Кыргызстан и Украина. Общее и особенное в развитии политических структур

Поэтому, создав комиссии по подготовке проектов конституций, Верховные советы обоих государств решили хоть в какой-то мере приспособить к новым реалиям действовавшие конституции путем внесения в них изменений и дополнений. Такой подход представляется оправданным, так как обретение независимости, как уже отмечалось выше, не сопровождалось ломкой существовавшей государственной системы. Оставались и продолжали действовать избранные еще в советские времена Верховные и местные советы народных депутатов, продолжали функционировать сформированные ранее органы исполнительной власти, суд и прокуратура, система социальных институтов, сохранялась финансовая система и др. А немедленная отмена существовавших институтов могла вызвать всеобщий хаос.

Внесение изменений и дополнений в конституции и Кыргызстана, и Украины началось задолго до провозглашения независимости и было связано в значительной мере с принятием деклараций о государственном суверенитете. В Кыргызстане существенные изменения и дополнения в Конституцию были внесены соответствующим Законом в апреле 1991 г. и касались компетенции Верховного Совета, расширяли и уточняли полномочия Президента (должность Президента была введена еще в 1990 г.), в новой редакции излагались некоторые положения, касающиеся Кабинета Министров и министерств, органов местного самоуправления, прокуратуры, бюджета и др. В заключение новый Закон определял: «В названиях и по всему тексту действующих законодательных актов слова «Киргизская Советская Социалистическая Республика», «Киргизская ССР» заменить словами «Республика Кыргызстан»[54]. В дальнейшем отдельные изменения и дополнения в Конституцию были внесены решениями Верховного Совета от 26 февраля 1992 г., от 3 марта 1992 г. и др.

Одновременно шел законотворческий процесс, призванный создать новую правовую базу. Так, 19 апреля 1991 г. Верховный Совет Кыргызстана взамен действовавшего ранее принял Закон «О местном самоуправлении в Республике Кыргызстан», 18 декабря 1991 г. был принят Закон «О Правительстве Республики Кыргызстан» и др. Ряд важных указов, касающихся государственного строительства, издал Президент Республики Кыргызстан А. Акаев. Подобным образом развивались события и в Украине.

Например, Законом от 19 июня 1991 г. были внесены изменения в 21 статью и дополнения в две статьи Конституции Украины, Законом от 5 июля 1991 г. учрежден институт Президента Украины, Законом от 17 сентября 1991 г. изменения были внесены в 10 статей, в новой редакции изложены две статьи Конституции. Этим же законом было установлено: «В названии и тексте Конституции слова «Украинская Советская Социалистическая Республика» и «Украинская ССР» заменить словом «Украина»[55]. Изменения и дополнения в Конституцию были внесены также Законами от 17 июня 1992 г., от 27 октября 1992 г. и др.

Продолжался законотворческий процесс. Как уже отмечалось, 3 августа 1990 г. был принят Закон «Об экономической независимости Украинской ССР», 7 декабря 1990 г. – «О местных советах народных депутатов и местном самоуправлении», 7 февраля 1991 г. – о собственности, 25 июня 1991 г. – о таможенном деле в Украине, 8 октября 1991 г. – Закон о гражданстве и др.

Необходимо отметить, что внесение изменений и дополнений в Конституции Кыргызстана и Украины, принятие новых законодательных актов имело огромное значение. Дело не только в том, что действовавшие конституционные и правовые нормы уточнялись, более четко определялись функции разных ветвей власти и местного самоуправления.

Главное состоит в том, что решения Верховных Советов обеих стран, базируясь на Декларациях о государственном суверенитете, законодательно расширяли права республик, ослабляли и ограничивали власть центра и таким образом объективно готовили реальную почву для обретения республиками государственной независимости.

Параллельно с указанными мероприятиями в обоих государствах велась трудная и напряженная работа над новыми конституциями, причем в Кыргызстане и Украине шла она вначале по одному сценарию: решениями Верховных советов были образованы Конституционные комиссии – в Кыргызстане 27 октября 1990 г., в Украине – 24 октября 1990 г.; разработаны и приняты концепции новых конституций: в Кыргызстане – 6 марта 1992 г., в Украине – 19 июня 1991 г., подготовлены, предварительно рассмотрены и опубликованы для обсуждения проекты новых конституций – в Кыргызстане – в декабре 1992 г., в Украине – в октябре1992 г.

