций национальных культур. C развитием человечества, особенно на современном этапе, все очевиднее становится значение таких непреходящих ценностей, как земля, лес и вода, которые являются важнейшими условиями существования, все больше проясняется степень взаимосвязи экологии с собственно социальным процессом, движением человеческой истории. В отечественной науке эта тема стала предметом осмысления В. И. Вернадского, создавшего особое учение о биосфере, который развивал его в значительной мере на основе тех представлений, которые были уже выработаны наукой предшествующего времени, в частности, государственной школой русской историографии. В рамках нашего подхода важно подчеркнуть большую ценность интегрирующего взгляда на естественные и социальные процессы: для историков (С. М. Соловьев, Б. Н. Чичерин, В. О. Ключевский) это давало широкое восприятие Связи явлений природы и общества, а для ученых в области естественных наук (И. И. Мечников, В. М. Бехтерев, В. И. Вернадский) позволяло обратиться к той же проблеме с другой стороны – выявлению связи биологического и социального в природе человека, раскрытию исторической эволюции природы, общества и мышления. Эти идеи имеют исключительно большое значение для понимания русской государственности. Дело в том, что определяющую роль в специфике русского исторического процесса играет огромная пространственная протяженность и географические условия страны, наличие практически неисчерпаемых ресурсов для развития земледелия.

На протяжении всего рассматриваемого периода – от Киевского государства до Московской Руси XVII в. можно констатировать постоянную и весьма устойчивую тенденцию к освоению новых территорий, их колонизации крестьянским земледельческим населением[80 - Пресняков А. Е. Образование Великорусского государства. M., 1918.]. Сложившийся изначально тип земледельческого производства и крестьянского хозяйства обнаружил свою большую стабильность во времени и пространстве, а потому последовательно воспроизводился каждый раз на новых землях. Экономический прогресс в этих условиях выражался поэтому не столько в изменении типа хозяйствования, сколько в количественном увеличении площади осваиваемых земель. Освоение земельных ресурсов Приднепровья в период Киевской Руси было продолжено позднее распашкой плодородных «ополий» Владимиро-Суздальского и других княжеств Северо-Восточной Руси, Замосковного края. Наиболее ярким проявлением указанной тенденции стало в Русском централизованном государстве последовательное освоение так называемого «дикого поля» – богатых пахотных земель Черноземного центра, которое сдерживалось лишь опасностью со стороны южных границ Московского государства XVI–XVII вв., а по мере его усиления шло нарастающими темпами, достигнув своего апогея ко второй половине XVII в.[81 - Готье Ю. В. Замосковный край в XVII веке. Опыт исследования по истории экономического быта Московской Руси. M., 1937.]Новые возможности для земледелия представляло расширение политических границ государства с присоединением Казанского и Астраханского ханств в XVI в., продвижением русских землепроходцев в Сибирь и к берегам Тихого океана. О прочности тенденции развития земледелия вширь убедительно свидетельствует, на наш взгляд, ряд фактов подобного рода более позднего времени – от освоения земель Причерноморья в XVIII – начале XIX в. до переселенческой политики Столыпина начала XX в. Отсутствие в течение длительного времени перенаселенности, земельной тесноты, составляющее, несомненно, специфику страны по сравнению с государствами Западной Европы, формировало определенные и достаточно прочные стереотипы как экономического, так и социально- психологического характера. У населения не создавалось стимулов для перехода от традиционных экстенсивных форм ведения хозяйства к новым, более эффективным. В новейшее время определенным воспроизведением старых принципов предстает организация освоения целины и других новых регионов как альтернатива интенсификации сельского хозяйства старых центров. Данный способ существования отличался большой стабильностью, имел резервы для самовоспроизводства и создавал объективные предпосылки для усиления консервативных тенденций социальных процессов. Отсюда объясняется и социальная психология определенного и весьма распространенного типа людей, испытывающих тягу к стабильности, компромиссам всякого рода, боязнь и нежелание перемен, короче, все то, что славянофилы считали чертами национального характера.

Следует учитывать различные аспекты влияния географического фактора на процесс формирования русской государственности. Во-первых, это общее влияние геополитической ситуации на характер и исторические судьбы этносов и народов, населяющих данную территорию; во-вторых, влияние природных условий на организацию хозяйства и образа жизни в длительной исторической перспективе; в-третьих, общее воздействие двух предшествующих на социальные отношения и собственно государственность. Подходя к русской истории рассматриваемого периода с этой точки зрения, можно проследить влияние физико- географических условий местности (протяженности, равнинного характера, сочетания леса и степи) на расселение населения, стратегическую ситуацию, формирование естественных границ складывающегося государственного организма[82 - Платонов С. Ф. Очерки по истории Смуты в Московском государстве XVI–XVII вв. Опыт изучения общественного строя и сословных отношений в Смутное время. M., 1937.]. Несомненно, далее, воздействие почвенно-климатических условий, речных бассейнов и водных путей, лесных массивов или степных окраин на хозяйственное освоение территории, соответствующий образ жизни народа, степень освоения им производительных сил. Заслуживает внимания, наконец, роль колонизации новых земель в определении темпов развития, смены основных фаз социальных процессов, направленности и специфики их развития.

