Жизненный цикл Евроазиатской цивилизации – России. Том 3

ГЛАВА 94. Аппарат государственной власти и управления в центре и на местах

94.1. Общие тенденции

Коренная реорганизация всей структуры государственного управления сверху донизу была направлена на создание стройной вертикали власти и управления, полностью подчинявшейся верховной власти, иначе говоря, на централизацию государственного управления и четкое разграничение функций между ведомствами.

По мере усиления самодержавия ослабевала роль Земских соборов. Во второй половине XVII века они постепенно прекратили свое существование. Уменьшилась и роль боярской Думы. В 1704 году в источниках последний раз встречается упоминание о ней.

В результате реформ государственного управления в России сложилась система бюрократических государственных учреждений: Сенат, Синод, Кабинет и коллегии в центре, губернаторы, провинциальные воеводы, комиссары и другие органы на местах. Основные кадры чиновников в этом аппарате занимали помещики-дворяне. Это была чиновничье-дворянская монархия.

94.2. Правительствующий сенат

Главным объектом реорганизации была Боярская дума, которая постоянно вмешивалась в дела предшественников Петра и, которая уже не соответствовала режиму абсолютной монархии. В XVII веке Боярская дума представляла собой послушное орудие в руках царской власти. Она утратила возможность оказывать какое-либо реальное политическое влияние и превратилась в церемониальную, формальную «приправу» к окрепшему авторитету царской власти. Практически решения вырабатывались лишь теми боярами, которые принадлежали к самому интимному окружению царя (ближние, тайные комнатные бояре государева «верха») или руководили приказами. В 1699 году вместо Боярской думы Петр учредил Ближайшую канцелярию из восьми доверенных лиц для помощи в решении государственных дел, которую назвал Советом Министров. В 1711 году он упразднил и эту структуру.

Указом 22 февраля 1711 года был учрежден новый высший орган государственного управления – Правительствующий сенат, как высший совещательный орган при императоре. Он был учрежден на время Прутского похода, но из временного органа стал постоянным. При учреждении сената Петр определял его, как своего заместителя на случай отлучек, и приказывал всем «духовным и мирским, военного и земского управления вышним и нижним чинам» быть послушными Сенату, «как нам самому», за неисполнение чего грозил «жестоким наказанием или смертью». Даже жаловаться на злоупотребления Сената было воспрещено до возвращения царя.

Сенат утвердился в качестве постоянно действующего государственного органа, возглавлявшего систему государственного управления, и был по отношению к другим органам высшей инстанцией. Это был высший государственный орган исполнительной (административной) и судебной власти, обладавший некоторыми законодательными функциями. Сенат был законосовещательным учреждением, которое выносило на рассмотрение различные вопросы для законодательного разрешения монархом. Став императором, Петр I запретил Сенату издавать «генеральные определения» (подобие законов). Издаваемые Сенатом нормативные акты не имели высшей юридической силы закона, Сенат принимал лишь участие в обсуждении законопроектов и давал толкование закона.

Функциями Сената стали правосудие и надзор за доходами и расходами государства. В компетенцию Сената входило: отправление правосудия, решение финансовых вопросов, общие вопросы управления торговлей и другими отраслями хозяйства. Сенат осуществлял надзорные функции за деятельностью государственных учреждений. Ему были подчинены все коллегии, которые ежемесячно подавали в Сенат ведомости о входящих и выходящих делах. Губернаторы должны были во всем адресоваться к нему.

В 1722 году во главе Сената был поставлен обер-прокурор – «государево око». Он возглавил гласный надзор над госаппаратом и должностными лицами. В этом же года для ведения делопроизводства учреждается Сенатская канцелярия, с 1864 года является высшей кассационной инстанцией. Для контроля чиновников и осуществления тайного надзора при Сенате учреждается должность обер-фискала, которому подчинялись фискалы на местах. Обер-фискал руководил деятельностью провинциальных фискалов, в задачу которых входило тайно подслушивать и доносить обо всех преступлениях, приносящих государству вред, о нарушении законов, взяточничестве, казнокрадстве. За несправедливые доносы фискал не наказывался, а за доказанные получал вознаграждение, равное половине судебного штрафа с уличенного им должностного лица. При Сенате учреждается Расправная палата – особое судебное присутствие из 4 судей и 2 секретарей, которая рассматривала доносы фискалов, и ежемесячно представляла отчет Сенату. За 14 лет Сенат превратился из высшего органа управления в высший орган надзора за управлением в государстве и судопроизводстве. С 1721 года после утверждения Духовного регламента во главе церкви стал Святейший Синод во главе с обер-прокурором.

