Законные интересы как правовая категория

• сущность государства как комплексного аппарата принуждения и управления; государственно-правовые способы влияния на общественные отношения и механизм правового регулирования;

• различную степень отражения и фиксации интересов в праве;

• закон как «высшую степень нормативности права» и интерес; соотношение права и законодательства и, как вытекающее отсюда следствие, законные интересы.

Подводя итог всему сказанному выше, отметим, что анализ сущности и природы социального интереса и изучение взаимодействия интересов и права создало своеобразный методологический «трамплин» к изучению непосредственно самих законных интересов.

Во-первых, обоснованный объективно-субъективный характер социальных интересов подтверждает, с одной стороны, зависимость интересов от сложившихся в обществе отношений, связей, а значит, и от права. С другой стороны, это говорит и о значительной индивидуальности интересов, их окраса в зависимости от психического состояния человека, других субъективных факторов.

Это однозначно проецируется и на законные интересы, которые, полностью поглощаясь существующим правовым пространством и завися от объективных факторов и законов общественного развития, в достаточной степени специфичны, индивидуальны, хаотичны как по своей сути, так и в признаках, характеризующих неоднородный характер их проявлений.

Во-вторых, взаимосвязь интересов и права указала нам на достаточно яркие и содержательные аспекты пересечения рассматриваемых категорий, что также во многом позволяет найти ключ к глубокому познанию феномена законных интересов. Именно «стыковка» права и интересов позволяет нам говорить о законных интересах как о самостоятельной правовой категории, которую можно исследовать с сугубо юридической точки зрения, не игнорируя, что само по себе очень важно, природу социального интереса.

Сказанное вселяет уверенность, что дальнейший анализ законных интересов как уникальной правовой категории будет опираться на объективную исходную основу, которая и является важнейшим этапом в формировании надлежащего, прочного методологического подхода к предмету настоящего исследования.

Глава 2

Общая характеристика законных интересов

2.1. Использование термина «законный интерес» в законодательстве

Субъективные права и законные интересы являются наиболее значимыми средствами и способами обеспечения и удовлетворения потребностей личности. То, как субъект различных отношений может реализовать свои стремления, что в каждом конкретном случае представляют его права и какими должны быть, исходя из различных обстоятельств, его обязанности – наиболее актуальные вопросы, которые занимают центральное место в развитии общественных отношений и их регулировании.

Сказанное вполне объясняет повышенное внимание к указанным вопросам не только со стороны различных субъектов права, со стороны тех, кто тем или иным способом пытается добиться обладания желаемым социальным благом, но и со стороны законодателя, органов, компетентных воздействовать на общественные отношения определенными, приемлемыми в каждой конкретной ситуации правовыми средствами.

Формулировка «права и законные интересы граждан» достаточно часто встречается в текстах нормативно-правовых актов. Более того, можно утверждать, что данное словосочетание стало привычным. Однако если наличие прав у конкретных участников правоотношений вытекает непосредственно из текста той или иной статьи нормативно-правового акта, то «законные интересы» являются «завуалированным» правовым феноменом, упоминание о котором словосочетанием «законные интересы» в различных документах не дает четкого понятия об их сути, о том, что же это такое.

Зачастую законодатель употребляет термин «законный интерес» достаточно произвольно, не вкладывая в него определенный правовой смысл. Иногда в текстах нормативных актов законные интересы не упоминаются вовсе, хотя очевидно, что речь идет именно о них.

В настоящее время отсутствует четкая доктрина о том, что же представляют собой законные интересы, чем конкретно они отличаются от субъективных прав. Данный аспект является объектом исследования различных специалистов в области права, однако, вне всякого сомнения, полученные и накопленные результаты теоретических исследований должны быть систематизированы, сведены воедино и представлены в виде целостной концепции. Сделать это представляется возможным не только путем определенных теоретических разработок, но при помощи целостного методологического подхода, который будет черпать основной источник получения знаний в практическом, фактологическом материале и адекватном и объективном его обобщении.

Понятно, что субъективное право – это то, что непосредственно гарантируется государством в лице его компетентных органов, а законный интерес – это явление, от права производное, заключающееся в стремлении субъекта отношений к обладанию определенным социальным благом способом, который бы не противоречил существующим в обществе правовым установкам.

Прописанным в законе может быть только субъективное право, законный же интерес может лишь соответствовать данным установлениям, в то же время охватывая все многообразие потребностей и стремлений личности.