Центральной проблемой социологического объяснения складывания русской государственности является механизм функционирования сословного строя, который имел в России большую специфику по сравнению со странами Западной Европы. Как известно, сословия представляют собой крупные социальные слои, положение которых в обществе закреплено законом, а привилегии имеют наследственный характер[83 - Ключевский В. О. История сословий в России. Пг., 1918.]. Сословный строй формируется как на Западе, так и в России под влиянием прежде всего экономических отношений, однако государство активно вмешивается в этот процесс[84 - Милюков П. Н. Очерки по истории русской культуры. СПб., 1909. Ч. 1. Гл. IV (Сословный строй).]. Речь поэтому идет о том, чтобы понять отношения общества и государства как единую систему функциональных взаимосвязей или систему распределения обязанностей различных сословий по отношению друг к другу и к государству. Однако изолированное изучение истории отдельных сословий (дворянства, духовенства, купечества, крестьянства, посадских людей) не дает возможность раскрыть механизм функционирования общества в целом. Здесь необходимо системное рассмотрение места и роли различных сословий в зависимости от выполняемых ими социальных функций. C этой точки зрения весьма перспективным представляется переосмысление известной концепции государственной школы о закрепощении и раскрепощении сословий государством.

В период образования Русского централизованного государства и его последующего развития существовали особые причины, способствующие законодательному закреплению специфической системы сословной организации общества. Главная из них может быть определена как необходимость скорейшей мобилизации экономических и людских ресурсов общества в экстремальных условиях хозяйственной разобщенности регионов, низкого уровня развития товарно-денежных связей, рассредоточенности населения и постоянной борьбы с внешней опасностью.

Борьба земледельческого населения с набегами кочевников, и прежде всего татаро-монгольским игом, обусловливавшая характер и направление колонизации новых земель, вызвала определенные деформации социального развития, его смещенность по сравнению с европейскими государствами. На Западе отсутствие свободных пространств и высокая плотность населения сильно обостряют социальные противоречия, что ведет к большей консолидации сословий и ускоряет законодательное закрепление сословных и личных прав. В России в период складывания централизованного государства, напротив, острота социальной конфронтации длительное время снималась за счет оттока населения на окраины, где, в свою очередь, традиционно группировались оппозиционные элементы. Не случайно именно такие окраинные регионы становились исходным пунктом антиправительственных выступлений, крестьянских и казацких движений. Так было в период Смутного времени начала XVII в., восстания Разина, да и позднее, в ходе крестьянских войн XVIII в. Развитие социальных отношений на больших пространствах и систематический отток населения к окраинам до известной степени замедляли рост социальной напряженности, видоизменяли формы ее проявления и, в конечном счете, консолидацию сословий. В этих условиях государство активно вмешивается в процесс формирования и законодательного регулирования сословий с целью обеспечить консенсус, рациональное функционирование всей системы.

Решение проблемы было найдено в создании особой служилой системы, при которой каждый слой общества (сословие) имел право на существование лишь постольку, поскольку нес определенный круг повинностей или, по терминологии того времени, – «службы» или «тягло». Сердцевину организации составляло условное землевладение – предоставление земли и крестьян служилым людям – помещикам при условии несения ими военной и гражданской службы. Так сформировалась поместная система, основным преимуществом которой являлось то, что государство всегда могло располагать значительными военными силами без затраты каких-либо средств на их содержание. Поместное землевладение как система сложилась к концу XV в., когда правительства Ивана III и Василия III, активно расширявшие поместное землевладение, ввели в поместную раздачу значительный массив земель, отобранных у татар. К середине XVI в. поместье стало самым распространенным видом землевладения в центральных уездах. Определенный правительством поместный оклад не всегда мог быть обеспечен реальной землей – поместной дачей, поскольку наличные земельные ресурсы, предназначенные для испомещения служилых людей, постепенно убывали, а источники для их пополнения были ограниченными. В этих условиях встал вопрос о перспективах секуляризации церковных и монастырских вотчин, шло наступление на черные общинные земли. Условность поместного владения состояла в том, что оно в принципе не было наследственным и даже пожизненным владением, завися исключительно от службы государству. Однако правительство в течение длительного времени шло навстречу желаниям служилых людей и сближало правовой статус поместий и вотчин. Уже к концу XVII в. данное различие становилось все более формальным и связь между службой и землевладением утрачивалась. Указ Петра I о единонаследии 1714 г. дал этому факту окончательное законодательное закрепление.

Важным преимуществом поместной системы для государства являлось ее значение в качестве контрольного и хозяйственно-административного института. Не имея достаточного числа чиновников на местах, правительство опиралось на землевладельцев при составлении учетно-фискальных документов, сборе налогов, мобилизации в армию «конно, людно и оружно» и, наконец, в полицейских целях.

На протяжении XV–XVII вв. идет чрезвычайно важный в экономическом и политическом отношении процесс крестьянского закрепощения. Отправной его точкой явилось ограничение права крестьянского перехода к другим владельцам земли определенным сроком – за неделю до и неделю после Юрьева дня, отмечавшегося 26 ноября по старому стилю. Этот срок был установлен Судебником Ивана III 1497 г. В дальнейшем переход был отменен полностью, причем вводились так называемые «урочные лета», в течение которых беглый крестьянин мог быть найден и возвращен прежнему владельцу. Заключительным этапом длительного процесса ликвидации прав крестьян явилось Уложение 1649 г., вводившее бессрочный сыск беглых. В качестве основного юридического документа, фиксировавшего принадлежность крестьян землевладельцу, выступают писцовые книги – особые формы учета податного земельного обложения рассматриваемого периода. Таким образом, вся логика развития служилого государства и поместной системы вела к постепенному закреплению за сословиями определенных функций, а также связанных с ними обязанностей и прав. Жесткая государственная регламентация функций развивалась постепенно и нашла свое завершенное правовое оформление в Уложении 1649 г. Этот важнейший законодательный кодекс допетровской Руси, утвержденный Земским собором, проникнут идеей разграничения сословий и фиксации их положения и статуса в общественной иерархии. Крестьяне прикреплялись к земле, посадские люди – к городским повинностям, служилые люди – к несению военной и других государственных служб. Возрастающая регламентация всех сторон общественной жизни имела следствием усиление роли государства и его административного аппарата.

