Становление кыргызской государственности в переходный период
Таким образом, главы областных государственных администраций и мэр г. Бишкек «осуществляют контроль», на них возложена «персональная ответственность», они вправе «устанавливать государственный контроль» за деятельностью органов местного самоуправления, т. е. Указ Президента фактически подчинил им органы местного самоуправления. Конечно, органы местного самоуправления не могут оставаться бесконтрольными, государственный контроль за их деятельностью должен осуществляться. Ведь Конституция установила, что они несут ответственность перед государством за соблюдение и исполнение законов. Правда, Конституция не устанавливает, какой именно орган от имени государства контролирует деятельность органов местного самоуправления. Но, очевидно, такой дополнительный орган и не нужен, поскольку, как явствует из той же Конституции, «надзор за точным и единообразным исполнением законодательных актов осуществляется Прокуратурой Кыргызской Республики в пределах ее компетенции» (33). А Указ Президента применительно к органам местного самоуправления наделил такими полномочиями губернаторов. Не входит ли Указ в этом смысле в противоречие с Конституцией? Думается, что ответы на этот вопрос мог бы дать Конституционный суд. Но, насколько нам известно, с подобными представлениями к нему некто не обращался.
Определенные вопросы вызывает содержание ст. 7 Указа, наделяющей местные кенеши и их председателей правом осуществлять ряд государственных полномочий. Перечень таких полномочий довольно широкий и охватывает множество разнообразных и важных вопросов. Но прежде чем оценивать эти полномочия, сделаем некоторые замечания. Отметим, что основной организационно-правовой формой работы местных кенешей являются их сессии, созываемые по мере необходимости, но не реже одного раза в год. Отметим также, что депутаты местных кенешей осуществляют свои полномочия без отрыва от основной работы, а что касается обслуживающего персонала, то, согласно ст. 17 Закона «О местном самоуправлении и местной государственной администрации», для организационного обеспечения деятельности местного кенеша, оказания помощи постоянным комиссиям и депутатам, подготовки необходимых материалов кенеш вправе образовать свой аппарат в составе 3–5 специалистов.
После этих замечаний зададимся вопросом: кто, когда и как способен реализовать делегированные государственные полномочия, например, такие, как паспортизация объектов социальной инфраструктуры населенных пунктов, земель, пастбищ и других угодий; привлечение населения и ресурсов предприятий, учреждений и организаций независимо от форм собственности для проведения ремонтно-восстановительных работ в лесном, водном и дорожном хозяйствах и на объектах социальной инфраструктуры населенных пунктов; создание при органах местного самоуправления внебюджетных фондов; организация судов аксакалов, дежурства отрядов и групп по охране общественного порядка; доведение всем населенным пунктам, предприятиям, учреждениям и организациям, каждому двору и дому конкретных заданий по ремонту и очистке каналов, водопроводной и арычной сети, объектов социального и культурно-бытового назначения и др. Правда, отметим, что во многих случаях перечисленные полномочия сопровождаются указаниями: совместно с местной государственной администрацией, территориальными подразделениями соответствующих министерств и ведомств, совместно с правоохранительными органами. Если «совместно», то какая доля ответственности выпадает на органы местного самоуправления? Ответим: рассмотрение соответствующих вопросов на сессиях. О какой-то организационной работе говорить, конечно, нет смысла. И получается, что наделение их государственными полномочиями – не более чем красивая фраза.
Интересно звучит п. 8 Указа. Он поручает главам местного самоуправления областей и председателю Бишкекского городского кенеша осуществление общего руководства и контроля за выполнением органами местного самоуправления делегированных полномочий. А почему не губернаторам, которые в соответствии с пунктами 1, 2, 3 Указа обязаны осуществлять государственный контроль и несут, по Указу, персональную ответственность за осуществление контроля за деятельностью местных кенешей, в том числе за выполнением ими законов, актов Президента н Правительства? И не свидетельствует ли наделение глав местного самоуправления областей и г. Бишкек правом контроля за деятельностью местных кенешей о возрождении системы Советов, где все Советы связаны между собой отношениями иерархической зависимости?
