Кыргызстан и Украина. Общее и особенное в развитии политических структур

Сроки выборов Президента определены по-разному. В Кыргызстане выборы Президента проводятся за два месяца до истечения его полномочий; в Украине очередные выборы Президента проводятся в последнее воскресенье октября пятого года полномочий ранее избранного Президента. При вступлении в должность оба президента принимают присягу, тексты присяги во многом схожи между собой. Обе Конституции содержат норму о возможности и процедуре досрочного прекращения полномочий Президента.

Что касается полномочий Президентов, то они в своей основе идентичны. Кроме представительства государства, оба президента: определяют структуру правительства; назначают с согласия парламента Премьер-министра; по представлению (или по консультации) премьер-министра назначают членов Правительства, руководителей других центральных органов исполнительной власти; назначают с согласия парламента Генерального прокурора; создают, реорганизуют и ликвидируют министерства и другие центральные органы исполнительной власти; являются Главнокомандующими вооруженными силами, назначают и смещают высшее командование Вооруженных сил; присваивают высшие воинские звания, дипломатические ранги и другие высшие специальные звания и иные классные чины; награждают государственными наградами; осуществляют руководство внешней политикой своих государств; назначают и отзывают дипломатических представителей в иностранных государствах; принимают верительные и отзывные грамоты; принимают решения о принятии в гражданство и прекращении гражданства, о предоставлении политического убежища; вносят законопроекты на рассмотрение парламентов, подписывают принятые парламентами законы; назначают общереспубликанские референдумы, образуют и возглавляют Советы безопасности республик; обращаются с ежегодными и внеочередными посланиями к народу и ежегодными посланиями к парламенту о внутреннем и внешнем положении государства; вводят чрезвычайное положение в отдельных местностях, о чем незамедлительно сообщают парламенту; решают вопросы войны и мира с внесением соответствующего представления в парламент; в соответствии с нормами, установленными Конституциями, осуществляют досрочный роспуск парламента и назначают досрочные выборы и др.

Вместе с тем сравнительный анализ полномочий обоих Президентов показывает, что некоторые из них не совпадают. Здесь сказались как различия в историческом опыте двух народов, так и отличия во внутриполитической обстановке в Кыргызстане и Украине. Так, украинские парламентарии сделали все возможное, чтобы максимально повысить ответственность Президента перед народом и государством. Поэтому они, например, сочли возможным и целесообразным вписать в соответствующий раздел Конституции, определяющий статус Президента, такие нормы, как обеспечение государственной независимости, национальной безопасности и правопреемства государства.

В Кыргызской Республике, где объем полномочий Президента, как нам представляется, определен несколько шире, чем в Украине, Президент наделен рядом дополнительных полномочий. Например, он вправе досрочно созвать заседание Законодательного собрания, сессию Собрания народных представителей и определить вопросы, подлежащие рассмотрению; назначает выборы в Законодательное собрание и Собрание народных представителей; назначает выборы в местные Кенеши и в случаях, предусмотренных законом, осуществляет их роспуск; в случаях, предусмотренных Конституцией, осуществляет законодательные полномочия и др.

Оба Президента обладают значительными полномочиями в области кадровой политики, причем здесь имеются существенные различия. Полномочия Президентов в кадровых вопросах в сравнительном плане представлены в таблице 2.

Таблица 2

Можно полагать, что столь существенные различия в полномочиях в кадровых вопросах объясняются несколько разным в Кыргызстане и Украине пониманием механизма сдерживающих противовесов, гарантий против узурпации власти одной из ее ветвей.

Обе Конституции содержат нормы, определяющие возможность и процедуру отстранения Президентов от занимаемой должности.

Полномочия Президента Кыргызской Республики могут быть прекращены в результате отставки по его заявлению, сделанному на совместном заседании обеих палат Жогорку Кенеша, отречения от должности, а также при невозможности осуществления полномочий по болезни или в результате смерти. В случае невозможности осуществления Президентом своих обязанностей по болезни обе палаты Жогорку Кенеша на основании заключения создаваемой ими государственной медицинской комиссии принимают соответствующее решение не менее чем двумя третями голосов от общего числа депутатов каждой из палат.