В этом контексте следует рассматривать отношения государства с институтами социального контроля, такими как сословно-представительные учреждения – Земские соборы и церковь. В сравнении с аналогичными представительными учреждениями на Западе – парламентом в Англии, генеральными штатами во Франции и Нидерландах, рейхстагом и ландтагом в Германии, риксдагом в Скандинавских странах, кортесами в Испании, сеймом в Чехии и Польше, Земские соборы в России играли менее значительную роль, возникли в более позднее время (они оформились в XVI в. и уже к концу XVII в. теряют свое значение и прекращают созываться)[85 - Черепнин Л. В. Земские соборы Русского государства в XVI– XVII вв. M., 1978.]. В XVI–XVII вв. они созывались обычно в условиях экономических трудностей, войн или принятия ответственных внутриполитических или внешнеполитических решений, когда правительство нуждалось в поддержке или одобрении своих действий со стороны более широких слоев населения. Период наибольшего расцвета сословно- представительной монархии в России приходится на первую половину XVII в., когда Земские соборы созывались наиболее часто. Однако однозначной оценки этих учреждений даже применительно к данному периоду в науке нет, вопрос рассматривается с диаметрально противоположных позиций. Либеральные историки в период расцвета конституционных идей в России после реформ 60-х годов XIX в. и особенно конца XIX – начала XX в., стремясь найти историческое обоснование ограничению самодержавия, уделяли большое внимание всякого рода сословным и сословно-представительным учреждениям – Земским соборам и местным сословным учреждениям. Ряд историков отстаивал концепцию, согласно которой Земские соборы в России XVI–XVII вв. могут рассматриваться как учреждения, по своему социальному происхождению и функциональному назначению близкие или даже совершенно сходные с учреждениями на Западе. Наше Московское государство с его Земскими соборами, писал, например, Н. П. Павлов-Сильванский, было таким же сословным государством, как западные сословные государства с их генеральными штатами, ландтагами, кортесами и т.д., и наш государственный порядок Московской эпохи XVI–XVII вв. вырос так же, как и на Западе, из порядка феодального[86 - Павлов-Сильванский Н. П. Феодализм в древней Руси. СПб., 1907.]. Известная идеализация сословно-представительных учреждений России уже тогда вызвала серьезные возражения со стороны таких ученых, как Б. Н. Чичерин, В. О. Ключевский и С. Ф. Платонов. Ключевский, в частности, пришел к выводу о слабости сословно-представительных учреждений в России и существенной специфике их в сравнении с однотипными представительными учреждениями Западной Европы. Такая точка зрения на проблему преобладает и в современной западной науке[87 - Torke H. Die Staatsbedingte Gesellschaft im Moskauer Reich: Zar und Zemlja in der altrussischen Herrschaftsverfassung. 1613–1689. Leiden, 1974.]. Отметим, во всяком случае, что право созыва Земских соборов в России принадлежало правительству, а решения, принятые ими, не были обязательными для него и не ограничивали власти царя. Говорить о сословно-представительной монархии в России XVI– XVII вв. можно, следовательно, лишь с формально- юридической точки зрения.

Другим институтом, выполнявшим функции своего рода социального контроля, являлась церковь. Если на Западе церковь в ряде стран представляла существенную оппозицию светской власти, временами даже подчиняя ее своим интересам, то в России ситуация была иная. Православная церковь, воспринявшая в этом отношении византийские традиции, не выступала в качестве серьезного конкурента светской власти, поддерживала централизацию. В XVI и особенно XVII в. уже намечается определенная тенденция к ограничению церковного и монастырского землевладения, влияния духовенства в вопросах управления. Особенно характерен в этом отношении длительный конфликт царя Алексея Михайловича с патриархом Никоном, закончившийся его осуждением и отстранением от власти. Завершающей стадией этого процесса явилась церковная реформа Петра, в ходе которой патриаршество было заменено специальным учреждением – Синодом в 1721 г., что окончательно подчинило духовенство государственному контролю.

В качестве института, определенным образом ограничивавшего монархическую власть, иногда рассматривалась Боярская дума. Действительно, в политической системе Mocковского государства Думу следует признать главным учреждением, эволюция которого в большой мере отражает динамику процесса централизации власти и управления. Весь правящий класс России допетровского периода представлял собой иерархию чинов, вершину которой составлял так называемый Государев двор. Государев двор представлял собой корпоративную сословную организацию правящего класса, точнее, его верхних слоев, принимающих непосредственное участие в управлении. Будучи своеобразным резервуаром, из которого черпались кадры управления высшего уровня для гражданской и военной администрации, Государев двор имел четкое деление по чинам, фиксировавшееся в специальных учетных документах – Разрядных книгах, Боярских книгах и Боярских списках[88 - Буганов В. И. Разрядные книги последней четверти XV – начала XVII в. M., 1962.]. Государев двор складывается в самостоятельный институт социально-политической структуры правящего класса примерно к концу XV в., развивается и усложняется в XVI и XVII в. и, наконец, отмирает постепенно в конце XVII – начале XVIII в. Основой чиновного деления Государева двора на всем протяжении его существования являлась знатность, родовитость служилых людей, представлявшая собой важнейшее условие назначения на должности соответствующего уровня и закрепленная в системе местничества. Первоначально служилое сословие в целом еще не было вполне закрытым, и в его среду был открыт доступ из тяглых слоев населения и, наоборот, допускался выход из служилых людей в тяглое сословие. В низшую категорию так называемых служилых людей по прибору входили стрельцы, пушкари, солдаты и др. Однако уже в XVII в. произошло резкое разграничение между служилыми людьми «по прибору» и служилыми людьми «по отечеству», что означало новый шаг в консолидации привилегированного правящего сословия. В свою очередь, служилые чины различались характером службы, размерами земельных владений, причем переход из одного чина в другой обусловливался прежде всего родовитостью, а также выслугой лет[89 - Веселовский С. Б. Исследования по истории класса служилых землевладельцев. M., 1969.]. Высший слой правящего сословия составляли прежде всего думские чины (члены Боярской думы) – бояре, окольничие, думные дворяне и думные дьяки, а также такие чины Государева двора, как печатник, конюший, оружейничий, ловчий, стольники и стряпчие, постельничьи, или спальники, московские дворяне и жильцы.