Структурными подразделениями Сената выступали департаменты, общие собрания и соединённые присутствия. Хотя в некоторых случаях общие собрания выступали в роли высшей инстанции над департаментами. По общему правилу каждый департамент имел власть действовать от имени всего Сената; указы его «исполняются всеми подчиненными ему местами и лицами, как собственные Императорского Величества, и один Государь или именной его указ может остановить сенатское повеление». Число департаментов доходило до 12 (по Своду Законов, изданному в 1857 году).

Сенат составлялся из особ первых трех классов, и сохранил принцип комплектования Боярской думы (треть состава назначалась от титулованной знати, треть – от бояр и треть – от думных бояр). Правительствующий сенат, первоначально состоял из девяти (восьми) человек. Все назначения и отставки сенаторов осуществлялись по непосредственному избранию императорского величества, именным царским указом. По общей идее коллегиальности его члены имели равные голоса. Сенаторы были лично ответственны перед императором, а в случае нарушения присяги, наказывались денежными штрафами, отрешением от должности, опалой и даже смертной казнью.

Сенаторы назначались, как из гражданских, так и из военных чинов, причем сенаторы, не лишаясь своего звания, могли занимать и иные должности. Исключение составляли сенаторы кассационных департаментов, которые могли быть назначены только из лиц, состоявших не менее трех лет в должностях обер-прокурора, его товарища или председателя, члена или прокурора судебной палаты, причем назначение на эти последние должности также обусловлено известным служебным и образовательным цензом. Сенаторы кассационных департаментов не могли занимать никакой иной должности на службе государственной или общественной. Из сенаторов часть назначалась к присутствованию в департаментах, часть присутствовала лишь в общих собраниях, часть вовсе освобождалась от каких-либо занятий по Сенату. К числу последних, обыкновенно принадлежали высшие сановники: члены Государственного Совета, министры и т.п. Главную работу несли на себе сенаторы, присутствующие в департаментах. Поскольку государственное и политическое положение учреждения обусловливается общественным положением его членов, положение Сената зависит именно от этих сенаторов, присутствующих в департаментах. Это – почти всегда лица, занимавшие должности III, иногда IV класса, причем назначение их в Сенат является венцом их служебной карьеры. Такое невыгодное положение Сената среди других высших учреждений империи в значительной мере парализует власть, предоставленную Сенату как верховному месту империи.

94.3. Учреждения исполнительной власти и управления. Система коллегий

Много времени уделял Петр I реформированию устаревшей приказной системы. В ходе реформы 1717–1721 годов почти вся многочисленная, сложная, запутанная бессистемная «толпа» приказов была заменена коллегиями – новыми органами центрального государственного управления. Преобразования начались с указа Петра от 11 декабря 1717 года. «О выбирании советников и асессоров». В 1717–1720 годы приказы были заменены отраслевыми коллегиями (коллегия иностранных дел, мануфактур-коллегия, военная, юстиц-коллегия и др.). Коллегиальностью решений Петр I пытался предотвратить продажность государственного аппарата.

Идея коллегий была также иностранным подражанием. Тот же Лейбниц писал Петру, что хорошее управление может быть организовано только на принципе коллегиальности, и сравнивал коллегии с часами, где колеса взаимно приводят в движение одно другое. В образец была взята Швеция. В 1718 году указано было «сочинить устав» коллегии на основании шведского, причем «выписывать из уложения шведского и спускать с русскими обычаями». Но так как русские не умели обращаться с новым учреждением, то царь выписывал и самих членов коллегии из-за границы, из Австрии (по преимуществу славян), из Дании и т.п. В 1717 году взяли шведских пленников для службы в коллегиях, что повторялось и в другие годы, а вместе с тем русские подьячие посылались за границу, для обучения этому делу.