Однако в дальнейшем судьбы конституционного процесса в обоих государствах сложились по-разному. В Кыргызстане проект новой Конституции в первом чтении был одобрен Верховным Советом 6 января 1993 г. В апреле 1993 года на рассмотрение Верховного Совета был внесен окончательный текст Конституции Республики Кыргызстан, доработанный с учетом его всенародного обсуждения. Всего в его обсуждении, которое длилось с декабря 1992 г. по апрель 1993 г., приняли участие более 1 млн. граждан, при этом внесено более 10 тыс. предложений, многие из которых нашли свое отражение в окончательном варианте текста Конституции.

Оценивая проект Конституции, Президент Республики Кыргызстан А. Акаев в докладе на сессии Верховного Совета 12 апреля 1993 г. подчеркивал, что новая Конституция – это «документ, отражающий жизнь, документ, имеющий фундамент в реальной жизни».

Характеризуя новую Конституцию, Президент отметил такие существенные ее черты, как утверждение идей национального возрождения кыргызов, национального суверенитета, принципа приоритета интересов и прав человека в контексте идей гуманизма, норм международного права, как системное видение общественного строя, основанного на государственной и частной собственности, свободе экономической деятельности и предпринимательства, на принципах равенства, справедливости, солидарности, коллективизма. «Социально ориентированная рыночная экономика, демократизация всех сфер общественной жизни, в основе которой лежит обеспечение прав и свобод человека, – вот основные составляющие того общественного строя, который мы хотим утвердить в Кыргызстане», – подчеркнул Президент А. Акаев[56].

5 мая 1993 г. Верховный Совет Республики Кыргызстанпринял Конституцию, этот день объявлен всенародным праздником – Днем Конституции.

Принятие конституции государства – это, несомненно, высшее достижение конституционного процесса, его результат. Вместе с тем сам факт принятия конституции не следует абсолютизировать. Ведь жизнь продолжается, возникают новые проблемы, требующие конституционного оформления, конституционный процесс в определенном смысле должен быть беспрерывным и бесконечным. Поэтому действующие ныне в мире конституции обычно содержат норму, устанавливающую порядок внесения изменений и дополнений в конституцию. Содержит такую норму и Кон- ституция Кыргызской Республики.

Конституцией Кыргызской Республики в редакции от 5 мая 1993 г. было установлено, во-первых, кто имеет право вносить предложения об изменениях и дополнениях в Конституцию, во-вторых, что предложения об изменениях и дополнениях в Конституции должны предварительно рассматриваться Конституционным судом и, в-третьих, изменения и дополнения вносятся в Конституцию Жогорку Кенешем (Верховным Советом), если за них проголосовало две трети от общего числа депутатов.

22 октября 1994 г. в Кыргызстане по указу Президента проведен референдум, в результате которого в Конституцию внесены два изменения: 1) установлено, что изменения и дополнения в Конституцию могут вноситься путем референдума (в тексте Конституции такая норма не устанавливалась, предусматривалось лишь, что на референдум могут быть поставлены «законы и иные вопросы государственной жизни»; 2) установлено, что Жогорку Кенеш состоит из двух палат – Законодательного собрания (35 депутатов), действующего постоянно, и Собрания народных представителей (70 депутатов), работающего сессионно (в Конституции отсутствовала норма о двухпалатом Жогорку Кенеше). Президент, согласно Конституции, имел право проводить референдум, но эта норма носила общий, неопределенный характер и касалась «вопросов государственной жизни».

Важно отметить, что референдум по обоим вопросам проводился одновременно, хотя логика диктует, что если уж и вносить изменения и дополнения в Конституцию путем референдума, то раньше такую норму следовало бы узаконить, а затем уже ее применять.

Поскольку в Конституцию была внесена норма о принятии изменений и дополнений путем референдума, указанная норма начала действовать. 10 февраля 1996 г. в соответствии с указом Президента проведен новый референдум, в результате которого те или иные дополнения, изменения, редакционные уточнения внесены в 49 статей (а всего в Конституции 97 статей). Отметим, что отныне изменения и дополнения в Конституцию (по результатам референдума от 10 февраля 1996 г.) могут вноситься как в результате референдума, назначаемого Президентом, так и по решению палат Жогорку Кенеша. Наличие таких двух норм в конституционном поле Кыргызстана может привести к отрицательным последствиям, когда два носителя высшей законодательной власти будут принимать взаимоисключающие законы. Несомненно, такую ситуацию, даже если она носит чисто теоретический характер, целесообразно исключить, что требует уточнения пунктов 1 и 2 статьи 96 Конституции.

Проведение двух референдумов по внесению изменений и дополнений в Конституцию Кыргызской Республики свидетельствует, что конституционный процесс в Кыргызстане продолжается. В то же время анализ Конституции с внесенными в нее изменениями и дополнениями дает основания полагать, что важнейшие конституционные вопросы в республике решены, каких-либо сложных коллизий относительно Конституции в ближайшие годы ожидать не следует.

