Реализация принципа разделения властей в современном Кыргызстане

На первый взгляд, вопрос представляется достаточно ясным и не требующим особых аргументов. В демократическом государстве верховенство принадлежит закону, ему обязаны подчиняться все государственные институты, а законы принимаются законодательной властью. Уже в силу этого, как можно было бы сделать вывод, законодательная власть достаточно защищена от любых притязаний на ее прерогативы, ибо она может противопоставить им закон.

Но на самом деле все обстоит несколько иначе. Как показывает опыт Кыргызстана и других государств, наиболее защищенной и прочной является исполнительная власть, а в президентской республике – власть президента. Это объясняется тем, что она:

– обеспечена большим административным аппаратом (Администрация Президента, аппарат Премьер-министра, министерств и ведомств, местные государственные администрации и т. п.);

– распоряжается людскими, материальными и финансовыми ресурсами, владеет механизмами по их мобилизации;

– опирается на силовые структуры и карательные органы;

– владеет огромным объемом информации;

– имеет возможность привлекать научный потенциал страны;

– может в определенных случаях использовать внешние факторы (финансовые займы, консультативная помощь, а в особых случаях – и вооруженная помощь) и др.

В этой связи считаем необходимым отметить еще одно обстоятельство. Опыт многих стран, в том числе и Кыргызстана, свидетельствует, что в случае возникновения каких-либо разногласий между законодательной и исполнительной ветвями власти электорат в большей степени предпочитает отдавать свои симпатии исполнительной власти. Тем самым появляется определенный психологический фактор, способствующий укреплению внутренней прочности исполнительной власти.

Что же касается законодательной власти, то практически ничего из перечисленного выше в ее распоряжении нет. На что же она может опереться, чем обеспечить свои полномочия, чем защитить себя? Если законодательная власть хочет быть на высоте решаемых ею задач, она может обеспечить свои властные полномочия и плодотворную деятельность только большим интеллектуальным потенциалом.

Конечно, интеллектуальный потенциал парламента зависит от состава депутатов. Влиять на этот состав можно, но очень трудно, ведь в конечном итоге избиратели избирают тех, кого они избирают. Но есть еще одна сторона этого вопроса, на которой остановимся подробнее.

Интеллектуальный потенциал парламента, концентрируется в его комитетах и комиссиях. Конституция Кыргызской Республики определяет, что «комитеты и временные комиссии палат Жогорку Кенеша ведут законопроектные работы, предварительно рассматривают вопросы, отнесенные к их компетенции, контролируют проведение в жизнь принятых законов и решений»[24]. Такой же подход, естественно, содержится и в Регламентах палат, которые детализируют конституционные нормы, определяют механизм их реализации. Так, Регламент Законодательного собрания устанавливает, что комитеты и их комиссии:

1) осуществляют подготовку и предварительное рассмотрение законопроектов;

2) организуют проводимые Законодательным собранием парламентские слушания;

3) осуществляют контроль за проведением в жизнь принятых законов и решений;

4) дают заключения и предложения по соответствующим разделам проекта республиканского бюджета и др.[25].

Кроме того, комитеты и комиссии имеют право вносить предложения по повестке заседания законодательного собрания.

Отметим, что Регламент Собрания народных представителей не детализирует полномочия комитетов и комиссий, а ограничивается общим положением о том, что они в своей работе руководствуются Конституцией и законами, постановлениями палаты и другими нормативными документами, а также распоряжениями Торага (Председателя) палаты[26]. Для более полного выяснения полномочий комитетов и комиссий Регламент отсылает к положениям о них.

Из Конституции и Регламентов палат однозначно следует, что основная работа по подготовке законопроектов проводится в соответствующих комитетах и комиссиях. Но чтобы эффективно и профессионально участвовать в законотворчестве, они должны проводить огромный объем работы и, в частности, отслеживать общественно-политические, экономические, социальные и другие процессы, происходящие в стране. Такое отслеживание должно, как минимум, включать:

1) собирание соответствующей информации и ее анализ;

2) экспертную оценку происходящих в стране процессов;

3) прогнозирование развития общественных процессов;

4) выявление «болевых точек» общества, требующих законодательного регулирования;

5) инициирование подготовки соответствующих законопроектов, участие в законотворческой деятельности.