Первоначально деятельность каждой коллегии определялась ее собственными регламентами. В 1720 году был издан «Генеральный регламент», состоящий из 56 глав, который установил единообразное организационное устройство и порядок деятельности всех коллегий. Согласно этому регламенту, каждая коллегия была и исполнительным, и судебным органом. Она состояла из присутствия (собрания членов) и канцелярии. Присутствие состояло из 9–11 человек: президента, вице-президента, 4-5 советников и 4-х асессоров (помощников). С 1722 года в каждую коллегию был добавлен прокурор. Канцелярию возглавлял секретарь. В штате был нотариус, регистратор, архивариус, писцы. В период с 1717 по 1720 год были определены функции, утверждены структура и штаты, назначены президенты 12 коллегий. Наряду с коллегиями осталась и часть приказов: Преображенский (тайный, сыскной), Сибирский, Ямской. Сохранились Медицинская (тайная) канцелярия, Оружейная и Торговая палаты, Соляная контора.

В отличие от приказов, имевших, как правило, региональную компетенцию, коллегии имели общегосударственные полномочия, что само по себе создавало более высокий уровень централизации. Коллегии (за редким исключением) формировались по функциональному принципу и наделялись компетенцией в соответствии с возложенными на них функциями. Каждая коллегия имела свой круг ведомств. Другим коллегиям запрещалось вмешиваться в дела, не подлежащие их ведению. Коллегиям подчинялись губернаторы, вице-губернаторы, воеводы, канцелярии. Нижестоящим учреждениям коллегии посылали указы, а в Сенат входили «доношениями». Коллегиям предоставлялось право доносить царю о том, в чем они «усматривали государственную пользу». Подобно Сенату все решения в каждой коллегии принимались голосованием, при этом ее президент, как и все другие члены «присутствия», обладал только одним голосом.

Первоначально, в 1717–1718 году, было созданы первые девять коллегий: Военная (А.Д. Меншиков); Адмиралтейская (Ф.М. Апраксин); Иностранных дел (Г.И. Головкин); Юстиц-коллегия (А.А. Матвеев); Камер-коллегия (Д.М. Голицын) занималась доходами бюджета; Штатс-контор-коллегия (И.А. Мусин-Пушкин) его расходами, Ревизион-коллегия (Я.Ф. Долгорукий) осуществляла контроль за исполнением бюджета; Коммерц-коллегия (П.А. Толстой), и Берг мануфактур коллегия (Я.В. Брюс) – руководили казенной промышленностью и торговлей.

Отсутствие демократических процедур и механизмов контроля общества над органами государственного управления открывало безграничные возможности для злоупотреблений чиновников. Петр это понимал. Не будучи ни в малейшей степени сторонником демократии, Петр I выбрал другой путь: он отдал свою бюрократическую республику под надзор фискалов, а сверх того подчинил обер-прокурорам и прокурорам, поставил деятельность государственной бюрократии под контроль с помощью введения различного рода регламентов, установлений, которые детально регулируют деятельность чиновников. В силу этого государство времен Петра I называлось регулярным: все действия чиновников оговорены соответствующей процедурой в регламентах. Царская власть принуждена была разрушать свое же собственное дело, но посредством самых несовершенных способов: единоличной централизованной бюрократии (фискалов и прокуратуры), которая возобновляла худшие стороны московских приказов.

Созданная императором Петром I система коллегий, сменившая приказы Московской Руси, ознаменовала отказ от феодального принципа управления на основе личного поручения и смешения отраслевого управления с территориальным, устранение параллелизма в деятельности, нечеткости функций, уменьшение волокиты и злоупотреблений. Но отсутствие системы отраслевых местных органов управления (ведомств), громоздкость коллегиального принципа принятия решений и общее несовершенство разделения функций управления привели к кризису коллежской системы, на смену которой пришла министерская система государственного управления.