Однако с практических и теоретических позиций представляется чрезвычайно важным проанализировать то, как и когда термин «законный интерес» стал использоваться законодателем, когда он стал подразумеваться в текстах тех или иных нормативно-правовых актов. Во-первых, это позволит прийти к достаточно важным обобщениям, способным наиболее глубоко отразить сущность и природу исследуемого явления; во-вторых, сказанное представит нам достаточно пеструю, с точки зрения исторического подхода и сравнительного метода исследования, картину воздействия на общественные отношения различным набором правовых средств.

Как первый, так и второй фактор представляются чрезвычайно значимыми не только для выяснения сущности законных интересов, но и их взаимосвязи, взаимозависимости с различными правовыми явлениями сегодняшней действительности в тесном единстве с принципом историзма, основанном на непосредственном фактологическом материале, что делает любое заключение более объективным и обоснованным.

В связи со всем сказанным выше представляется необходимым проследить, как же использовался в законодательстве, в различных правовых актах термин «законный интерес» и что подразумевалось под данным его «использованием», упоминанием в текстах, содержащих непосредственные нормы права.

Понятно, что как институт правовой действительности, как средство воздействия на общественные отношения «законный интерес» в указанной формулировке возник не сразу. Это вполне объективно и объясняется развитием как права в целом, отражением в его нормах определенных правил поведения, представляющих уровень развития общества, так и использованием уполномоченными органами различных наборов средств воздействия на субъектов отношений.

То, что нормы права, которые устанавливались властными органами, подразумевали наличие у субъектов отношений определенных стремлений, «пожеланий», которые вытекали из действующих норм, им соответствовали, ими обусловливались, но непосредственно не отражались последними, – свидетельствуют еще источники Римского права.

Сказанное вполне естественно, ведь еще в Законах XII таблиц получили свою регламентацию вопросы, касающиеся права собственности, наследства, последствий различного имущественного положения участников отношений и т. д.

К примеру, одно из положений Законов XII таблиц гласит, что «долги умершего непосредственно разделяются (между его наследниками) соразмерно полученным (ими) долям наследства».[51 - Хрестоматия по всеобщей истории государства и права / Под ред. З. М. Черниловского. М., 1996. С. 49.] Понятно, что у указанных наследников могут возникнуть интересы в том, чтобы долгов у умершего было меньше, а доля их наследства – больше, либо, если имущество умершего чрезвычайно обременено долгами, чтобы они вообще не получали такое наследство.

Не существовать подобные либо тесно связанные с ними интересы не могли. Это понимали и составители законов, поэтому старались отразить все многочисленные интересы, которые могли возникнуть в результате наследственных отношений, к примеру, либо в вопросах, связанных с использованием, отчуждением и посягательством на собственность, в конкретных нормах. Другое положение Законов XII таблиц (9б) говорит о том, что «если дерево с соседнего участка склонилось ветром на твой участок, ты на основании Закона XII таблиц можешь предъявить иск об уборке его».[52 - Там же. С. 51.]

Были ли настолько регламентированы вопросы права собственности в тот период, чтобы говорить о нарушении права владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом в указанном выше случае с абсолютной вероятностью – достаточно сложно. Однако несмотря на то, что вопросы собственности получили достаточное отражение в нормах того времени и можно было уже говорить о возникновении определенных сервитутов, не оставляет сомнений тот факт, что интересы собственника также составляли предмет внимания законодателя, они также служили предметом защиты.

Законы XII таблиц, Институции Гая содержали многочисленные нормы, регламентирующие различные стороны общественных отношений, в которых прослеживался акцент на защиту именно интересов различных лиц, которые либо вытекали из существующих норм, либо брались под охрану иным способом.

Можно утверждать, что, с одной стороны, казуистичность права рассматриваемого периода была обусловлена не только недостаточным правовым развитием для установления общих субъективных прав, в достаточной степени абстрагированных предписаний, но и желанием законодателя защитить именно многочисленные интересы участников правоотношений, которые либо стали ему известны в силу каких-то причин, либо которые он сам посчитал необходимым сделать объектом правовой охраны. С другой стороны, казуистичность мешала возникновению норм права, которые были бы всеобщими в силу их распространения на участников правоотношений вне зависимости от мельчайших обстоятельств, что позволило бы говорить о существовании «полноценных» законных интересов.

Категория «интерес» в правовом преломлении, необходимость защиты определенных стремлений людей помимо гарантированных им прав прослеживается в нормативных актах практически любого исторического периода.