По существу, Боярская дума являлась скорее совещательным органом при государе, своего рода советом, деятельность которого выражалась известной формулой – «государь указал, и бояре приговорили». В соответствии с этим в компетенцию Боярской думы входили наиболее важные вопросы внутренней и внешней политики, контроля административного и судебного аппарата. В качестве учреждения Дума занимала промежуточное положение между монархом и всей системой административных учреждений – приказов и органов местного управления. Поэтому в ней также решались дела особой трудности, которые по тем или иным причинам не могли быть решены в приказах. Современные исследователи склоняются к определению Думы как высшего консультативного органа Московской политической системы, центра царской администрации и суда. По существу, члены Думы составляли правящую элиту Московского государства, неформальную группу высших советников царя. Эволюция Думы как высшего политического института рассматриваемого периода позволяет проследить существенные тенденции развития всего сословного строя и управления. Выявляется главное противоречие политической системы – борьба боярской аристократии и самодержавия. Она ведется с периода формирования русского централизованного государства до конца XVII в., когда постепенно затухает и Боярская дума теряет свое значение. C этой точки зрения более понятным становится стремление великокняжеской власти к изменению первоначального состава Боярской думы (бояр из среды землевладельческой знати, преимущественно княжеских фамилий) за счет привлечения менее знатных представителей боярства и дворянства. Со времен Ивана III и Василия III в работе Думы стали участвовать все более широко представители думного дворянства и думного дьячества. Стремление Василия III решать дела без совета с Боярской думой «сам-третей у постели» вызывало оппозицию боярства. Ход борьбы прослеживается далее особенно четко в деятельности Думы периода правления Ивана Грозного, когда ряд политических кризисов раскрывает расстановку сил и группировок, прежде всего – соперничающих боярских родов и дворянства, опричнине, которая с этой точки зрения предстает как инструмент борьбы за безопасность короны и централизации государства[90 - Зимин А. А. Реформы Ивана Грозного. Очерки социально- экономической и политической истории России середины XVI в. M., 1960.]. Тенденция к централизации власти отражается в эволюции Думы и ее социального состава в XVII в. Боярская аристократия является в этот период достаточно однородной социальной группой, имеющей высокий статус, престиж и благосостояние, сложившиеся традиции и корпоративную психологию. Однако в составе властвующей элиты XVII в. наряду с традиционной группой знати, занимающей, как правило, высшие военные должности, все более заметной становится новая группа – высшая бюрократия, порожденная развитием административного аппарата. Как показал еще В. О. Ключевский в своем исследовании о Боярской думе, родовое начало в ней постепенно вытесняется служилым, причем это последнее является более действенным, динамичным элементом, сосредоточивающим в своих руках исполнительную власть[91 - Ключевский В. О. Боярская дума древней Руси. M., 1909.]. Диалектика социально-политических противоречий XVII в. находит выражение в борьбе этих различных привилегированных групп (знати и бюрократии) в рамках правящей элиты. В рассматриваемый период, по подсчетам новейшего исследователя данной проблемы, состав Боярской думы увеличился более чем в пять раз – с 29 чел. в 1613 г. до 153 чел. в 1690 г.[92 - Crummey R. Aristocrats and Servitors: The bojar elite in Russia. 1613– 1689. Princeton, 1983.] Рассматривая вопрос о соотношении знати и профессиональной бюрократии в Думе, можно констатировать рост удельного веса последней на протяжении всего XVII в. Переломным пунктом в этом отношении стала середина столетия, когда резко усилился приток в Думу незнатных чинов в ущерб представителям боярской аристократии (их удельный вес снизился от примерно 60 % в 1645–1658 гг. до 20 % в 1667–1675 гг.). Указанная тенденция продолжалась и в последующий период, причем достигла своего апогея в 70-80-е годы, когда в результате роста политической нестабильности и «инфляции почестей» назначение новых членов Думы стало носить произвольный характер, а сама она как институт все более превращалась в инструмент борьбы между различными политическими группировками.

Трансформация политической системы Русского государства в период утверждения абсолютизма привела к падению Боярской думы и созданию высшего правительственного учреждения нового типа – Сената (1711 г.), принципы формирования и отношения с монархической властью которого были уже иными.