94.4. Чиновно-бюрократическая система управления

Завершение административных преобразований нашло свое воплощение в «Табели о рангах», утвержденной Петром I в январе 1722 года, в соответствии с которой произошли следующие изменения. Была установлена строго иерархическая, основанная на единых принципах, служебная лестница в армии, на флоте, гражданской и придворной службе из четырнадцати разрядов, рангов, или классов,

Произошел полный отказ от прежних принципов формирования государственного аппарата и прохождения воинской и гражданской службы. Отныне образованность, преданность делу, выслуга лет и другие личные качества и заслуги служилого человека, а не его происхождение и положение предков стали определяющими при продвижении по служебной карьерной лестнице.

Была создана принципиально новая система получения военных и гражданских чинов и прохождения государевой службы: отныне более высокий чин или ранг мог быть присвоен только после прохождения всей нижестоящей служебной лестницы. «Табелью» были установлены строго определенные сроки службы во всех чинах и должностях, как в армии, так и на административном поприще.

Таким образом, реформы государственного аппарата первой четверти XVIII века установили в России систему бюрократических учреждений с дворянами-чиновниками, с единообразием организационного устройства и делопроизводства. Господствующим принципом во взаимоотношениях учреждений явился бюрократический центризм, т.е. осуществление чиновниками центральных органов и учреждений распорядительных и частично исполнительных мероприятий. Характерные для приказов нечеткое разделение отраслевых функций с заведыванием отдельными территориями и сословными группами были заменены в основном отраслевыми, центральными органами. Но остались нечеткое разделение прав между высшими и центральными учреждениями, недостаток чиновничьих кадров. Централизаторские тенденции в местном управлении заключались в стремлении сосредоточить все нити управления в одном звене: губернаторе, воеводе, комиссаре с единой ответственностью перед вышестоящими властями.

94.5. Органы местного управления. Губернская реформа

Император Петр I унаследовал от Московского государства хаотичную систему управления на местах. Административного деления в современном понимании не было. Отдельные территории управлялись приказами – центральными ведомствами, которые могли выполнять функции и исполнительные, и судебные, и также функции управления какой-либо территорией. Так, Сибирь с 1637 году ведалась особым Сибирским приказом, а Приказ Казанского Дворца управлял целым рядом восточных окраин. Смоленск управлялся отдельным Смоленским приказом (действовавшим во время, когда этот город был отвоеван у Речи Посполитой), а ведавший иностранными делами Посольский приказ также управлял некоторыми территориями.

Представителями власти на местах являлись воеводы, традиционно имевшие репутацию мздоимцев и казнокрадов. Для борьбы с ними Москва контролировала каждый их шаг, создавая огромный документооборот, «воеводы докладывали буквально о каждом истраченном гвозде, дранке, бревне, финансовые ежегодные отчеты составлялись с точностью до одной шестнадцатой копейки. На деле же имело место колоссальное казнокрадство, утаивались подчас тысячи рублей и пудов хлеба». Другим способом борьбы с коррупцией были смены воевод раз в два-три года, но это только приводило к тому, что они пытались за это время выжать все, что можно.

Параллельно с правительственной властью воевод на местах существовала земская власть местных общин («миров») во главе с земскими старостами, боровшихся за своё право составлять жалобы («челобитные») на действия начальства. Ряд земских миров требовал вообще «воевод вывести», оставив лишь земскую власть, подчиненную непосредственно царю.

Реформы императора Петра I в местном самоуправлении характеризуются множеством экспериментов: в 1699 году учреждается выборная «бурмистерская палата» в Москве, и также выборные «земские избы» в городах, в 1710 году учреждаются должности губернаторов, в 1713 году – коллегии «ландратов», в 1716 году губернии разделяются на «доли» во главе с ландратами, в 1719 году – на провинции во главе с воеводами. На уездном уровне учреждаются ряд должностей (земские комиссары и др.), выборные от дворянства. Эти эксперименты резко усиливают правительственную власть в ущерб власти земских миров, что приводит лишь к хаосу. Император Петр I с одной стороны, начал решительно бороться с гигантской бюрократической коррупцией. Однако, с другой стороны, земская анархия его совершенно не устраивала.