В период Нового времени (который историки датируют XII–XIX вв.) в Билле о правах (1689 г.), принятом во время образования конституционной монархии в Англии, говорится, что «обращаться с ходатайствами к королю составляет право подданных, и всякое задержание и преследование за такое ходатайство незаконно».[53 - Дмитриевский Н. П. Законодательство английской революции 1640–1660 гг. М.; Л., 1946. С. 338–340.]

Ходатайство, исходя из исторического контекста рассматриваемого периода, так же можно рассматривать как способ защиты и отстаивания именно законного интереса. Оно не всегда предусматривало защиту нарушенного права, которое могло осуществиться посредством правосудия, но всегда – тех стремлений, которые были «справедливыми», то есть не противоречили принципам права и действующим нормам.

Декларация прав человека и гражданина (1789 г.), принятая во время Великой французской буржуазной революции, провозглашала принципы, согласно которым «осуществление естественных прав каждого человека встречает лишь те границы, которые обеспечивают прочим членам общества пользование теми же самими правами… Все же, что не воспрещено законом, то дозволено, и никто не может быть принужден к действию, не предписываемому законом».[54 - Вопросы государства и права во французской буржуазной революции XVIII в. М., 1940. С. 152.]

Данные тезисы также красноречиво свидетельствуют о том, что помимо института прав человека предусматривалось существование и его определенных интересов, для защиты которых было необходимо лишь их соответствие действующим законам. Согласно этим принципам субъект отношений мог использовать весь соответствующий закону потенциал для реализации своих правомерных интересов и не обязан был совершать действия для удовлетворения не субъективных прав, но интересов других. Сказанное является наиболее очевидными признаками не только наличия, но и признания законных интересов.

Диалектика интересов личности, общества и государства свидетельствует не только о систематизирующей и координирующей роли права в указанном взаимодействии, но и о его неспособности полностью устранить противоречия (пусть даже и конструктивные), существующие в любых из тенденций общественного развития. Названное также является основанием, порождающим существование законных интересов, которые, с одной стороны, пытаются восполнить тот «пробел», куда право своей регламентирующей функцией не смогло проникнуть, и которые, с другой стороны, несмотря на то, что правом опосредуются, все же не полностью им удовлетворяются и ищут другие каналы своей реализации. Это позволяет говорить не только о законных интересах личности, но также о законных интересах общества, государства в целом.

Данный факт находит многочисленные подтверждения в современном правовом пространстве, прослеживается он и в различных исторических документах. Так, еще Общеземское уложение для прусских государств, датируемое 1794 г., гласит, что «поскольку использование какой-нибудь вещи необходимо в интересах общего блага, государство может предписать использование ее, карая в уголовном порядке пренебрежение последним».[55 - Хрестоматия по всеобщей истории государства и права / Под ред. З. М. Черниловского. С. 119.] Словосочетания «общее благо», «государственные интересы», «общественные интересы» подчеркивают то, что помимо субъективных прав, принадлежащих различным участникам правоотношений, еще в Средние века признавалось наличие определенных интересов, которые полностью с правом не совпадали, однако ему и не противоречили, опосредуя собой удовлетворение значительного круга потребностей.

Изучая генезис категории «законный интерес» в законодательстве, можно отметить, что отдельные законодательные акты, не употребляя данный термин как таковой тем не менее стоят на страже не только субъективных прав, но и законных интересов участников правоотношений. Примером сказанному может послужить «Акт для защиты торговли и коммерции от незаконных ограничений и монополий»,[56 - Там же. С. 201.] более известный под названием «Закона Шермана», принятый в США в 1890 г. Данный документ самим своим предназначением способствует реализации многочисленных законных интересов в сфере предпринимательских отношений огромного числа субъектов, которые до этого не могли найти способов своей реализации в результате доминирующего положения на рынке избранных.

Существуют примеры отражения в законодательстве различных исторических периодов законных интересов определенных категорий лиц, либо законных интересов, существующих в конкретных сферах. Сказанное также вполне объяснимо и определяется как тактическими целями правового регулирования, так и проблемными вопросами в наименее урегулированных сферах общественных отношений. Так, в начале XX века довольно значительное количество противоречий сохранялось в регулировании трудовых правоотношений. Однако различными правовыми актами многих государств мира признавались не только субъективные права участников трудовых правоотношений, но и их законные интересы.

Например, в Политической конституции Мексиканских Соединенных Штатов от 5 февраля 1917 г. говорится, что «не являются монополиями объединения рабочих, организованные для защиты их собственных интересов».[57 - Конституции государств Американского Континента. М., 1959. Т. 2. С. 370.] Другими словами, можно отметить, что в законодательстве признается право не только на существование, но и на защиту законных интересов различными не запрещенными законом способами.