Изменения сословной структуры Русского государства и социального состава правящей элиты на всем протяжении изучаемого периода сопровождались сдвигами в системе административного аппарата, его учреждений и штатов. Наряду с Боярской думой стержнем политической системы государства являлись центральные административные учреждения (приказы). Мобилизация ресурсов, организация сословного строя, войска и управления – все это делало необходимым содержать большой административный аппарат, постоянно его совершенствовать. В то же время не существовало реальных возможностей для проведения коренной реорганизации управления на рациональной основе. Поэтому основным направлением улучшения аппарата являлось его приспособление к новым задачам по мере их возникновения.

Отсюда рост числа приказов, придание им новых, ранее не свойственных функций, практика создания временных приказов по мере возникновения надобности в них. Приказная система складывалась стихийно и постепенно, вырастая из архаичных учреждений великокняжеского двора, по мере того как росло централизованное государство[93 - Устюгов H.B. Эволюция приказного строя Русского государства XVII в. / Абсолютиэм в России (XVII–XVIII вв.). M., 1964.]. Уже в этом происхождении приказной системы изначально был заложен ее фундаментальный порок – смешение функций учреждений, их компетенции и подведомственности, что в принципе свойственно всякой традиционной (патримониальной) организации управления. Существовало, на наш взгляд, три основных причины того, что и в дальнейшем приказная система развивалась в наметившемся первоначальном русле. Прежде всего здесь следует иметь в виду, что на всем протяжении изучаемого периода происходит беспрецедентный рост территории государства, когда в его состав последовательно входят земли других политических образований, существенно различающихся своей хозяйственно-экономической, этнической, культурно-исторической спецификой. Включая эти территории в свой состав, государство не всегда могло управлять ими, используя традиционные местные институты власти и управления. В ряде случаев при этом создавались специальные учреждения территориальной компетенции. Второй причиной данного порядка управления следует признать остроту проблемы финансирования госаппарата. Многие приказы получали средства на свою деятельность из разных источников, в числе которых были налоги от разных территорий, отдельных слоев населения или сборы с определенных видов деятельности. Третьей причиной является различие прав и обязанностей сословий служилого государства, выражавшееся в различной их подсудности. В результате судопроизводство оказывалось распыленным по всей приказной системе. Наряду со специальными судебными учреждениями, суд вершился многими приказами в сфере их компетенции. Приведем несколько характерных примеров указанных особенностей приказной системы. Так, один из важнейших – Поместный приказ, возникший еще в конце XV в. вместе со становлением поместного землевладения, являлся основным учреждением, ведавшим наделением служилых людей землей в соответствии с тем окладом условного землевладения, который им полагался. При этом приказ являлся также центром составления писцовых и переписных книг на подведомственной территории и, следовательно, организовывал и контролировал систематически проводившиеся описания земель с целью их налогообложения. Поскольку в приказе регистрировались сделки, относящиеся к поместным владениям с живущими на них крестьянами, приказ выполнял функции судебного учреждения по спорным земельным вопросам. Сложные и не менее ответственные функции находились в ведении другого важнейшего учреждения – Разрядного приказа. Как известно, поместное землевладение было связано с военной службой. Приказ ведал поэтому учетом служилых людей, определением их в службу, назначением денежного и поместного оклада, в нем составлялись списки служилых людей, организовывались их смотры, определялась степень годности к службе. Важная для огромного государства функция обеспечения казенного транспорта была у Ямского приказа, которому и были подчинены специальные слободы, где проживали ямщики, получавшие за казенные перевозки специальное государственное жалованье. В свою очередь, на ямскую гоньбу с населения взимался особый налог, который и поступал в этот приказ.

Сложность и пестрота Московской административной системы, особенно при взгляде на нее с современных позиций, была достаточно эффективна и привычна для людей того времени, поскольку была традиционна, устойчива, многократно испытана на практике. Во всяком случае, несомненно, ей удавалось обеспечивать жизненно важные для самого существования государства внутриполитические и внешнеполитические функции[94 - Демидова Н. Ф. Служилая бюрократия в России XVII в. и ее роль в формировании абсолютизма. M., 1987.]. В литературе давались и даются различные, часто диаметрально противоположные оценки приказной системы. Говорят о ее громоздкости, неоперативности, неэффективности, объясняя этим необходимость отмены данной системы Петром в трудной обстановке Северной войны. Другие исследователи, напротив, подчеркивают ее положительные черты, такие как надежность, умение наладить достаточно жесткий контроль за финансовыми ресурсами государства, развитое делопроизводство. Нам представляется, что при известной справедливости обеих точек зрения, решение проблемы следует искать в иной плоскости.

Дело в том, что в данной системе традиционного типа, где вся административная деятельность регламентируется скорее обычаем и прецедентом, чем правовой нормой, огромное значение приобретает практическая реализация властных решений. Исполнительный аппарат начинает, по существу, самостоятельно определять ускорение или замедление проведения в жизнь тех или иных предначертаний власти. Темпы проведения определенной политики, а иногда и ее судьба во многом зависят от того, насколько она соответствует интересам администрации, по крайней мере высших ее эшелонов.

Когда традиционная система осознала себя в оппозиции петровским преобразованиям, у Петра не оставалось другой альтернативы, как провести радикальную административную реформу, создать на месте приказов новые учреждения – коллегии. При таком подходе становится более понятным перенос столицы в Петербург, концентрация на новом месте вновь создаваемых учреждений, активная законодательная деятельность с целью создания нормативной основы функционирования аппарата регулярного государства.