В 1708–1710 годы начался процесс преобразования системы местного управления. Начало было положено губернской реформой. Страна была разделена на 8 губерний, далеко не одинаковых по размеру территории и численности населения: Санкт-Петербургская, Московская, Смоленская, Архангельская, Киевская, Казанская, Азовская, Сибирская. В 1713–1714 годы появилось еще 3 губернии: Нижегородская, Астраханская и Рижская. Во главе губернии стояли генерал-губернаторы и губернаторы. Губернаторы сосредотачивали в своих руках высшие военные и гражданские функции, обладали исполнительной и судебной властью. В распоряжении губернатора была канцелярия. В его непосредственном подчинении находились: помощник (вице-губернатор), обер-комендант (ведал военными делами), обер-комиссар и обер-провиантмейстер (денежные и хлебные сборы) и ландрихтер (ведал правосудием). Губернии первоначально делились на «уезды» с «комендантом» (т.е. по-старому воеводой) во главе. Однако губернская канцелярия явно не справлялась со множеством уездов, и поэтому с 1715 года была введена новая, промежуточная административная единица – «провинция». Губернии теперь стали делиться на 50 провинций во главе с воеводами, которые делились на уезды, во главе с комендантами, а уезды, в свою очередь, делились на «доли» во главе с ландратом (в каждой доле по 5536 дворов). Ландрат был лицом выборным от дворян, хотя всецело подчинялся высшей инстанции. В 1719 году вместо «доль» появились «дистрикты», во главе с комиссарами, в каждом из которых теперь должно было быть 2 тыс. дворов, дистрикты просуществовавшие до 1726 года, а затем вновь были восстановлены уезды. Губерния не стала самоуправляющимся общественным союзом. Господство в губернии гражданской бюрократии (губернатор, воевода, земский комиссар) осложнилось еще господством военного полкового начальства. Под двойным давлением того и другого быстро замирали зародыши народного самоуправления. Суд был изъят из рук губернаторов и воевод и вручен выборным ландрихтерам и надворным судам.

Еще в 1702 году были отменены губные старосты и дела их переданы воеводам и выборным дворянским советам, без которых воевода ничего чинить не мог. Уездную администрацию составляли земские комиссары, писари, надзиратели; все эти чины избирались дворянством. Бюрократический элемент совершенно упразднил деятельность земских изб и привел городское хозяйство в полный упадок. Петр, «дабы рассыпанную сию храмину паки собрать», в 1721 году учредил по городам выборные магистраты, а в Санкт-Петербурге – главный магистрат, заведовавшие «не только купецкими людьми, но, яко начальство всего города, полицейскими, хозяйственными его делами и судом». Судебные функции при этом изымаются из ведения воевод и губернаторов, и передаются выборным «ландрихтерам». Все эти меры только сильнее обостряют конфликты между земской и бюрократической властями.

В 1723–1724 годы были созданы городовые магистраты для управления городов. Они состояли из президента, 2-4 бурмистров и 1-2 ратманов (секретарей). Все должности были выборными. В ведении магистратов находилось фактически все управление городом: уголовный и гражданский суд, полицейские, финансовые и хозяйственные дела. Важнейшие судебные решения магистратов передавались на утверждение надворных судов, «дабы от незнания… тяжкого определения не было». Магистратам подчинялись гильдии и цехи. В небольших городах учреждались ратуши с более простым устройством и узкой компетенцией. C 1727 года городовые магистраты были подчинены губернаторам и воеводам, их компетенции сократились. Реальная власть в управлении на местах стала принадлежать губернаторам.

Со времени Петра Iв России сложилось три системы управления на местах, которые с теми или иными изменениями просуществовали до начала ХХ века, – бюрократическая, земская и сословная. Переплетаясь друг с другом и нередко утрачивая свой первоначальный характер: органы чисто сословные выполняли обязанности по общему управлению; органы, по своему происхождению земские, по служебному положению и характеру деятельности иногда не отличались от бюрократических. Еще при жизни Петра наблюдается антагонизм между бюрократическим органами – губернаторами и воеводами, которых поддерживают коллегии, с одной стороны, и земским элементом в уездном и городском управлении и суде – с другой.