Президент Кыргызской Республики может быть отрешен от должности только на основании обвинений в государственной измене или иного тяжкого преступления. Процедура отрешения такова: обвинение против Президента может быть выдвинуто Законодательным собранием. Оно должно быть подтверждено Конституционным судом, а окончательное решение принимает Собрание народных представителей. При этом обвинение должно быть принято не менее чем двумя третями состава Законодательного собрания по инициативе большинства от общего числа депутатов палат и при наличии заключения специальной комиссии, образованной Законодательным собранием. Отрицательное заключение Конституционного суда по выдвинутому обвинению влечет за собой роспуск Законодательного собрания.

Постановление Собрания народных представителей об отрешении Президента от должности должно быть принято большинством не менее двух третей голосов от общего числа депутатов палаты не позднее чем в двухмесячный срок после выдвижения обвинения против Президента. Если в этот срок решение не будет принято, обвинение считается отклоненным.

Не менее сложной, но несколько иной является процедура прекращения полномочий Президента Украины. В Конституции Украины записано, что полномочия Президента прекращаются досрочно в случае: отставки, невозможности исполнять полномочия по состоянию здоровья, смерти, смещения с поста в порядке импичмента.

Процедура прекращения полномочий по состоянию здоровья такая: на основании обращения Верховной Рады и медицинского заключения Верховный суд Украины дает письменное представление, которое рассматривается на заседании Верховной Рады. Решение считается принятым, если за него проголосовало большинство от конституционного состава Верховной Рады.

Смещение Президента с поста в порядке импичмента возможно в случае государственной измены или иного преступления.

Вопрос о смещении Президента Украины с поста в порядке импичмента может быть инициирован большинством от конституционного состава Верховной Рады, после чего создается временная следственная комиссия, в состав которой включаются специальный прокурор и специальные следователи. Выводы и предложения этой комиссии рассматриваются Верховной Радой, которая при наличии оснований может не менее чем двумя третями от ее конституционного состава принять решения по обвинению Президента.

Решение о смещении Президента с поста в порядке импичмента принимается Верховной Радой не менее чем тремя четвертями от ее конституционного состава после проверки дела Конституционным судом и его заключения о соблюдении конституционной процедуры расследования и заключения Верховного суда о том, что деяния, инкриминируемые Президенту, содержат признаки государственной измены или иного преступления.

Такая довольно сложная процедура смещения Президентов Кыргызской Республики и Украины с их постов предусмотрена для того, чтобы избежать ошибки или не дать возможности добиться своих целей экстремистским или крайне радикальным элементам в составе парламента.

В свою очередь и Президенты обоих государств в качестве противовеса имеют право досрочно прекратить полномочия парламента и распустить его.

В Кыргызской Республике Законодательное собрание или Собрание народных представителей либо одновременно обе палаты могут быть досрочно распущены Президентом соответственно: по результатам референдума; в случае трехкратного отказа дать согласие на назначение Премьер-министра; иного кризиса, вызванного непреодолимыми противоречиями между палатами Жогорку Кенеша, одной или обеими палатами с другими ветвями государственной власти.

Президент Украины может досрочно прекратить полномочия Верховной Рады, если в течение тридцати дней одной очередной сессии пленарные заседания не могут начаться. Как видим, полномочия Президента Кыргызской Республики относительно досрочного прекращения полномочий парламента значительно шире, в чем выразилось более полное ему доверие, чем в Украине. Украинские законодатели, опасаясь, по-видимому, мнимой угрозы диктатуры, побоялись наделить Президента более широкими полномочиями относительно досрочного роспуска парламента.

Отметим еще одно существенное различие в статусе Президентов двух государств. По существу и по духу Конституции Украины Президент Украины относится как бы к ветви исполнительной власти, хотя, например, Л. Кучма неоднократно заявлял, что он не возглавляет исполнительную власть, а является главой государства. В Кыргызской Республике Президент фактически не относится ни к исполнительной, ни к законодательной ветвям власти, он поставлен как бы над ними, но в то же время обладает законодательными функциями. Это содействует упрочению его власти, повышению его авторитета.

Исполнительная власть в Кыргызской Республике представлена Правительством и местной государственной администрацией, в Украине – Кабинетом Министров и местной государственной администрацией.