Анализ основных линий развития сословных отношений и административного аппарата допетровской Руси показывает, что они тесно взаимосвязаны, а точнее, представляют собой стороны единого процесса. Формирование сословий проходит под непосредственным влиянием государства, а административные учреждения существуют постольку, поскольку обеспечивают функционирование данного сословного строя. В результате этого сословия и государство тесно смыкаются между собой, что находит выражение в формировании особого типа государственности – «служилого государства». Общество и государство здесь трудно разграничить: каждое сословие, слой, группа выполняет служебные функции, занимая строго определенное место в общественной иерархии, закрепленной в законодательстве в качестве чиновных делений. В этих условиях важнейшим способом регулирования социальных отношений сверху донизу является управление. Данное обстоятельство, ставящее аппарат управления в особые условия при ограниченных возможностях социального контроля, способствует консолидации, институционализации и росту бюрократии как особого социального слоя. Такой подход объясняет, в частности, устойчивую тенденцию к увеличению не только сети учреждений, но и резкий подъем численности чиновничества на всем протяжении рассматриваемого периода. Количество приказных людей в государственных учреждениях только во второй половине XVII в. выросло более чем втрое, а в дальнейшем эта тенденция развивалась по восходящей линии.

Таким образом, наметившиеся у истоков формирования русской государственности направления социальной эволюции достигают кульминации в новый период русской истории, подготавливая утверждение абсолютизма в петровскую эпоху и во многом обуславливая его дальнейшее развитие.

РЕФОРМЫ ПЕТРА ВЕЛИКОГО В СРАВНИТЕЛЬНО-ИСТОРИЧЕСКОЙ ПЕРСПЕКТИВЕ

В процессе своего развития общество проходит известные периоды внутренней самоорганизации, вызванные объективной тенденцией к регулированию социальных отношений и противоречий. Исходя из этого очевидно, что существование определенной системы управления и ее совершенствование есть неизменный закон общественного развития. Административная система оказывается при этом необходимым компонентом всякого социального образования, претендующего на независимое от других существование, а бюрократия (состав аппарата управления) представляет собой тот общественный слой, который повсюду реализует функцию управления. В соответствии с этим административные реформы могут рассматриваться как межформационное явление, изучение которого предполагает использование сравнительно- исторического метода.

Эпоха нового времени вносит существенные коррективы в процесс рационализации управления. Развитие экономических связей, великие географические открытия, появление и распространение книгопечатания и технических знаний объединяют мир в единую цивилизацию, каждый элемент которой выступает лишь как часть системы. В этих условиях отставание в темпах развития, рационализации оборачивается угрозой суверенитету государств. Организация государственного управления передовых стран в такой ситуации становится образцом для подражания, моделью желательного переустройства для других. Такой путь «догоняющего развития» принято называть модернизацией. Поскольку в новое время в качестве эталона модернизации выступают передовые страны Западной Европы, данный процесс определяется и как «европеизация», что указывает не столько на его сущность, сколько на ориентацию. Все три модификации процесса рационализации – догоняющее развитие, радикальные реформы и интерес к европейским образцам впервые нашли наиболее полное выражение в преобразовательной деятельности Петра, а затем и в последующих крупнейших реформах административной системы в России.

Центральной темой в изучении реформ первой четверти XVIII в., второй его половины, 60-х годов XIX в. является вопрос о причинах, характере и следствиях изменения всей системы административных институтов. Если суммировать накопленный в науке материал, то можно констатировать, что основной причиной этих крупнейших преобразований являлся процесс модернизации России, которая, с силу ряда особенностей ее исторического развития, вынуждена была избрать путь догоняющего развития. Путь этот, во многом напоминающий эволюцию ряда современных развивающихся государств, в России XVIII– XIX вв. находил свое выражение прежде всего в серии радикальных реформ, проводимых государством сверху примерно раз в полстолетия и направленных на модернизацию социальных отношений, управленческих структур, армии и вообще – образа жизни по европейскому образцу, отчего он получил наименование европеизации. Данная концепция, во многом объясняющая характерные черты русской истории, дает также возможность по-новому подойти к интерпретации административных реформ, перестройке институтов и учреждений. Действительно, для проведения коренных преобразований в социально-экономической сфере государство, являющееся их инициатором, не могло опираться на старую, традиционную систему учреждений и процедур управления, которые не только не могли служить эффективным инструментом преобразований, но, напротив, становились их тормозом. C этим обстоятельством и связана, как правило, перестройка системы политических институтов и государственных учреждений в ходе административных реформ[95 - Медушевский А. Н. Административные реформы в России XVIII– XIX вв. в сравнительно-исторической перспективе. M., 1990.].

Модернизация государственного аппарата находит наиболее четкое выражение в новых принципах его построения – институционализации (создание новой системы учреждений), а также повышении эффективности, что в конечном счете неизбежно приводит к бюрократизации – процессу, который является во многом одновременно причиной и следствием реформ. При сохранении известной преемственности новая система учреждений означала в то же время радикальный разрыв с предшествующей практикой управления. Качественно новыми чертами петровской и всей имперской административной системы по сравнению с приказной системой Московского государства стали – унификация, централизация и дифференциация функций аппарата управления, а также известная его милитаризация, свойственная вообще абсолютистским режимам. Об устойчивости и стабильности выявленных тенденций развития государственного аппарата свидетельствует уже тот факт, что они продолжали развиваться на всем протяжении существования старого порядка в России. Разумеется, процесс этот не шел однолинейно, по прямой, и в нем были существенные отклонения. Одним из них можно признать ревизию результатов административных реформ Петра в послепетровский период, приведшую к отказу от многих нововведений как в центральном, так и в местном аппарате управления, известной его децентрализации, возвращению к приказным порядкам. Однако если судить о значении новой административной системы не в краткосрочной, а в длительной перспективе, то очевидной становится устойчивость ее основных принципов.