Таким образом, в Кыргызской Республике действует Конституция, принятая Верховным Советом в 1993 г., с дополнениями и изменениями, внесеными в результате референдумов 22 октября 1994 г. и 10 февраля 1996 г. Она содержит 97 статей, сгруппированных в 8 глав.

Глава первая – «Кыргызская Республика» – содержит два раздела: «Общие принципы» и «Устройство и деятельность государства». В ней провозглашается, что «Кыргызская Республика (Кыргызстан) – суверенная, унитарная, демократическая республика, построенная на началах правового, светского государства»[57]. Здесь же зафиксировано верховное право народа Кыргызстана как носителя суверенитета и единственного источника государственной власти. Важной является норма, установленная Конституцией: «Территория Кыргызской Республики в существующих границах неприкосновенна и неделима»[58].

Конституция определяет, что собственность может быть государственной и частной, причем Кыргызская Республика гарантирует разнообразие форм собственности и их равную правовую защиту.

В Конституции демократично решен вопрос о языках. Государственным языком признается кыргызский язык, одновременно гарантируется «сохранение, равноправие и свободное развитие и функционирование русского и всех других языков, которыми пользуется население республики»[59].

Во втором разделе «Устройство и деятельность государства» устанавливаются принципы, на которых основывается государственная власть в республике, определяются высшие органы законодательной, исполнительной и судебной власти, а также главные принципы, на которых могут создаваться и действовать политические партии, профессиональные союзы и другие общественные объединения, принципы деятельности религиозных организаций. В других статьях этого раздела содержатся нормы, определяющие миролюбивый характер внешней политики Кыргызста на, порядок использования Вооруженных сил, введения чрезвычайного и военного положения и другие нормы. Центральное место в Конституции занимает глава вторая, она определяет нормы гражданства, права и свободы человека, права и обязанности гражданина. «В Кыргызской Республике, – устанавливает одна из статей этой главы, – признаются и гарантируются основные права и свободы человека в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права, межгосударственными договорами и соглашениями по вопросам прав человека, ратифицированными Кыргызской Республикой»[60]. Здесь же закреплено, что «частная собственность признается и гарантируется в Кыргызской Республике как неотъемлемое право человека, естественный источник его благосостояния, деловой и творческой активности, гарантия его экономической и личной независимости»[61].

Принципиально важной является и такая норма: «Гражданам Кыргызской Республики, их объединениям дозволено любое действие и деятельность, кроме запрещенной и ограниченной настоящей Конституцией и законами Кыргызской Республики»[62].

Глава третья определяет нормы, касающиеся места Президента в структуре высших органов власти, порядка его избрания, полномочий. Глава четвертая касается Жогорку Кенеша (Верховного Совета) – порядка его избрания, полномочий и законодательной деятельности.

Глава пятая Конституции посвящена исполнительной власти – Правительству и местной государственной администрации, глава шестая – судам и правосудию, глава седьмая – местному самоуправлению. Восьмая глава определяет порядок принятия изменений и дополнений к Конституции.

Принятие Конституции Кыргызской Республики явилось чрезвычайно важным этапом в строительстве государственности нового государства. По отзывам международных организаций и зарубежных политологов, новая Конституция Кыргызстана отвечает международным принципам, нормам и договорам, создает благоприятную основу для законотворческой деятельности на демократических принципах и в то же время отражает особенности кыргызского народа. Как сказал академик НАН Украины Ю. С. Шемшученко, «Я с удовольствием познакомился с Конституцией Кыргызстана, где использован мировой опыт и присутствует восточная мудрость»[63].

Подводя итоги развития политической, экономической, общественной жизни в Кыргызстане в течение двух лет со дня принятия Конституции, Президент А. Акаев подчеркивал: «Под благословенным воздействием прогрессивных норм нашей первой Конституции в сознании и психологии людей начался процесс постепенного преодоления всего, что связывало их со старой авторитарной системой управления общественно-политическими и социально-экомическими процессами. Многие демократические принципы Конституции входят в жизнь государства и общества, каждого гражданина, доказывая свою жизнеспособность и перспективность»[64].

Конституционный процесс в Украине развивался несколько иначе.