Естественно, только при наличии этих и других элементов в деятельности комитетов и комиссий они могут стать парламентскими интеллектуальными центрами.

Конечно, огромный объем аналитической, информационной, организационной и другой работы ложится на плечи аппарата Жогорку Кенеша и его палат. Комитеты и комиссии также вправе привлекать к работе специалистов различного профиля в качестве экспертов, назначать независимую экспертизу законопроектов, запрашивать необходимые документы и материалы и др. Но если комитеты и комиссии хотят стать действительно интеллектуальными центрами, а не превратиться в статистов, собирающих и «штампующих» законопроекты, они должны глубоко разбираться в соответствующих вопросах, а не отдавать их на откуп аппарату, консультантам и экспертам.

В этой связи возникает вопрос о количестве парламентских комитетов и комиссий. Логика подсказывает, что чем уже профиль комитета (комиссии), тем больше возможностей для их профессиональной специализации, что гарантирует более квалифицированную подготовку и рассмотрение законопроектов. Однако при этом надо учитывать общее количество депутатов, более-менее равномерное распределение объема обязанностей между ними, необходимость выделения приоритетов в деятельности парламента, потребности текущего момента и т. п. К сказанному следует добавить, что каждый депутат, чтобы он мог квалифицированно и плодотворно работать, должен состоять только в одном комитете.

Мировой опыт и, в частности, опыт стран СНГ (Российская Федерация, Украина и др.) показывает, что обычно количество парламентских комитетов колеблется в пределах 10–30[27]. При этом обычно в каждом парламентском комитете состоит от 10 до 20 депутатов. Если исходить из количественного состава комитетов, то получается, что в Законодательном собрании Кыргызстана их может быть не более 3, а в Собрании народных представителей – не более 5–6 комитетов; а если исходить из мирового опыта относительно количества комитетов, то тогда получится, что в комитетах Законодательного собрания могут состоять по 2–3 депутата, а в Собрании народных представителей – не более 5–6 депутатов. Конечно, приведенный расчет выглядит абсурдным, но он сделан на основании реальных данных. Чтобы найти выход из данной ситуации, Законодательное собрание во изменение первоначальной нормы Регламента установило, что депутат палаты может быть членом до трех комитетов палаты. Регламент Собрания народных представителей пока что оставил без изменений норму о членстве депутата только в одном комитете.

Исходя из этой ситуации, в составе Законодательного собрания создано 12 комитетов (от 4 до 8 депутатов в каждом), а в составе Собрания народных представителей – 7 комитетов (по 8—13 депутатов в каждом). Сравнительно небольшое количество комитетов вызвало необходимость наделения их довольно разноплановыми, подчас не связанными между собой полномочиями. Например, к ведению одного из комитетов Законодательного собрания отнесены вопросы депутатской этики, депутатских полномочий, общественных объединений и прав человека. При этом в составе данного комитета всего 5 депутатов. Примерно так же выглядит комитет Собрания народных представителей по депутатским полномочиям, этике, связям с общественными объединениями и средствами массовой информации (5 депутатов) и другие комитеты.

Естественно, комитеты палат Жогорку Кенеша просто не в состоянии специализироваться во всех отнесенных к их компетенции областях законотворческой деятельности. Слишком разноплановы их полномочия. Чтобы как-то компенсировать этот недостаток, законодательство Кыргызской Республики предусматривает создание в структуре комитетов профильных комиссий. Выглядит это примерно так: в составе комитета Законодательного собрания по бюджету и финансам (6 депутатов) создано 6 комиссий: по инвестициям и экономике; по бюджету и финансам; по развитию и поддержке предпринимательства; по налоговой политике; по пошлинам и сборам; по экономическому прогнозу, в составе комитета по обороне и безопасности (5 депутатов) созданы 4 комиссии: по уголовно-процессуальному кодексу и уголовно-исполнительному законодательству; по законодательству об обороне и национальной безопасности; по борьбе с организованной преступностью, коррупцией и охране общественного порядка; по законодательству судебной системы, в составе комитета по государственному устройству, законности и судебно-правовой реформе (7 депутатов) – 3 комиссии и т. д.