В рамках общей теории рационализации общественных отношений современная социология выделяет три основных типа власти – традиционный, рациональный и харизматический. Согласно М. Веберу, власть имеет традиционный характер в тех случаях, когда она освящена авторитетом издавна существовавших патриархальных установлений и властителей, а также религиозными нормами. Рациональная организация власти имеет место тогда, когда она опирается на. определенную систему общих правил и норм, намеренно установленных с известной разумной целью. В отличие от власти патриархального правителя, власть при рациональной форме управления в большей степени зависит от статуса индивида в системе организационной иерархии, отчего она приобретает свойственный ей деперсонифицирующий, унифицированный характер. Наконец, третий тип власти – харизматический – основывается на признании исключительных, уникальных достижений индивидуальной личности и предписываемых ею образцов поведения. В исторической перспективе она предстает скорее как переходный тип власти от традиционной ее организации к рациональной.

Таким образом, всякая крупная реформа политической системы может рассматриваться как результат и способ разрешения конфликта между традиционной организацией власти, с одной стороны, и рациональной – с другой. Традиционная организация власти и управления в разных регионах и в разные исторические эпохи имеет ряд общих черт. Наиболее характерными из них являются: постепенный исторически сложившийся порядок разделения функций в аппарате управления, смешанный характер и нерасчлененность иерархии должностей и учреждений, религиозное освящение власти традиционных (патриархальных) правителей. Исторически и генетически данный тип организации власти нашел наиболее полное выражение в деспотических государствах древности, но можно констатировать длительное сохранение традиционалистских черт администрации в странах Азии, Африки и Восточной Европы нового времени. Традиционная система управления представлена в них рядом основных учреждений, восходящих к патриархальным порядкам управления королевским или княжеским доменом в удельный период. Это, как правило, учреждения, ведавшие хозяйственными, военными и дворцовыми делами, примером которых в России являлись приказы. Очень рано возникает также разветвленная система управления, характеризующаяся значительным штатом чиновников. В свою очередь, традиционной организации власти и управления в мировой истории противостоит рационалистическое их устройство. Процесс рационализации охватывает самые различные стороны жизни – экономику, социальные отношения, политику, сферу культуры, однако наиболее четко проявляется в организации государственного управления – перестройке административного аппарата и бюрократии. Можно даже сказать, что рационально организованная бюрократия является одновременно и результатом процесса рационализации, и важнейшим средством ее осуществления. Основными признаками рациональной организации власти являются следующие признаки: разработанная по единому плану четкая система правовых норм и административных правил (инструкций) деятельности институтов управления; формальная иерархия уровней управления, учреждений и работающих в них чиновников; высокая степень функциональной дифференциации административного аппарата; наличие вполне определенных принципов, регулирующих статус и материальное положение различных групп бюрократии, а также ее продвижение по службе; существование более или менее выработанной корпоративной психологии бюрократии как особого социального слоя. Изучение всякой формальной организации, в первую очередь административной системы, реформ в ней, целесообразно проводить по трем основным направлениям: во-первых, перестройка системы политических институтов и государственных учреждений; во-вторых, реорганизация управленческой службы, состава аппарата или бюрократии; в-третьих, меняющийся характер отношений административной системы к обществу вообще и различным его социальным группам.

Процесс рационализации, который, как правило, связан с широким процессом модернизации всех сторон жизни общества, находит наиболее полное выражение в радикальных реформах традиционного государственного устройства. Именно таковы реформы органов власти и управления, осуществленные Петром в первой четверти XVIII в. в России. Создание рационально управляемого государства путем реформ, законодательного регламентирования было осознанной целью Петра. Нельзя поэтому полностью принять известный тезис В. О. Ключевского и П. Н. Милюкова о бессистемности, бесплановости реформ, проведении их под влиянием одной только военной необходимости. В самом деле, покинув традиционную столицу – Москву – город, строившийся постепенно, без общего плана, Петр создает, сначала в своем воображении, стройный идеальный город с прямыми проспектами, а затем энергично приступает к реализации этого замысла путем административного принуждения, серией указов регламентируя тип домов, обязанности жителей и порядки в новой столице – Санкт-Петербурге. Подобным же образом мыслил Петр построить свое рациональное, или, в его терминологии, «регулярное», государство[96 - Сыромятников Б.Л. «Регулярное государство» Петра I и его идеология. M.–Л., 1943.]. В замысел входило отнюдь не только рациональное и эффективное управление, но создание такого государства, где исполняются хорошо продуманные законы, ограждающие население от произвола бюрократии. Не случайно во многих петровских указах речь постоянно идет о необходимости исполнения принятых законов, жестоких карах провинившимся, о тяготах населению от коррупции и приказной волокиты. Как признает сам Петр, «всуе законы писать, когда их не хранить или ими играть как в карты, прибирая масть к масти, чего нигде в свете так нет, как у нас было, а отчасти и еще есть, и зело тщатся всякие мины чинить под фортецию правды…»[97 - См. именной указ Петра I «О хранении прав гражданских» 17 апреля 1722 г./Полное собрание законов Российской империи (далее – ПСЗ), T. VI / № 3970.]. Идея государственного блага составляет постоянный мотив петровского законодательства, которое настолько обширно и разнообразно, что охватывает буквально все стороны общественной жизни. Среди них – регламентирование промышленности, поддержка ее приоритетных отраслей, определение товаров, входящих в государственную монополию, экспорт и импорт, регулирование армии и военного дела, управление различными социальными слоями – от крестьянства до шляхетства. Рационализации управления сопутствует унификация делопроизводства, например, переход от архаичных свитков (столбцов) приказной документации к тетрадям и книгам, новый способ записи цифр – от старинного буквенного способа к общепринятому арабскому, реформа календаря (переход от старорусского сентябрьского года к принятому в Европе новогодию с января). Важнейшим средством проведения этих преобразований и одновременно их наиболее ярким проявлением стала европеизация: она выразилась в сознательном заимствовании западных ценностей, образа жизни, законодательства, технической терминологии, приглашении иностранных специалистов в армию, госаппарат и промышленность.