Правительство (в Кыргызской Республике) и Кабинет Министров (в Украине) являются высшими органами в системе органов исполнительной власти. Принцип их формирования в Кыргызстане и в Украине одинаков. Однако подконтрольность у них несколько отличается. Так, Правительство Кыргызской Республики подконтрольно только Президенту. Вместе с тем оно ежегодно представляет Жогорку Кенешу отчет о своей деятельности. В Украине Кабинет Министров ответственен перед Президентом, подконтролен и подотчетен Верховной Раде в вопросах, определенных Конституцией Украины.

Что касается полномочий высших органов государственной исполнительной власти, то они во многом идентичны. Так, и Правительство Кыргызской Республики, и Кабинет Министров Украины:

– разрабатывают проекты законов о Государственном бюджете и представляют их на утверждение парламентов, обеспечивают исполнение утвержденных Государственных бюджетов;

– проводят финансовую, ценовую, инвестиционную и налоговую политику;

– осуществляют управление объектами государственной собственности;

– обеспечивают обороноспособность своих стран, их государственную безопасность, принимают меры по реализации внешней политики;

– осуществляют меры по обеспечению законности и правопорядка, соблюдению прав и свобод человека и гражданина;

– руководят деятельностью министерств, других органов исполнительной власти и др.[84].

Вместе с тем нам представляется, что в Конституции Украины полномочия Кабинета Министров изложены несколько шире и весомее. Кроме уже указанных выше функций, тут записано, что Кабинет Министров:

– обеспечивает государственный суверенитет и экономическую самостоятельность Украины;

– разрабатывает и осуществляет общегосударственные программы экономического, научно-технического, социального и культурного развития;

– обеспечивает проведение политики в сферах труда и занятости населения, социальной защиты, образования, науки и культуры, охраны природы, экономической безопасности и природопользования;

– обеспечивает равные условия развития всех форм собственности и др.

Надо думать, что указанные нормы, содержащиеся в Конституции Украины, благотворно скажутся на деятельности Кабинета Министров, ибо они повышают его роль и ответственность, а саму деятельность значительно обогащают.

Все же, несмотря на некоторые различия в полномочиях, содержащиеся в обеих Конституциях нормы обеспечивают проведение полноценной внутренней и внешней политики высшими органами исполнительной власти.

Разумеется, Конституции обеих стран содержат лишь самые общие нормы о принципах формирования и деятельности высших органов исполнительной власти, эти нормы должны быть уточнены и детализированы соответствующими Законами. В развитие конституционных норм в Кыргызской Республике и Украине приняты парламентами Законы (соответственно) о Правительстве и о Кабинете Министров. Нельзя обойти молчанием и такой факт. Правительство Кыргызской Республики и Кабинет Министров формируются Президентами, но в то же время Президенты А. Акаев и Л. Кучма их неоднократно и довольно резко критиковали.

Эта критика в Кыргызстане привела к тому, что в конце 1996 года в Правительстве республики произошли существенные структурные изменения. Количество министерств сокращено с 21 до 15, состав Правительства уменьшился с 29 членов до 21. Сокращено и количество вице-премьер-министров (Первый вице-премьер-министр и два вице-премьер-министра: по социальным вопросам и по земельно-аграрной реформе). Изменения в структуре Правительства, по мнению Президента А. Акаева, предприняты для более эффектной организации работы, исходя из принципа оптимальной иерархической организации.

Указом Президента А. Акаева о структуре Правительства определено, что одним из основополагающих принципов в деятельности Правительства является его коллективная ответственность. Каждый член Правительства несет ответственность не только за свой участок работы, но и за деятельность Правительства в целом. Важнейшие правительственные решения, как правило, должны приниматься коллективно, посредством консенсуса, а затем с неукоснительной строгостью и ответственностью исполняться.

Структурные изменения готовятся и в Кабинете Министров Украины. При этом имеется в виду не только сократить количество министерств, руководителей других центральных ведомств, государственных служащих, но и постепенно перейти от отраслевого к функциональному принципу управления.

Что касается органов местной исполнительной власти, то нам представляется, что и в Конституции Кыргызской Республики, и в Конституции Украины их полномочия определены весьма скупо. Здесь содержатся преимущественно нормы, отражающие организационные моменты их формирования и деятельности, причем особенно лаконично они сформулированы в Конституции Кыргызской Республики.