Таким образом, если исходить из Конституции и Регламентов палат, то каждая из парламентских комиссий должна состоять из 1–2 депутатов, что было бы абсурдным. Поэтому на практике это выглядит иначе. Каждый депутат, назначенный возглавлять определенную комиссию, подбирает в состав ее членов ученых, специалистов, работников аппарата парламента и др. Тем самым проблема количественного состава якобы решается, но при этом парламентская комиссия превращается в какой-то общественный орган, не имеющий ничего общего с законом, но наделяемый довольно внушительными полномочиями. Добавим, что т. н. привлеченные члены комиссии должны где-то работать, а парламентские функции исполняют в свободное от основной работы время, что вряд ли способствует их полноценной деятельности в парламенте. Понятно, что такие комиссии не в состоянии глубоко и всесторонне, юридически квалифицированно проанализировать любой законопроект или, тем более, подготовить текст нового закона, не говоря уже о выполнении других полномочий, о которых шла речь выше. Авторитет таких комиссий не может быть высоким, вряд ли они могут играть роль парламентских интеллектуальных центров.

Не выдерживает критики и норма, допускающая одновременное членство одного депутата сразу в трех комитетах. Мы не говорим о специализации депутатов, это ясно.

Добавим еще, что комитеты, как правило, заседают в одно время, и депутату приходится разрываться между двумя или тремя заседаниями. Кроме того, нередки случаи, когда мнения разных комитетов по одному и тому же вопросу могут не совпадать, и депутату в силу своего двойственного или тройственного положения приходится решать, к кому из оппонентов он примкнет.

Исходя из всего сказанного, трудно не согласиться с замечанием Т. Койчуева и А. Брудного о том, что кыргызский парламент вместо того, чтобы быть инициатором и разработчиком законопроектов, лишь собирает проекты законов[28]. И хотя это замечание известных ученых относится к 1993 г., ситуация за эти годы к лучшему не изменилась.

Кстати отметим, что в составе Жогорку Кенеша того периода было 350 депутатов, а Конституция Кыргызской Республики в редакции от 5 мая 1993 г. устанавливала, что Жогорку Кенеш избирается в составе 105 депутатов.

Конечно, всеми приведенными выше данными можно пренебречь, если свести роль комитетов и комиссий к формальному одобрению внесенных законопроектов. Но в таком случае все рассуждения об интеллектуальном потенциале парламента, об его внутренней прочности и устойчивости теряют смысл.

Законодательство Кыргызской Республики, в том числе и в первую очередь Конституция, содержит ряд других норм, которые также не способствуют укреплению внутренней прочности, устойчивости Жогорку Кенеша. При известных условиях его прочность может быть нарушена при преодолении вето Президента на принятые законы, при даче согласия на назначение Премьер-министра, при вынесении решения об отставке Премьер-министра, при нарушении установленных сроков принятия решений и др. Об этих моментах шла речь выше. Здесь же остановимся еще на одной не до конца урегулированной норме.

Кыргызский парламент состоит из двух палат, причем обе палаты равноправны и имеют свои полномочия. Вместе с тем законы по некоторым вопросам равнозначно относятся к полномочиям обеих палат. Естественно, при рассмотрении таких законов должен быть высоким уровень согласованности в принятии решений. Но что делать, если палаты принимают один и тот же закон в разных редакциях? Ответ на этот вопрос должен содержаться в Регламентах палат.

Действительно, Регламент Собрания народных представителей предусматривает, что в таком случае совместно с Законодательным собранием создается согласительная комиссия, которая дорабатывает закон, устраняет в нем разногласия и представляет его палатам для повторного рассмотрения. Такая процедура может повторяться до тех пор, пока не будет принят согласованный вариант. А вот Регламент Законодательного собрания по этому поводу молчит и лишь в главе о повторном рассмотрении законов, отклоненных Собранием народных представителей, устанавливает, что порядок преодоления разногласий определяется отдельным порядком, принимаемым обеими палатами. Думается, что разный подход к одним и тем же вопросам не содействует созданию внутренней прочности и устойчивости парламента. В Регламентах имеются и другие нормы такого же порядка.

Приведенные примеры свидетельствуют о том, что вопрос внутренней прочности и устойчивости одной из ветвей власти, а тем более в ее взаимоотношениях с другими ветвями власти, пока до конца не решен. Между тем, по нашему мнению, этот вопрос относится к числу тех, которыми пренебрегать нельзя. Но и решить его не так просто. Возможно, следовало бы уточнить отдельные положения Конституции или более детально и последовательно проработать их в Регламентах палат? А может быть, целесообразно принять отдельные законы о гарантиях деятельности высших органов государственной власти? Решение этих вопросов относится к компетенции Жогорку Кенеша.

