Комментарий к Федеральному закону от 16 июля 1999 г. № 165-ФЗ «Об основах обязательного социального страхования» (постатейный)

В пояснительной записке к законопроекту указывалось, что он призван ликвидировать «белые пятна» в законодательстве, создать эффективную правовую основу для страхования социальных и профессиональных рисков и тем самым обеспечить функционирование действенной системы социальных гарантий. При этом были обозначены следующие противоречия и проблемы в системе социальной защиты работающих, на разрешение которых направлен законопроект: 1) отсутствует реальное разделение системы страхования социальных рисков и системы социального вспомоществования (обеспечения); 2) фонды социального страхования выполняют ряд несвойственных им функций по выплате пособий социальной помощи; 3) не достаточна взаимосвязь между страховыми взносами и страховыми выплатами; 4) не разработаны вопросы оценки социальных профессиональных и территориальных рисков; 5) не проработаны вопросы капитализации страховых взносов; вследствие изложенного, механизм предоставления социальных гарантий не функционирует в самостоятельном режиме.

В качестве основных положений концепции законопроекта его авторами названы:

гарантированность прав работающих по защите от социальных (профессиональных) рисков;

государственное регулирование системы обязательного социального страхования;

паритетность участия представителей всех субъектов обязательного социального страхования в процессе управления;

обособленность финансовой системы обязательного социального страхования от бюджетов всех уровней.

В отношении цели и задач законопроекта в пояснительной записке к нему обозначено следующее:

законопроект имеет рамочный характер и закладывает правовые основы и общие принципы функционирования всей системы обязательного социального страхования, состоящей из таких элементов, как страхование на случай наступления пенсионного возраста по старости, медицинское страхование, страхование от несчастных случаев на производстве, страхование на случай безработицы, страхование на случай временной потери трудоспособности (включая материнство), страхование на случай потери кормильца. Данный перечень может быть дополнен федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования;

законопроект предусматривает создание системы обязательного социального страхования, отделенной от системы социальной помощи, и имеющей собственную финансовую базу;

законопроектом решаются следующие задачи: определяется круг субъектов обязательного социального страхования; устанавливаются функции государственных органов по регулированию обязательного социального страхования; устанавливаются общие принципы управления обязательным социальным страхованием; устанавливается связь между величиной страховых взносов и величиной выплат по обязательному социальному страхованию; определяется построение финансовой системы обязательного социального страхования.

В пояснительной записке к законопроекту также дана общая характеристика и приведены основные положения законопроекта:

законопроект устанавливает систему правовых, экономических и организационных мер по страховой защите имущественных интересов лиц, состоящих в трудовых отношениях, связанных с жизнью, здоровьем, трудоспособностью и пенсионным обеспечением. Законопроект предусматривает возможность его распространения на лиц, самостоятельно обеспечивающих себя работой. Этот вопрос должен конкретизироваться в законах о видах обязательного социального страхования;

основные положения законопроекта опираются на нормы, закрепленные в конвенциях Международной организации труда (МОТ), и законодательство РФ;

имущество и денежные средства системы обязательного социального страхования определяются как федеральная собственность, находящаяся в оперативном управлении страховщиков, которые используют ее по строго целевому назначению;

законопроектом разделены полномочия федеральных и региональных органов государственной власти в сфере обязательного социального страхования, определены вопросы, относимые к ведению федеральных властей;

устанавливается автономность бюджетов обязательного социального страхования, которые не входят в бюджеты органов государственной власти и местного самоуправления.

Глава I

Общие положения

Статья 1. Предмет регулирования и цели настоящего Федерального закона

Настоящий Федеральный закон в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права регулирует отношения в системе обязательного социального страхования, определяет правовое положение субъектов обязательного социального страхования, основания возникновения и порядок осуществления их прав и обязанностей, ответственность субъектов обязательного социального страхования, а также устанавливает основы государственного регулирования обязательного социального страхования.