Идеал рационального и справедливого государства, присущий Петру, на практике привел, однако, к созданию полицейского государства по образцу западноевропейских абсолютистских монархий. При отсутствии каких-либо институтов социального контроля государство не было связано ничем в ходе осуществления рационализации и модернизации, которые поэтому неизбежно приобретали принудительный, навязанный характер реформ сверху. Такая ситуация создает определенную психологию, для которой свойственно апеллировать к государству как единственному организатору и инициатору совершенствования общества. Для петровского времени характерно множество проектов такого рода, выражающих настроения различных слоев общества. И. Т. Посошков в своей «Книге о скудости и богатстве», задумавшись над тем, почему такая богатая страна, как Россия, живет так скудно, видит главную причину этого в плохом управлении, а главное направление изменений в лучшую сторону усматривает в государственном регулировании – поддержке им торговли, ремесел и художеств, контроле за соблюдением законности, охране природы и т.д. вплоть до регламентирования одежды и типов поведения для разных сословий[98 - Посошков И. Т. Книга о скудости и богатстве. M., 1951.]. Инициатива снизу при данном типе социальных отношений не нужна, необходимы лишь способные организаторы и исполнители. Именно так подбирает Петр своих помощников из различных слоев общества; яркий пример тому – А. Д. Меншиков. Административные реформы Петра были направлены на то, чтобы создать для регулярного государства идеальный исполнительский аппарат, действующий строго по регламентам и инструкциям.

В ходе реформ была произведена ломка всей структуры старых (традиционных) государственных учреждений – Боярской думы и приказов. В 1711 г. было создано новое высшее государственное учреждение – Сенат, к которому перешли основные функции Думы. В 1717–1718 гг. высшие административные учреждения предшествующего периода были заменены новыми – коллегиями. Как было показано ранее, приказная система управления обладала рядом характерных признаков традиционной организации. Она не была результатом заранее разработанной схемы, а сложилась произвольно в ходе длительного исторического развития. Приказы создавались по мере того, как в них возникала потребность для обеспечения новых отраслей управления. Поэтому в рамках центрального аппарата управления они сильно различались по функциям, компетенции, направленности своей деятельности. Отсутствие унифицированности в организации бюрократического аппарата и процедур управления затрудняло контроль за выполнением решений правительства, создавало условия для концентрации исключительно большой власти в руках исполнительского аппарата.

Утверждение абсолютизма в России было связано с радикальными преобразованиями всей политической системы. Преимущественное внимание обращалось при этом на перестройку государственного аппарата и централизацию управления, формирование регулярной армии, упорядочение финансов и включение церкви в систему государственного управления. Во внутренней политике Петра прослеживается последовательная линия, состоящая в ослаблении и роспуске Думы и приказной администрации и замене их новой, дававшей ему действенный контроль над госаппаратом и гарантировавшей поддержку регулярных военных сил в случаях попыток открытого выступления консервативных элементов (стрельцов, боярства, духовенства). Новыми учреждениями, наиболее отвечающими потребностям рационализации, стали коллегии, имевшие ряд очевидных преимуществ перед приказами. Коллегиальная система предусматривала систематическое разделение администрации на определенное количество ведомств. Первоначально их было немного – коллегии Иностранных дел, Юстиции, казенных сборов (Камор-коллегия), учета государственных средств (Ревизион-коллегия), государственных расходов (Штатсконтор-коллегия), Военная, Адмиралтейская (ведавшая делами флота), Коммерц-коллегия (ведавшая торговлей) и две коллегии (Берг- и Мануфактур-коллегии), занимавшиеся управлением промышленностью. Каждая из них имела общегосударственную компетенцию, что само по себе создавало более высокий уровень централизации. Коллегиальная система, далее, предусматривала коллективное принятие решений большинством голосов ее членов, что исключало (по крайней мере на первых порах) режим личной власти. Важное преимущество коллегий состояло в лучшей организации разделения труда, что повышало эффективность работы административного аппарата. Наконец, в коллегиях существовал четкий иерархический порядок. Рационализации административной системы был специально посвящен ряд законодательных актов, последовательно регулировавших деятельность всех центральных учреждений. Наиболее общим законодательным актом в этой области явился «Генеральный регламент» (1720), представлявший собой устав деятельности государственных коллегий, канцелярий и контор, определявший состав их членов, компетенцию, функции, порядок деятельности, разделение труда, организацию и ведение делопроизводства[99 - Генеральный регламент или устав 1720 г. / Памятники русского права. M., 1961. Вып.VIII. С.72–105.]. В дальнейшем были приняты регламенты каждой коллегии в отдельности, содержавшие конкретизацию этих общих норм применительно к сфере их компетенции. В результате коллегиальная система представляла собой централизованный и более четко функционирующий механизм управления.

Важнейшим следствием петровской административной реформы явились существенные изменения состава аппарата управления – бюрократии. Практическая деятельность по реорганизации аппарата управления началась со времени создания Сената и его канцелярии, в деятельности которой накапливался опыт, использованный затем при формировании коллегий.