Завершая анализ внутренней прочности кыргызского парламента, есть смысл охарактеризовать и его структуру. Двухпалатный парламент – довольно распространенная практика. Но при этом, как правило, реализуется один из принципов: либо одна из палат представляет интересы территориальных единиц (Российская Федерация, США, Франция, Швейцария и др.) и соответственно ее депутаты избираются от территорий, либо одна из палат считается высшей, а другая – низшей.

Когда в июле 1993 г. Чуйский областной кенеш выступил с предложением учредить в Кыргызстане двухпалатный парламент, то имелось в виду, что одна из палат будет представлять интересы территорий и формироваться по принципу равного представительства от каждой территориальной единицы (области и г. Бишкек). Однако в ходе проработки конституционной нормы о двухпалатном парламенте отказались от принципа равного представительства территорий (области различны и по количеству населения, и по экономическому потенциалу), выборы депутатов обеих палат проводились по одному и тому же принципу (один депутат от примерно равного количества избирателей), но термин «представительства территориальных интересов» в Конституции остался.

Создалась странная ситуация: по Конституции, одна из палат – Собрание народных представителей – призвана представлять территориальные интересы, но она их не представляет. К тому же обе палаты равны, хотя их полномочия в определенной степени и разграничены. Но не является ли это разграничение искусственным и введенным с одной лишь целю – оправдать наличие двух палат? Не создает ли наличие двух палат дополнительных сложностей при принятии законов, поскольку законы по некоторым вопросам требуют рассмотрения сначала одной, а затем второй палатой? А как отразилось бы на законодательной деятельности объединение обеих палат в одну? А может быть, целесообразно до конца реализовать принцип территориального представительства в Жогорку Кенеше?

Высказанные вопросы не надуманы. Они вытекают из конституционных норм и законодательной практики Кыргызской Республики. Ответить на них не просто. Но отвечать надо, этого требует жизнь.

Мы детально остановились на проблеме внутренней прочности и устойчивости Жогорку Кенеша, потому что его роль и ответственность слишком высоки, чтобы можно было пренебрегать нормами, обеспечивающими его плодотворную деятельность. В такой же мере проблема внутренней прочности и устойчивости касается и других ВЄТЕЄЙ власти.

Несколько слов хотим сказать о судебной власти. На первый взгляд вопрос о внутренней прочности судов вообще не должен возникать. Ведь суды, как записано в Конституции, независимы, руководствуются в своей деятельности только Конституцией и законами. Но на практике все это выглядит несколько иначе: судебная власть фактически зависит как от законодательной, так и от исполнительной.

Говоря о зависимости от законодательной власти, мы, естественно, вовсе не имеем в виду, что законы, которыми должны руководствоваться суды, принимает законодательная власть. Речь о другом. Судебная власть зависит от законодательной еще и в том, что последняя вместе с Президентом решает все кадровые вопросы (судьи Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного судов избираются обеими или одной палатой Жогорку Кенеша по представлению Президента, а судьи местных судов назначаются Президентом) и при этом, естественно, не всегда удается избежать предвзятого отношения к отдельным претендентам на должность судьи. Кроме того, законодательная власть ежегодно утверждает республиканский бюджет, в котором предусматриваются расходы на содержание судебной власти, а здесь так же могут быть неоднозначные подходы.

Высоким является уровень зависимости судов от исполнительной власти, в том числе от местных государственных администраций. Ведь для того, чтобы осуществлять правосудие, суды должны располагать необходимыми условиями – помещениями, охраной, телефонами, транспортом и др., работники судов должны быть обеспечены квартирами, пользоваться коммунальными услугами. А всем этим распоряжаются местные государственные администрации, которые могут подходить к оценке деятельности судов со своими мерками.

Как видим, и в этой сфере вопрос внутренней прочности и устойчивости отнюдь не является чисто теоретическим. Решение его относится к компетенции Президента и Жогорку Кенеша.

Проведенный анализ конституционных норм, а также приведенные факты убеждают в том, что проблема далека еще от полного решения. Здесь есть над чем работать и юристам, и законодателям.