Социальные законы Веймарской республики также признают наличие у субъектов правоотношений охраняемых законом интересов. Так, Закон о производственных советах от 4 февраля 1920 г. гласит, что «если представители рабочих и служащих, которые составляют меньшинство нанявшихся, рассматривают принятое производственным советом решение как наносящее ущерб важнейшим интересам представляемых ими нанявшихся, они могут изложить свою точку зрения в особом решении и представить его нанимателю».[58 - Reichsgesetzblatt. Berlin, 1920. S. 158.]

Примерно аналогичное положение закреплено в преамбуле Конституции Французской республики 1946 г., где говорится, что «каждый человек может защищать свои права и свои интересы с помощью профсоюзной организации и присоединяться к профсоюзу по своему выбору».[59 - Хрестоматия по всеобщей истории государства и права / Под ред. З. М. Черниловского. С. 366.] Примечательно, что права и интересы, в данном случае, законодателем осознанно разграничиваются.

В российском же законодательстве одним из первых нормативных актов, закрепляющим непосредственно категорию «законный интерес», явился ГПК РСФСР, принятый 7 июля 1923 г.[60 - В литературе встречаются неточные высказывания некоторых авторов относительно того, что о защите законных интересов впервые упоминается лишь в Законе о судоустройстве СССР, союзных и автономных республик от 16 августа 1938 г. См., например: Гурвич М. А. Гражданские процессуальные правоотношения и процессуальные действия // Труды ВЮЗИ. М., 1965. Т. 3. С. 82; Ромовская З. В. Судебная защита охраняемого законом интереса // Вестник Львовского университета. 1983. Вып. 22. С. 74.] Статья 5 данного Кодекса гласит: «Суд обязан… способствовать выявлению существенных для разрешения дела обстоятельств и подтверждению их доказательствами, оказывая обращающимся к суду трудящимся активное содействие к ограждению их прав и законных интересов…».[61 - СУ. 1923. № 46–47. Ст. 478.]

Следует сказать, что термин «интерес» употреблялся в нашем законодательстве и ранее, но без прилагательного «законный». Например, ст. 4 Положения ВЦИК о народном суде РСФСР от 30 ноября 1918 г. провозглашает: «Народному суду в пределах района подсудны все уголовные дела о преступлениях и проступках, споры об имущественных и личных правах и интересах…»[62 - СУ. 1918. № 85. Ст. 889. См. также: ст. 7 Постановления Народного комиссариата Государственного контроля о местных отделениях центрального Бюро жалоб и заявлений (СУ. 1919. № 23. Ст. 272); Ст. 105 УК РСФСР от 1 июня 1922 г. (СУ. 1922. № 15. Ст. 153); Ст. 349 УПК РСФСР от 15 февраля 1923 г. (СУ. 1923. № 7. Ст. 106).] Из этой статьи видно, что уже в тот период законодатель различал субъективное право и интерес, не опосредствованный этим правом, но являющийся самостоятельным объектом правовой охраны. Прилагательное же «законный» наполняет его более четким, конкретным содержанием, придавая ему как бы новое качество.

Категория законного интереса употребляется законодателем также в ст. 12 Постановления ЦИК и СНК СССР «Об основных принципах организации Государственного нотариата», принятого 14 мая 1926 г.,[63 - СЗ СССР. 1926. № 35. Ст. 252.] а затем и в ст. 7 Положения о Государственном нотариате РСФСР, утвержденного ВЦИК и СНК 20 июля 1930 г.[64 - СУ 1930. № 38. Ст. 476.]

В процессе обсуждения ст. 2 Проекта Положения о судоустройстве СССР, союзных и автономных республик в 1938 г. было предложено следующее дополнение: «В п. “в” вместо слов: “прав и интересов государственных учреждений и т. д.”, лучше сказать: “прав и охраняемых законом интересов государственных учреждений” и далее тексту проекта, так как правосудие защищает не всякие интересы организации и учреждений, а лишь те из них, которые совпадают с общегосударственными интересами. Внести указанные уточнения необходимо и потому, что в п. «б» той же ст. 2, где речь идет о защите интересов граждан, сказано, что правосудие защищает интересы граждан, гарантированные Конституцией СССР и Конституциями союзных и автономных республик».[65 - Проблемы социалистического права. М., 1938. № 5. С. 17.]