По существу, здесь содержатся лишь три нормы: исполнительную власть на местах осуществляет местная государственная администрация; местные государственные администрации действуют на основе Конституции и законов; решения местной государственной администрации обязательны для исполнения на соответствующей территории.

В Конституции Украины местным органам власти уделено значительно больше внимания, более детально определены организационные моменты: порядок формирования;

ответственность перед Президентом и Кабинетом Министров Украины; подотчетность и подконтрольность местным советам в части полномочий, делегированных им соответствующими районными или областными советами; подотчетность и подконтрольность органам исполнительной власти высшего уровня; возможность отмены неправомочных решений местных государственных администраций Президентом Украины или председателем государственной администрации высшего уровня; возможность выражения председателю местной государственной администрации недоверия со стороны соответствующего совета, что ведет к его отставке на основании решения Президента Украины.

Что касается содержательной стороны деятельности местной государственной администрации, то в Конституции Кыргызской Республики она отсутствует, а регулируется соответствующим Законом. В Конституции Украины она представлена таким образом: местные государственные администрации обеспечивают на соответствующей территории:

– исполнение Конституции и законов Украины, актов Президента, Кабинета Министров, других органов исполнительной власти;

– законность и правопорядок, соблюдение прав и свобод граждан;

– выполнение государственных и региональных программ социально-экономического и культурного развития, программ охраны окружающей среды, а в местах компактного проживания коренных народов и национальных меньшинств – также программ их национального развития;

– подготовку и исполнение соответствующих областных и районных бюджетов;

– отчет об исполнении соответствующих бюджетов и программ;

– взаимодействие с органами местного самоуправления;

– реализацию иных предоставленных государством, а также делегированных соответствующими советами полномочий.

Следовательно, в области законодательства относительно местной государственной администрации между Конституциями Кыргызской Республики и Украины имеются существенные различия. В Конституции Украины полномочия местных администраций определены более полно. Детально принципы деятельности и полномочия местных государственных администраций Украины определены соответствующим Законом, принятым Верховной Радой.

В решении местных хозяйственных, социальных, культурных и других вопросов Конституции Кыргызской Республики и Украины отводят важную роль местному самоуправлению. В Кыргызстане местное самоуправление осуществляется через местные кенеши, однако в Конституции отсутствует указание о принципах их формирования. Эти вопросы детально рассмотрены в соответствующем Законе о местном самоуправлении.

В Украине к местному самоуправлению относятся: в селах, поселках и городах – местные громады, сельские, поселковые и городские советы, в районах и областях – районные и областные советы. Депутаты сельского, поселкового, городского совета избираются жителями соответствующего населенного пункта сроком на 4 года. Жители избирают также сроком на 4 года сельского, поселкового, городского голову, возглавляющего исполнительный органсовета и председательствующего на его заседаниях. Аналогично избираются районные и областные советы, а их председатели – соответствующим советом.

Полномочия местного самоуправления в Кыргызской Республике и Украине во многом идентичны и сводятся к следующему: разработка программ социально-экономического развития территории и социальная защита населения; утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении; владение, пользование и распоряжение коммунальной собственностью. Впрочем, применительно к Украине полномочия местного самоуправления изложены в Конституции несколько шире. Кроме уже указанных выше, Конституция Украины предусматривает и такие: установление местных налогов и сборов в соответствии с законом; обеспечение проведения местных референдумов и реализация их результатов; создание, реорганизация и ликвидация коммунальных предприятий, организаций, учреждений, контроль за их деятельностью.

Что касается областных и районных советов в Украине, то они утверждают программы социально-экономического и культурного развития соответствующих регионов и контролируют их выполнение; утверждают районные и областные бюджеты; решают другие вопросы, отнесенные законом к их компетенции.

Кроме того, обе Конституции предусматривают, что органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных, финансовых и иных средств.

Естественно, Конституции Кыргызской Республики и Украины определяют лишь самые общие вопросы формирования и функционирования органов местного самоуправления, более детально они должны быть рассмотрены в специальных законах, о чем, кстати, в обеих Конституциях имеются соответствующие записи. В этой связи следует отметить, что в Украине 12 июня 1997 г. принят Закон о местном самоуправлении, который в соответствии с Конституцией определяет систему и гарантии местного самоуправления, принципы его организации и деятельности, правовой статус и ответственность. Законом определено, что местное самоуправление – это гарантированное государством право и реальная способность территориальной громады жителей села (или нескольких соседних сел), поселка, района, города – самостоятельно или под ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления решать вопросы местного значения в пределах Конституции и законов Украины. Местное самоуправление осуществляется территориальными громадами как непосредственно, так и через сельские, поселковые, городские советы и их исполнительные органы, а также через районные и областные советы, которые представляют общие интересы территориальных громад.