В соответствии с Концепцией новой Конституции Украины Конституционная комиссия подготовила проект Конституции и передала его Верховному Совету, который 1 июля 1992 г. принял постановление о вынесении проекта на всенародное обсуждение. Вслед за этим альтернативные проекты Конституции подготовили и опубликовали некоторые политические партии. Обсуждение официального и альтернативных проектов Конституции выявило неоднозначное отношение к ряду важнейших вопросов государственного строительства: структура и количественный состав Верховного Совета, полномочия Президента, механизм «сдержек и противовесов», вопросы собственности, структура, порядок формирования и функции местных органов государственной власти, государственный язык в Украине, государственная символика и др. В то же время обсуждение проекта Конституции стало своего рода стимулом для кристаллизации конституционных идей разных политических сил, партий и движений. Опубликованные проекты дали возможность привлечь широкую общественность к реальному процессу конституционного созидания[65].

С учетом результатов обсуждения Конституционная комиссия доработала первый проект новой Конституции Украины и опубликовала его в редакции от 26 октября 1993 г.

Однако после этого непосредственный конституционный процесс на официальном уровне простановился, вопрос о принятии Конституции не выносился на рассмотрение пленарных заседаний Верховного Совета или постоянных комиссий. Конституционная комиссия, сопредседателями которой были Президент Л. Кравчук и Председатель Верховного Совета И. Плющ, самоликвидировалась.

Такое положение объясняется двумя причинами. Во-первых, осенью 1993 г. Украину поразил острейший политический кризис, в результате которого Верховный Совет и Президент приняли решения о досрочных выборах; Верховный Совет принял решение о проведении выборов народных депутатов и Президента. Естественно, в таких условиях и Верховному Совету, и Президенту было не до Конституции. Во-вторых, разработчики новой Конституции столкнулись с проблемой процедуры ее принятия. В законодательстве ясности по этому вопросу нет. Так, статья 97 «советской» Конституции Украины устанавливала, что принятие Конституции и внесение в нее дополнений и изменений относится к компетенции Верховного Совета, а что касается процедуры принятия таких решений, то статья 171 Конституции, в которой шла речь о процедуре, регулировала только вопрос внесения изменений и дополнений в Конституцию, но не ее принятия. К тому же к осени – зиме 1993 г. в украинском обществе утвердилось мнение, что Верховный Совет, раздираемый внутренними непримиримыми противоречиями, не сможет принять квалифицированным большинством новую конституцию. Мысль же о созыве Конституционной ассамблеи или съезда депутатов всех уровней, вообще о создании органа исключительно для принятия конституции, воспринималась как крамольная.

В марте 1994 года был избран новый Верховный Совет Украины. В июне 1994 года Президентом Украины был избран Л. Д. Кучма, победив во втором туре Л. М. Кравчука.

Смена главы государства состоялась подлинно демократическим путем.

Датой возобновления конституционного процесса в Украине можно считать 10 ноября 1994 г., когда Верховный Совет нового созыва принял постановление «О составе комиссии по разработке проекта новой Конституции Украины (Конституционной комиссии)».

Тем временем в Украине назревал новый политический кризис, разразившийся весной 1995 г. Он был вызван недостаточно четким размежеванием полномочий разных ветвей власти – законодательной, исполнительной и судебной. Все это усугублялось дальнейшим падением производства, инфляцией, обнищанием народа. В этой ситуации Верховый Совет все чаще стал брать на себя контрольные функции, вмешиваться в вопросы повседневной распорядительной деятельности Кабинета Министров, развернул целую критическую кампанию против правительства и косвенно против Президента.

Неразбериха наблюдалась и на уровне региональных, местных органов управления, ведь с ликвидацией института представителей Президента на местах исполнительная вертикаль была нарушена, решения, принимаемые органами исполнительной власти в Киеве, на местах исполнять было некому.

В то же время парламент нового созыва, избранный весной 1994 г., давал весьма мало оснований надеяться на принятие Конституции двумя третями депутатов. Поэтому сторонники Президента Л. Кучмы, избранного летом 1994 г., предложили идею принятия на переходный период Малой конституции Украины, содержащей три Конституционных Закона: О правах и свободах граждан; О власти; Экономический кодекс. По содержанию этот проект предполагал сочетание сильной президентской власти с высокими гарантиями прав и свобод граждан и субъектов экономической деятельности. Роль Верховного Совета на переходный период сводилась к принятию только фундаментальных законов, Президент же получал право принимать законы в сфере текущего реформирования экономики.

Тем временем идея Малой Конституции неожиданно нашла свое продолжение в подготовленном Администрацией Президента проекте Закона «О государственной власти и местном самоуправлении». Он преследовал лишь одну цель – обеспечить на переходный период надежную и управляемую из центра полностью подконтрольную Президенту систему исполнительной власти. Попытки провести этот закон через парламент, как и ожидалось, не увенчались успехом.