С середины 50-х гг. категория законного интереса стала значительно активнее использоваться в законодательстве. Так, ст. 2 Положения о прокурорском надзоре в СССР, утвержденном Указом Президиума Верховного Совета СССР от 24 мая 1955 г., гласит: «Высший надзор за точным исполнением законов имеет своей задачей укрепления в СССР социалистической законности и охрану от всяких посягательств… политических, трудовых, жилищных и других личных и имущественных прав и охраняемых законом интересов граждан СССР».[66 - Ведомости Верховного Совета СССР. 1955. № 9. Ст. 222.] В этом же нормативном акте о законных интересах говорится в п. 3 ст. 2; ст. 14; п. 4 ст. 23. В Основах законодательства о судоустройстве Союза ССР, союзных и автономных республик, принятых в 1958 г., законный интерес используется в ст. 2. В Основах гражданского судопроизводства Союза ССР и союзных республик, принятых в 1961 г., – в ст. 2, 5, 15, 29, 30.[67 - Там же. 1959. № 1. Ст. 12; 1961. № 50. Ст. 526.] Эту категорию можно встретить в приказах Генерального прокурора СССР[68 - См., например: Приказ Генерального прокурора СССР от 29 июля 1959 г. № 46 «О мерах по усилению прокурорского надзора за соблюдением советских законов»; от 30 июня 1962 г. № 53 «О мерах по дальнейшему совершенствованию деятельности органов прокуратуры в борьбе с преступностью и нарушением законности»; от 4 июня 1964 г. № 55 «О мерах улучшения работы органов прокуратуры по общему надзору» и многие другие.] и во многих других нормативных актах того времени.

В 70-х гг. «законный интерес» закрепляется, в частности, в Законе о городском, районном в городе Совете народных депутатов РСФСР от 29 июля 1971 г. (ст. 27, 36, 90); в Законе о статусе народных депутатов в СССР от 20 сентября 1972 г. (ст. 25); в Указе Президиума Верховного Совета СССР от 8 июня 1973 г. «Об основных обязанностях и правах советской милиции по охране общественного порядка и борьбе с преступностью» (ст. 1); в Законе о государственном нотариате, принятом 19 июля 1973 г. (ст. 1, 8)[69 - Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1971. № 31. Ст. 654; 1979. № 32. Ст. 786; Ведомости Верховного Совета СССР. 1972. № 36. Ст. 347; Ведомости Верховного Совета СССР. 1973. № 24. Ст. 309; № 30. Ст. 393; 1979. № 8. Ст. 121. № 17. Ст. 277.] и некоторых других.

Несколько позднее рассматриваемая категория стала употребляться и в нормативных актах, принятых на основе и в соответствии с Конституцией СССР 1977 г., которая тоже закрепила эту категорию.[70 - Конституция СССР 1977 г. Ст. 65.] Например, в Законе о Прокуроре СССР (ст. 2, 10), Законе о народном контроле в СССР (п. 2 ст. 22), Законе о государственном арбитраже в СССР (ст. 2, 15), Законе об адвокатуре в СССР (ст. 1, 6, 7), принятых Верховным Советом СССР 30 ноября 1979 г.; в Основах законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях, утвержденных 23 октября 1980 г. (ст. 1); в Законе о правовом положении иностранных граждан в СССР от 24 июля 1981 г. (ст. 3, 19, 24, 31); в Кодексе РСФСР об административных правонарушениях от 20 июня 1984 г. (ст.1).[71 - Ведомости Верховного Совета СССР. 1979. № 49. Ст. 843, 840, 846; 1980, № 44. Ст. 910; 1981. № 26. Ст. 836; Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1984. № 27. Ст. 909.]

Анализируя использование рассматриваемой категории далее, отметим следующую историческую закономерность. Если в начале XX в. термин «законные интересы» употреблялся лишь в нормативных актах, касающихся в основном сферы судопроизводства, то позднее он используется в значительно расширенном круге актов, имеющих более общий характер. Например, в ст. 8 Положения о добровольных народных дружинах, утвержденного Постановлением СМ СССР от 20 мая 1974 г.; в ст. 7, 13, 17 Указа Президиума Верховного Совета СССР «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» от 4 марта 1980 г.; в ст. 4 Закона о трудовых коллективах, принятого Верховным Советом СССР 17 июня 1983 г.[72 - СП СССР. 1974. № 12. Ст. 67; Ведомости Верховного Совета СССР. 1980. № 11. Ст. 192; 1983. № 25. Ст. 382.]

Отметим, что дважды (в ч. 2 ст. 36 и в ч. 3 ст. 55) понятие «законный интерес» фигурирует и в Конституции РФ 1993 г.