Обязательное социальное страхование – часть государственной системы социальной защиты населения, спецификой которой является осуществляемое в соответствии с федеральным законом страхование работающих граждан от возможного изменения материального и (или) социального положения, в том числе по независящим от них обстоятельствам.

Обязательное социальное страхование представляет собой систему создаваемых государством правовых, экономических и организационных мер, направленных на компенсацию или минимизацию последствий изменения материального и (или) социального положения работающих граждан, а в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, иных категорий граждан вследствие достижения пенсионного возраста, наступления инвалидности, потери кормильца, заболевания, травмы, несчастного случая на производстве или профессионального заболевания, беременности и родов, рождения ребенка (детей), ухода за ребенком в возрасте до полутора лет и других событий, установленных законодательством Российской Федерации об обязательном социальном страховании.

Действие настоящего Федерального закона распространяется также на лиц, самостоятельно обеспечивающих себя работой, и на иные категории граждан в случае, если законодательством Российской Федерации предусматривается уплата ими или за них страховых взносов на обязательное социальное страхование (далее также – страховые взносы).

Порядок обязательного социального страхования неработающих граждан определяется федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования.

Действие настоящего Федерального закона не распространяется на обязательное государственное страхование, регулируемое специальным законодательством Российской Федерации.

Комментируемая статья определяет предмет регулирования комментируемого Закона, т. е. определяет общественные отношения, урегулированные нормами данного Закона, которые в силу этого становятся правовыми отношениями. Кроме того, в комментируемой статье определены цели комментируемого Закона, что и указано в наименовании данной статьи.

В рамках определении предмета регулирования комментируемого Закона часть 1 комментируемой статьи указывает, что данный Закон в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права:

во-первых, регулирует отношения в системе обязательного социального страхования;

во-вторых, определяет правовое положение субъектов обязательного социального страхования, основания возникновения и порядок осуществления их прав и обязанностей, ответственность субъектов обязательного социального страхования;

в-третьих, устанавливает основы государственного регулирования обязательного социального страхования.

В отношении общепризнанных принципов и норм международного права следует отметить, что в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ такие принципы и нормы наряду с международными договорами РФ являются составной частью правовой системы России. Как разъяснено в п. 1 Постановления Пленума ВС России от 10 октября 2003 г. № 5 «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации»[17 - РГ, 2003, 2 декабря, № 244.]: под общепризнанными принципами международного права следует понимать основополагающие императивные нормы международного права, принимаемые и признаваемые международным сообществом государств в целом, отклонение от которых недопустимо; к общепризнанным принципам международного права, в частности, относятся принцип всеобщего уважения прав человека и принцип добросовестного выполнения международных обязательств; под общепризнанной нормой международного права следует понимать правило поведения, принимаемое и признаваемое международным сообществом государств в целом в качестве юридически обязательного; содержание указанных принципов и норм международного права может раскрываться, в частности, в документах Организации Объединенных Наций и ее специализированных учреждений.

В качестве таких общепризнанных норм международного права применительно к законодательству РФ об обязательном социальном страховании необходимо назвать следующие:

в статье 22 Всеобщей декларации прав человека[18 - РГ, 1995, 5 апреля.], принятой Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г., продекларировано, что каждый человек, как член общества, имеет право на социальное обеспечение и на осуществление необходимых для поддержания его достоинства и для свободного развития его личности прав в экономической, социальной и культурной областях через посредство национальных усилий и международного сотрудничества и в соответствии со структурой и ресурсами каждого государства. Согласно п. 3 ст. 23 названного документа каждый работающий имеет право на справедливое и удовлетворительное вознаграждение, обеспечивающее достойное человека существование для него самого и его семьи, и дополняемое, при необходимости, другими средствами социального обеспечения;

в статье 9 Международного пакта о гражданских и политических правах[19 - Ведомости ВС СССР, 1976, № 17, ст. 291.] провозглашено, что участвующие в данном Пакте государства признают право каждого человека на социальное обеспечение, включая социальное страхование. Названный Пакт принят Генеральной Ассамблеей ООН 16 декабря 1966 г., подписан от имени СССР 18 марта 1968 г. и ратифицирован постановлением Верховного Совета СССР от 18 сентября 1973 г. № 4812-VIII[20 - Ведомости ВС СССР, 1973, № 40, ст. 564.].

