Публичные формы юридического содействия реализации прав и законных интересов. Монография

Поэтому многое из того, что именуется услугами в экономико-правовом смысле (медицинские, социальные, юридические и другие услуги), допустимо рассматривать как разновидности социальной помощи и наоборот.

Различия между публичными услугами и видами социальной помощи, безусловно, есть:

– во-первых, помощь всегда оказывается в связи с проблемной ситуацией, в которой имеются препятствия, самостоятельно непреодолимые получателем для реализации прав и законных интересов, тогда как публичные услуги выступают условиями нормального, нормативно запрограммированного действующим правом осуществления прав и законных интересов;

– во-вторых, публичные услуги направлены на реализацию нормативно закрепленных интересов получателя, определяемых типичными, родовыми признаками, общими для любого обратившегося за их оказанием, помощь же предполагает содействие в реализации индивидуальных, заранее не определяемых интересов получателя помощи;

– в-третьих, публичные услуги – действия в гораздо большей степени урегулированные, запрограммированные правовыми нормами в части процесса и результата, технологии (те средства-инструменты, которые используются в процессе их оказания) заранее определены и известны, стандартизированы и детально регламентированы, в то время как помощь предполагает большее творческое начало и меньшую регламентированность самого процесса осуществления, когда субъект, оказывающий помощь, самостоятельно определяет стратегию и тактику своих действий по оказанию помощи, исходя из конкретной жизненной ситуации, и необходимость реализовать индивидуальный интерес нуждающегося.

Кроме того, социальная помощь есть деятельность институализированная в достаточно ограниченном числе помогающих профессий и соответствующих организаций, в то время как перечень услуг очень широк.

Разумеется, данные отличия не носят абсолютного характера (например, консультирование может составлять содержание как публичных услуг, так и юридической помощи) и, вероятно, в силу этого очень часто не учитываются в правовом регулировании, которое именует социальную услугу (например, выплату социального пособия) – социальной помощью.

Таким образом, несмотря на приведенные выше различия таких форм социального содействия, как публичные услуги и социальная помощь, их вполне допустимо рассматривать как однопорядковые, особенно в аспекте формализации доступа к ним.

Принципиальным, на наш взгляд, выступает отмеченное выше деление публичных услуг по их содержанию на услуги юридического характера (связанные с совершением действий, имеющих юридическое значение, использованием правовых средств) и услуги фактического характера (они заключаются в предоставлении материальных средств, совершении конкретных фактических действий в пользу услугополучателя). Конечно, совершение фактических действий подвергается правовому регулированию, критерии же разграничения юридических и фактических публичных услуг – характер интереса (ценности), удовлетворение (приобретение) которого с помощью публичной услуги составляет смысл для получателя, и характер средств, используемых для удовлетворения интереса.

В литературе делались попытки разведения данных видов публичных услуг. Так, путанице в понятиях, используемых при стандартизации и регламентации, пишет А. Мальцев, способствует, в частности, отсутствие такого понятия, как «административные услуги», отличающегося от понятия «социальные услуги». Эти типы услуг требуют разработки существенно различающихся по структуре и содержанию регламентирующих документов. Суть административных публичных услуг выражается понятием «юридически значимые действия», результатом которых является предоставление официального документа, дающего конкретному гражданину лишь формальное право на получение какой-либо реальной услуги. Именно такое, по мнению автора, довольно узкое административное понимание государственной услуги было заложено первоначально в Концепции административной реформы. Оно не имело в виду оказание социальных услуг, что явствует из многих документов и методических рекомендаций.

Социальными же услугами называются те, что удовлетворяют массовые потребности граждан, прежде всего в сферах образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты и поддержки, занятости населения, физкультуры и массового спорта. Они гарантируются государством и финансируются из бюджетов соответствующих уровней, но предоставляются не органами власти, а публичными (также частными и общественными) социальными учреждениями, предприятиями, организациями

.

Думается, что в целом верное понимание необходимости разграничения публичных услуг на услуги фактического и юридического характера проводится А. Мальцевым не до конца последовательно. Если административными услугами признавать «юридически значимые действия, результатом которых является предоставление официального документа, дающего конкретному гражданину лишь формальное право (выделено нами – В. П.) на получение какой-либо реальной услуги», – возникают вопросы о том, какова ценность такой услуги, какой интерес она способна удовлетворить? Нельзя признавать публичными услугами части услуг, их этапы, отдельные действия, что очень часто встречается в нормативных документах («прием заявлений», «постановка на учет» и т. п.), они лишь создают иллюзию надлежащего осуществления государством, муниципальными образованиями своих функций. Такие действия, на наш взгляд, вообще не могут быть признаны услугами, поскольку их «формальность» не приносит (и может на практике и не принести никогда) никакой пользы получателю. В то же время в рамках услуг, обозначенных автором как «социальные», есть услуги и фактического, и юридического характера (выдача справок, иных документов в сфере здравоохранения, соцзащиты и т. п.).