Важным моментом Закона о местном самоуправлении в Украине является определение форм непосредственного участия граждан в решении всех местных вопросов, это местный референдум, общие собрания граждан, местные инициативы, общественные слушания. Важно, что местные слушания – встречи граждан с депутатами соответствующего совета и должностными лицами – должны проводиться не реже одного раза в год, а предложения, принятые по результатам общественных слушаний, подлежат обязательному рассмотрению органами местного самоуправления. С целью повышения активности граждан в рассмотрении местных вопросов и более полного учета интересов граждан при принятии решений по разрешению сельских, поселковых и городских советов и по инициативе жителей могут создаваться домовые, уличные, квартальные и другие органы самоорганизации населения; местные советы могут наделять эти органы частью собственной компетенции, финансов, имущества.

Закон о местном самоуправлении в Украине содержит детальный перечень полномочий сельских, поселковых, городских советов, а также их исполнительных органов. Эти полномочия довольно разнообразны и касаются социально-экономического и культурного развития, бюджета, финансов и цен, управления коммунальной собственностью, жилищно-коммунального хозяйства, бытового, торгового обслуживания, общественного питания, транспорта и связи, строительства, образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, регулирования земельных отношений и охраны окружающей природной среды, социальной защиты населения, внешнеэкономической деятельности, оборонной работы, обеспечения законности, правопорядка, охраны прав, свобод и законных интересов граждан, награждений и присвоения почетных званий. Не менее детально определен порядок формирования представительских органов – все они избираются населением соответствующей территории на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права путем тайного голосования. Отдельные разделы Закона посвящены сельскому, поселковому, городскому голове, исполнительным органам и должностным лицам местного самоуправления, вопросам материального и финансового обеспечения местного самоуправления, гарантиям и ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления.

Хотелось бы верить, что с принятием и введением в действие указанного Закона удастся устранить многие неувязки в работе местного самоуправления, ликвидировать имеющиеся параллелизм и дублирование в работе центральных, региональных и местных органов государственной власти и представительских органов разных уровней.

Что касается Кыргызской Республики, то здесь, по нашему мнению, неоправданно затягивается урегулирование вопросов, связанных с функционированием местного самоуправления и его органов. Конституция Кыргызской Республики, как уже отмечалось, определила лишь общие вопросы местного самоуправления. Что же касается Закона о местном самоуправлении, то он был принят еще 19 апреля 1991 г., т. е. до обретения Кыргызстаном независимости, в полной мере отражал существовавшую тогда партийно-советскую систему управления и не соответствует ни новым политическим реалиям, ни действующей Конституции Кыргызской Республики. Поэтому разработка и принятие нового закона о местном самоуправлении в Кыргызской Республике представляются нам вполне назрелым вопросом.

Общепризнано, что самой отсталой и самой уязвимой из трех ветвей власти является судебная система. Следует отметить, что и в новых Конституциях Кыргызской Республики и Украины соответствующие разделы, касающиеся правосудия, носят несколько общий характер и требуют детализации в специальных законах.

Правосудие в Кыргызской Республике осуществляется только судом. Судами Кыргызстана являются Конституционный суд, Верховный суд, Высший арбитражный суд и местные суды. Статус судов и судей, порядок их создания и деятельности определяется Конституцией. Создание и учреждение чрезвычайных, специальных судов не допускается.

В организации судебной власти в Кыргызстане заслуживает внимания образование судов аксакалов и третейских судов.

В соответствии с Конституцией, указанные суды учреждаются по решению собрания граждан, местных кенешей или иного представительного органа местного самоуправления на территории аилов, поселков, городов из аксакалов, иных граждан, пользующихся уважением и авторитетом. Суды аксакалов и третейские суды рассматривают переданные по соглашению сторон на их рассмотрение имущественные, семейные споры и иные дела с целью достижения примирения сторон и вынесения справедливого, не противоречащего закону решения.