Основы регулирования, содержащегося в комментируемом Законе, закреплены также в Конституции РФ. Эти основы заложены в нормах ст. 39 Конституции РФ, согласно которым: каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом (ч. 1); государственные пенсии и социальные пособия устанавливаются законом (ч. 2); поощряются добровольное социальное страхование, создание дополнительных форм социального обеспечения и благотворительность (ч. 3).

Следует также упомянуть, что в связи с введением единого социального налога (см. коммент. к ст. 20 Закона) Федеральным законом от 5 марта 2004 г. № 10-ФЗ в часть 1 комментируемой статьи было включено положение, предусматривавшее, что отношения, связанные с установлением и уплатой платежей на обязательное социальное страхование, контроль за их уплатой, обжалование действий (бездействия) должностных лиц, привлечение к ответственности виновных лиц регулируются комментируемым Законом, федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования, законодательством РФ о налогах и сборах. Данное положение исключено Федеральным законом от 24 июля 2009 г. № 213-ФЗ в связи с упразднением единого социального налога.

В части 2 комментируемой статьи определено, что обязательное социальное страхование – это часть государственной системы социальной защиты населения, спецификой которой является осуществляемое в соответствии с федеральным законом страхование работающих граждан от возможного изменения материального и (или) социального положения, в т. ч. по независящим от них обстоятельствам.

В свою очередь, часть 3 комментируемой статьи определяет, что обязательное социальное страхование представляет собой систему создаваемых государством правовых, экономических и организационных мер, направленных на компенсацию или минимизацию последствий изменения материального и (или) социального положения работающих граждан, а в случаях, предусмотренных законодательством РФ, иных категорий граждан вследствие достижения пенсионного возраста, наступления инвалидности, потери кормильца, заболевания, травмы, несчастного случая на производстве или профессионального заболевания, беременности и родов, рождения ребенка (детей), ухода за ребенком в возрасте до полутора лет и других событий, установленных законодательством РФ об обязательном социальном страховании (до внесения изменений Федеральным законом от 24 июля 2009 г. № 213-ФЗ вместо «иных» категорий граждан вследствие достижения пенсионного возраста, наступления инвалидности, потери кормильца, заболевания, травмы, несчастного случая на производстве или профессионального заболевания, беременности и родов, рождения ребенка (детей), ухода за ребенком в возрасте до полутора лет и других событий, установленных законодательством РФ об обязательном социальном страховании, указывалось на «иные» категории граждан вследствие признания их безработными, трудового увечья или профессионального заболевания, инвалидности, болезни, травмы, беременности и родов, потери кормильца, а также наступления старости, необходимости получения медицинской помощи, санаторно-курортного лечения и наступления иных установленных законодательством РФ социальных страховых рисков, подлежащих обязательному социальному страхованию).

В соответствии с п. 4 ст. 3 Закона РФ «Об организации страхового дела в Российской Федерации» (в ред. Федерального закона от 10 декабря 2003 г. № 172-ФЗ[21 - СЗ РФ, 2003, № 50, ст. 4858.]) федеральный закон о конкретном виде обязательного страхования должен содержать положения, определяющие:

а) субъекты страхования;

б) объекты, подлежащие страхованию;

в) перечень страховых случаев;

г) минимальный размер страховой суммы или порядок ее определения;

д) размер, структуру или порядок определения страхового тарифа;

е) срок и порядок уплаты страховой премии (страховых взносов);

ж) срок действия договора страхования;

з) порядок определения размера страховой выплаты;

и) контроль за осуществлением страхования;

к) последствия неисполнения или ненадлежащего исполнения обязательств субъектами страхования;

л) иные положения.