Предметом дальнейшего рассмотрения в аспекте доступности будут именно публичные услуги юридического характера (публичные юридические услуги), которые, помимо общих признаков публичных услуг, рассмотренных в предшествующем изложении, обладают признаками такого вида правовой деятельности, как юридическое содействие реализации прав и законных интересов.

Публичные юридические услуги в механизме юридического содействия реализации прав и законных интересов. В теории и на практике понятие «юридическое содействие реализации прав и законных интересов» до сих пор мало употребляется. Одним из первых на феномен юридического содействия реализации прав человека обратил внимание И. В. Ростовщиков. По его мнению, «в качестве своеобразного вида гарантий прав и свобод личности выступает специфическая деятельность субъектов права, которую можно квалифицировать как содействие реализации прав личности. Примером служит деятельность адвокатуры. Гражданин может обратиться в коллегию адвокатов за консультацией по вопросам наличия права (обязанности), содержания права (обязанности), процедуры его реализации, с просьбой оказать иные виды услуг (написать заявление, составить проект договора и т. д.)»

.

В. М. Шафиров выделил содействие позитивной деятельности управомоченного в отдельный блок механизма обеспечения права, включив в него юридические средства, гарантирующие создание конкретных условий наиболее полного, всестороннего, оперативного, экономичного осуществления прав и свобод, особенность которых в том, что их обеспечительная энергия направлена не на охрану и защиту прав, а на создание комфортных условий для более благоприятного использования прав. К формам содействия при использовании гражданами прав В. М. Шафиров относит правовое информирование, толкование (разъяснение) содержания права (прав и свобод), юридическое консультирование, установление правового положения личности, проведение юридически значимых мероприятий, составление и выдачу правовых документов, правовое представительство

.

К числу признаков юридического содействия реализации прав и законных интересов можно отнести следующие:

– это тип (вид) социального, правового взаимодействия, т. е. обмена правовыми деятельностями, правовой информацией между как минимум двумя субъектами, возникающий на основе особой нормативно-регулятивной системы – права;

– взаимодействие субъектов права, которые используют нормативно-регулятивные средства (правовые принципы, цели, задачи, нормы права и др.);

– связано с осуществлением разнообразных экономических, политических, социальных и иных интересов субъектов, получающих отражение в праве и приобретающих тем самым характер правовых интересов, и возникает по поводу реализации субъектами юридических дозволений – прав (свобод) и законных интересов;

– особенностью данного типа правового взаимодействия выступает направленность правовой деятельности одного субъекта права на поддержку в различных формах правовой деятельности, правовой активности другого. Такая поддержка может быть взаимной, когда обе взаимодействующие между собой стороны извлекают выгоду из данного процесса, либо односторонней, когда пользу получает лишь один из участников взаимодействия (при отсутствии вреда другому);

– вызывается к жизни наличием правовых препятствий различных видов (объективных, субъективных и т. д.) к реализации прав и законных интересов;

– не предполагает применения мер правового принуждения к получателю такого содействия, вынесения в отношении него властных, обязывающих предписаний, ограничивающих или иным образом сужающих его правовые возможности;

– представляет собой определенным образом организованную (обладающую собственной инфраструктурой) и профессиональную юридическую деятельность, институционализированную в виде специализированных организаций (органов, лиц) либо осуществляющуюся в виде выполнения предписываемых правом функций (полномочий, прав и обязанностей) субъектов права, которые могут быть для последних основными либо дополнительными, сопутствующими;

– имеет процедурный, процессуальный характер, выражает динамическую сторону правовой системы, правовой жизни, включает в себя правовые средства-деяния (инструменты, технологии), а также средства юридического характера, формирующие готовность к правовой деятельности (информирование, консультирование, правовое обучение, подготовку правовых документов и т. д.), при помощи которых субъекты права удовлетворяют свои социально значимые интересы, выраженные в праве посредством прав (свобод) и законных интересов.

Юридическое содействие реализации прав и законных интересов можно определить как осуществляемую в предусмотренных позитивным правом видах и формах различными субъектами (органами государственной власти и местного самоуправления, их должностными лицами, организациями и гражданами) в качестве основной либо дополнительной функции непринудительную в отношении получателя профессиональную юридическую деятельность, способствующую средствами юридического характера реализации правовых возможностей (прав, свобод и законных интересов) в целях наиболее полного и беспрепятственного удовлетворения интересов субъекта права.

Юридическое содействие – один из типов правового взаимодействия, взятый применительно к особому предмету – осуществлению правовых возможностей лица (прав, свобод и законных интересов).