Конфликт между Верховным Советом и Президентом приобретал все более ощутимые черты. Президент решительно настаивал на изменении действующей Конституции путем принятия Закона о власти. Когда стало ясно, что собрать для этого конституционное большинство в парламенте не удается, Президент при поддержке ряда правых фракций предложил подписать с большинством парламента Конституционное соглашение, вводящее в действие основные положения проекта Закона о власти.

Однако собрать в парламенте даже простое большинство для поддержки указанного предложения не удавалось. Тогда Л. Кучма объявил о своем намерении вынести на плебисцит вопрос о доверии к Президенту и парламенту. Объявляя о намерении провести плебисцит, Л. Кучма шел на известный риск, но парламент еще меньше мог рассчитывать на благоприятный для себя исход. Это и решило проблему. 18 мая 1995 г. Верховный Совет одобрил Конституционный договор между Верховным Советом Украины и Президентом Украины «Об основных принципах организации и функционирования государственной власти и местного самоуправления в Украине на период до принятия новой Конституции Украины». 8 июня Президент Л. Кучма и Председатель Верховного Совета А. Мороз в торжественной обстановке подписали договор.

Естественно, Конституционный договор не мог решить все вопросы государственного строительства, но в какой-то мере снял их остроту. В частности, в его заключительном разделе записано, что «до принятия новой Конституции Украины положения действующей Конституции Украины действуют лишь в части, что согласуется с этим Конституционным Договором»[66].

Принципиально важным для дальнейшего развития конституционного процесса в Украине являлось положение Договора о необходимости «ускорения и успешного завершения конституционного процесса в Украине с тем, чтобы принять новую Конституцию Украины в срок не позднее одного года со дня подписания данного Конституционного Договора». Данная норма Договора обязывала и Верховный Совет, и Президента ускорить процесс разработки и принятия новой Конституции Украины.

Тем временем Конституционная комиссия продолжала свою работу и 11 марта 1996 г. представила новый проект Конституции, подготовленный ее рабочей группой. По своему содержанию он отражал главным образом представления президентской стороны о государственном устройстве Украины: сильная президентская республика с элементами парламентаризма.

В Верховном Совете новый проект вызвал неоднозначную реакцию. Левые выступили решительно против «капиталистической» ориентации, отказа от Советов, ряда идеологических установок (об украинском языке, государственной символике и т. п.), правые эти положения восторженно поддерживали. Значительная часть парламента была обеспокоена явным креном в сторону президентской республики с ограничением полномочий других ветвей власти.

Чтобы сдвинуть ситуацию с мертвой точки, Верховный Совет создал временную специальную комиссию для доработки представленного проекта Конституции. Несмотря на внутренний кризис, комиссии удалось выполнить огромный объем работы по поиску компромисса и согласованию формулировок, а это было особенно трудно.

В конце мая подготовленный и согласованный с президентской стороной, с правыми и центристскими фракциями проект Конституции был вынесен на рассмотрение Верховного Совета. Началась острая межфракционная борьба с неоднократными попытками (со стороны левых и правых) блокирования работы Верховного Совета. Однако 4 июня неожиданно для многих парламент простым большинством одобрил проект Конституции в первом чтении. Достичь большего можно было только какими-то чрезвычайными усилиями[67].

Ситуация вновь приближалась к очередному конституционному тупику. В июне Президент издает указ о проведении в сентябре 1996 г. референдума, причем референдума по проекту, одобренному Конституционной комиссией 11 марта 1996 г. Это вольно или невольно способствовало ускорению конституционного процесса.

28 июня 1996 г. Верховный Совет принял конституционным большинством новую Конституцию Украины[68], которая высоко оценена как внутри страны, так и за рубежом.

Конституция Украины содержит преамбулу, 161 статью, объединенные в 14 разделов, и переходные положения.

Первый раздел содержит общие положения. В нем устанавливается, что Украина есть суверенное и независимое, демократическое, социальное, правовое государство. Здесь же определено, что Украина является унитарным государством, а ее территория – целостной и неприкосновенной. В «Общих положениях» зафиксированы также нормы о едином гражданстве в Украине, о ее республиканском устройстве, о верховенстве власти народа, разделении государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, а также на центральную и местную. Принципиально важным является положение, устанавливающее прямое действие норм Конституции. «Обращение в суд, – говорится в этой статье, – для защиты конституционных прав и свобод человека и гражданина непосредственно на основании Конституции Украины гарантируется»[69]. Кстати отметим, что в Конституции Кыргызской Республики такое положение отсутствует.

Как в Конституции Кыргызстана, так и в Конституции Украины вполне демократически решается вопрос о языке.