Годы правления Петра I отличаются его постоянными попытками вызвать к жизни самодеятельность населения. Однако целью таких преобразований всегда оставалось закрепощение всех его слоев различными видами налогов (их было до 60). Все общественные стремления императора подчинялись фискальным потребностям государства. Под тяжестью фискальных обязанностей пребывала и сельская поземельная община – субъект самоуправления на селе (сбор податей, поставка рекрутов). В поместьях (вотчинах), где управление основывалось на мирском (общинном) представительстве (сход крестьян, который избирал сельского старосту и его заместителей – лесных, земельных, сенокосных и т.п.), наиболее четко проявился общественный дуализм общины как орудия вотчинного управления, с одной стороны, а с другой – как орудия защиты и сохранения интересов крестьян перед землевладельцем и царской администрацией.

ГЛАВА 95.Процессы и тенденции политической динамики. Этап активного роста политической системы абсолютной монархии XVIII столетие

95.1. Расстановка сил в политическом процессе

Аристократический консерватизм изменил идейную основу имперского управления. Если московские цари считали власть и управление служением Богу и державе, что отразилось и в царской символике, то идеологией императорской власти, особенно во второй половине XVIII века, стало обеспечение самовластия абсолютного монарха, интересов дворянства, объявленного благородным сословием, ставшего руководящим в государственном управлении.

Необходимость считаться с общественным мнением стала неотъемлемой чертой государственной системы и легла в основу политики, получившей название «просвещенного абсолютизма». Главным отличием ее от традиционного абсолютизма являлась двойственность проводимых мероприятий. С одной стороны, правительства активно противодействовали всяким попыткам изменениям существующей системы, но с другой – были вынуждены время от времени делать частичные уступки требованиям общества.

За каждым из претендентов на престол стояла определенная придворная группировка знати. Эти группировки и выступали основными участниками политического процесса, силами, приводящими его в движение. Они боролись за то, чтобы в своих интересах осуществлять контроль над верховной властью, при этом оттеснить, и не допустить к персоне государя другие подобные группировки. Те, которые возводили на престол своего претендента, получали высшие государственные должности, привилегии и поместья. При этом борьба не прекращалась и после возведения государя на престол. Борьба шла за раздел и передел сфер влияния, за осуществление контроля над государственными ресурсами, прежде всего финансами.

Гвардия, как фактор политического процесса. XVIII век стал периодом выработки пусть и не явных, но все-таки ограничений полномочий императоров и олигархических группировок знати. Именно в этом, а не в простом переходе власти от одной кучки дворян, землевладельческой знати к другой, состоял смысл тех событий, которые вошли в историю под именем «эпохи дворцовых переворотов». Перевороты XVIII века были, в сущности, отражением претензий российского общества на участие во власти. «Логика процесса поставила гвардию на то место, которое оставалось вакантным после упразднения земских соборов и любого рода представительных учреждений, так или иначе ограничивавших самодержавный произвол, когда он слишком явно вредил интересам страны. Этот «гвардейский парламент», сам принимавший решения и сам же его реализовывавший, был, пожалуй, единственным в своем роде явлением в европейской политической истории.

Благодаря настойчивости «гвардейского парламента» во второй половине XVIII века произошла стабилизация политической системы, были выработаны новые формы взаимоотношений между монархией и обществом. Это не были какие-либо письменные взаимные обязательства в виде конституционного закона, скорее императорской властью были осознаны пределы ее возможностей, которые она старалась не переступать. Быть может, такую монархию можно было бы определить как «самоограниченную». Именно эта необходимость ограничения обусловила успешность царствования Елизаветы Петровны, Екатерины II и, напротив, неудачу правления Павла I, и, наконец, непоследовательность и противоречивость политики Александра I.