Р. А. Ромашов определяет правовое взаимодействие как «урегулированное (предусмотренное) правом отношение, связывающее двух и более персонифицированных субъектов, реализующих в рамках данного отношения свои… интересы»

. На первый взгляд, правовое взаимодействие сведено в данной дефиниции к понятию правоотношения. Однако Р. А. Ромашов отмечает, что «более наполненными в правовом отношении, нежели категория "правоотношение", являются понятия "правовые состояния" и "правовые взаимодействия"» и заключает: «1. Юридическое состояние и юридическое взаимодействие являются качественно различными и вместе с тем неразрывно связанными формами отношений (положений) (курсив наш – В. П.) субъектов. 2. Юридическое состояние – это отношение (курсив наш – В. П.) с участием единственного персонифицированного субъекта, определяемое внутренними и внешними параметрами его правового положения. 3. Юридическое взаимодействие – это отношение (курсив наш – В. П.), в рамках которого устанавливается связь между двумя и более субъектами, стремящимися реализовать в рамках данного отношения свои разнонаправленные интересы»

.

Думается, что «правовое отношение» и «правовое (юридическое) взаимодействия», с позиций Р. А. Ромашова, понятия все же не тождественные, последнее представляет собой содержательное, причем деятельностное (включающее не только субъективные юридические права и обязанности, но и действия участников по их приобретению (установлению), изменению, прекращению, а также деятельность по их осуществлению) наполнение первого. Терминологическую неясность, на наш взгляд, можно объяснить универсальным, всеобщим смыслом термина «отношение», который используется в русском языке для обозначения «взаимной связи разных предметов, действий, явлений, касательство между кем-чем-нибудь»

, а в философии – как категория, выражающая характер расположения элементов определенной системы и их взаимозависимости

. При этом термин «отношение», употребляемый применительно к юридическому состоянию и применительно к юридическому взаимодействию, имеет разные смыслы, о чем указывает и сам автор

.

По мнению Л. С. Мамута, правовое общение (это понятие, с его позиции, тождественно понятию «правовое взаимодействие») есть ролевое (социентальное) и обоюдополезное взаимодействие участвующих в общении людей, которое реализуется посредством обмена; субъекты взаимодействия (партнеры, имеющие разные, но устремленные друг на друга интересы) обмениваются принадлежащими им равнодостойными (и одинаково ценными для них) ролями, получая посредством этих актов благо, потребное каждому из контрагентов – участников общения

.

В. М. Сырых предлагает следующее определение: «правовое взаимодействие – взаимосвязь, при которой каждое лицо, действующее правомерно, приобретает для себя нечто значимое, ценное, реализует в правоотношении свой интерес»

.

Значимым и перспективным в данной трактовке представляется синтез категорий «правоотношение» и «правовая деятельность», что выступает конституирующим признаком категории «правовое взаимодействие».

В отличие от правоотношений (достаточно формальной характеристики движения правовой материи) юридическое содействие реализации прав и законных интересов как тип правового взаимодействия выступает понятием, описывающим не только правовую форму общественных отношений (деятельности), но и социально-психологическую, инфраструктурную их сторону, которая акцентирует внимание, помимо описываемых при помощи конструкций правоотношения и реализации права изменения и осуществления правовых возможностей, на субъективных составляющих (целях, мотивах, интересах в их субъективном аспекте, которые определяют стратегию и тактику возникновения, изменения, прекращения и осуществления правоотношений), а также на внешних (объективных) условиях протекания этого процесса (материальные, кадровые, территориальные и иные условия, обеспечивающие комфортность взаимодействия и удовлетворенность субъектов).

Публичные юридические услуги как вид публичных услуг и форма юридического содействия реализации прав и законных интересов характеризуются осуществлением при помощи средств юридического характера.

Содержание публичных юридических услуг и публичной юридической помощи как видов правовой деятельности имеет общие и отличительные черты.

Содержание публичных юридических услуг, а равно и публичной юридической помощи образуют действия с использованием средств юридического характера, осуществляемые услугодателем, и именно они придают таким услугам свойство «юридичности», правовой характер, направленность на получение правового результата

. Публичные юридические услуги и публичная юридическая помощь заключаются в адресном предоставлении получателю средств юридического характера для самостоятельной деятельности по реализации прав и законных интересов.

Такие средства бывают двух видов:

а) правовые или юридические средства, которые представляют собой, по определению А. В. Малько, «правовые явления, выражающиеся в инструментах (установлениях) и деяниях (технологии), с помощью которых удовлетворяются интересы субъектов права, обеспечивается достижение социально полезных целей»

. К таковым относятся выдача разнообразных юридически значимых документов, совершение регистрационных действий и т. п. Результат услуг, публичных услуг, предоставленных с использованием средств этого вида, обладает свойством юридического факта;

б) к числу средств публичных юридических услуг и публичной юридической помощи относятся и предоставление правовой информации, консультации, результатом которых является выбор из всего набора правовых средств – установлений и деяний – наиболее адекватных, оптимальных, эффективных для реализации прав и законных интересов, т. е. средства, формирующие готовность субъекта получения к самостоятельному использованию правовых средств-установлений и правовых средств-деяний. Средства, формирующие готовность субъекта получения к самостоятельному использованию правовых средств, относятся к группе субъективных явлений правовой действительности