Фавориты. В аппарате государства, формой правления которого является неограниченная монархия, огромное значение имела личность самого носителя этой абсолютной монархии. Огромный ум, разносторонние знания, и железная воля Петра I обеспечили подготовку и проведение различных реформ, ведение активной внешней политики, укрепление дворянского государства. Преемниками Петра I, оказались малообразованные люди, проявлявшие подчас больше заботы о личных удовольствиях, чем о делах государства.

Закончилась петровская эпоха фанатичного служения Отечеству. Теперь на первый план все чаще выходили личные интересы, борьба самолюбий, личных амбиций правителей и их фаворитов. В этой «закрытой системе» в основном шла борьба за власть, за место на троне и возле трона. Верхи общества также устали от постоянного напряжения и окрика Петра I.

Поскольку царствующие особы, пришедшие на смену Петру, не утруждали себя повседневным попечением о государственных делах, то влияние и власть нередко получали при них отдельные близкие к ним лица – фавориты. К фаворитам переходили огромные поместья с десятками тысяч крепостных, они получали дорогие подарки и высокие государственные посты. Господствующий класс вынужден был мириться с фаворитизмом, как с одним из средств поддержания неограниченной власти слабовольных и ограниченных императриц и императоров.

Так бывшая прачка стала государыней могущественной империи. Вместе с ней к власти пришла когорта сподвижников Петра I во главе с А.Д. Меншиковым, который всегда был любимцем Екатерины I. К тому времени в его руках уже была сосредоточена огромная власть: президент военной коллегии, генерал-губернатор Петербурга, генерал-фельдмаршал, вице-адмирал, подполковник Преображенского полка. Армия, флот, основные рычаги управления страной находились в распоряжении всесильного фаворита. «Полудержавный властелин», как называл его А.С. Пушкин, при новой власти стал властелином полным. Все его прегрешения и растраты были прощены. Вслед за стремительным возвышением фаворита следует его не менее стремительное падение.

Время Анны Иоанновны иногда называют «бироновщиной». Это означает, что многие сферы управления страной были проникнуты влиянием императорского фаворита. Анна Иоанновна и Бирон на все ключевые посты в стране расставляли преданных им людей. Такими людьми зачастую становились выходцы из немецких земель, в частности из Курляндии. Сторонники Бирона образовали политический клан, в котором тесно связанные друг с другом люди были преданы своему лидеру на личной основе. В основе личной преданности находились, как правило, материальные интересы: ключевые посты в правительстве, армии, местном управлении, обеспечивающие высокие доходы. Возможность использовать служебное положение в целях обогащения – получение взяток, расхищение государственной казны.

Поначалу Елизавета Петровна старательно вникала в государственные дела, присутствовала на заседаниях Сената и даже подписала несколько важных указов. Но поскольку Елизавета, постепенно, шаг за шагом, стала отходить от каждодневной рутинной государственной работы, предаваясь все чаще и чаще всевозможного рода развлечениям. То скоро при ее дворе особо пышным цветом расцвел такой неизбежный атрибут абсолютной монархии, как фаворитизм. Фаворитом номер один стал бывший черниговский казак и певчий императорской капеллы, новоявленный фельдмаршал и граф А.Г. Разумовский. Этот совершенно беззлобный и бескорыстный человек, так же как и его пассия, был далек от государственных забот. Реальные рычаги власти были сосредоточены в руках трех самых влиятельных вельмож елизаветинского царствования – братьях Александре, Петре и Иване Шуваловых. Граф и фельдмаршал А.И. Шувалов был руководителем Тайной канцелярии. Его младший родной брат, граф П.И. Шувалов был сенатором и президентом Военной коллегии, а затем и фактическим главой русского правительства. Самый младший член этого клана, граф И.И. Шувалов, которого современники и потомки ценили за истинное благородство и удивительное бескорыстие, в 1749 году удостоился фавора и оттеснил на второй план самого графа А.Г. Разумовского. Вместе с тем, огромное влияние на императрицу и определение ее политического курса оказывали два руководителя Коллегии иностранных дел – канцлер А.П. Бестужев-Рюмин и вице канцлер М.И. Воронцов.