Но больше всего недоразумений и справедливой, по нашему мнению, критики вызывает ст. 11 Указа Президента от 20 марта 1996 г. Оценивая Указ в целом, а также его 11 статью, Б. Дубанаев опубликовал 16 января 1996 г. статью под красноречивым названием «Назначенство и местное самоуправление несовместимы» (34). Резкой критике содержание этой статьи Указа было подвергнуто на Международной конференции «Экономико-правовые и образовательные реформы и их влияние на эволюцию сознания общества» (35). Дело в том, что Указ Президента образовал при аильных (сельских) и поселковых кенешах исполнительно-распорядительные органы – упоминавшиеся уже сельские управы (айыл окмоту). Глава сельской управы, как уже отмечалось, назначается главой районной (городской) государственной администрации по согласованию с председателем районного (городского) кенеша и депутатами аильного (сельского), поселкового кенеша. А в тех аилах (селах) и поселках, где территория кенеша и сельской управы совпадают, решено совместить должности председателя кенеша и главы сельской управы. Указ Президента от 20 марта 1996 г. установил также, что сельская управа по вопросам организации местного самоуправления подотчетна председателю районного (городского) кенеша (еще один симптом, свидетельствующий о «возрождении» единой системы Советов, к тому же он противоречит упомянутому Закону о местном самоуправлении, где говорится, что председатель аильного, поселкового, городского кенеша подотчетен избравшему его кенешу), а по делегированным государственным полномочиям – главе районной (городской) государственной администрации. Недостаточно легитимной представляется и норма Указа о том, что при возникновении разногласий по кандидатуре главы сельской управы, должность которого совмещается с должностью председателя соответствующего кенеша, предоставляется главе местного самоуправления области право назначать своим распоряжением временно исполняющего обязанности главы сельской управы. Вся эта путаница с размежеванием полномочий на низшем территориальном уровне, с подчинением сельской управы разным органам, с нарушением порядка назначения главы сельской управы, как справедливо отмечает А. А. Акунов, приводит к тому, что иногда «главой сельской управы назначают не депутата местного кенеша, а человека со стороны, который еще и не обязан отчитываться перед местным кенешем». Роль и значение местного кенеша как органа местного самоуправления ущемлена, а должность избираемого им председателя вовсе исчезла. Поэтому трудно не согласиться с мыслью Б. Дубанаева о том, что назначенство и местное самоуправление несовместимы. Формирование всех органов местного самоуправления – внутреннее дело местного сообщества. Все формируемые им органы подотчетны населению или представительному органу местного самоуправления. Образование органов местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами противоречит сути местного самоуправления, тем более тогда, когда оказываются назначаемыми не только глава исполнительного органа, но и глава представительного органа местного самоуправления.
Определенные тенденции подчинить представительные органы местным государственным администрациям имеют место в организации деятельности территориальных органов самоуправления. К таким органам относятся советы и комитеты микрорайонов, жилищных комплексов, жилищно-строительных кооперативов, домовые, уличные, квартальные комитеты, собрания граждан, другие органы. К их полномочиям относится довольно широкий круг вопросов. Например, Устав города Бишкек устанавливает, что органы территориального самоуправления:
– представляют интересы жителей территории в государственных органах;
– организуют граждан для охраны общественного порядка, взаимодействуют с правоохранительными органами;
– принимают участие в работе городского кенеша при обсуждении вопросов данной территории;
– участвуют в приемке объектов социальной сферы, работ по благоустройству, ремонту, санитарной очистке территории;
– содействуют выполнению решений городского кенеша и мэра;
– организуют выполнение решений собраний граждан;
– готовят рекомендации и выступают с ходатайствами перед городским кенешем и мэром, а также государственными и муниципальными органами, предприятиями, учреждениями, организациями по вопросам, относящимся к ведению органов территориального самоуправления;
– осуществляют общественный контроль за соблюдением правил застройки, пользования жилыми помещениями, содержания жилых домов и придомовых территорий, пожарной безопасности и санитарных норм, за рациональным использованием земли, воды и других природных ресурсов, по охране памятников истории, культуры, вносят в соответствующие органы предложения об устранении выявленных недостатков;
– имеют иные права, устанавливаемые в соответствии с действующим законодательством.
Естественно, выполняя эти полномочия, органы территориального самоуправления должны действовать в контакте, во взаимодействии как с соответствующими местными кенешами, так и с местными государственными администрациями. Но звучит каким-то анахронизмом тезис об их подконтрольности, подчинении местным (районным) государственным администрациям, он выхолащивает саму сущность местного самоуправления. Между тем Положение об органах территориального самоуправления г. Бишкек, утвержденное сессией городского кенеша 27 марта 1998 г., устанавливает, что одним из принципов деятельности территориальных Советов является их подконтрольность и подотчетность… районной администрации.
Указанное Положение не ограничивается определением принципов деятельности территориального самоуправления, оно идет дальше. Перечисляя его функции, оно устанавливает, что территориальный Совет осуществляет свою деятельность под руководством территориальной депутатской группы и районной администрации. Состав территориального Совета и ревизионной комиссии после избрания их жителями территории утверждаются совместным постановлением главы районной администрации и руководителя районной территориальной депутатской группы. Кандидатура председателя территориального Совета вносится главой районной администрации по согласованию с депутатской территориальной группой, избранная Советом кандидатура подлежит утверждению главой райадминистрации. Глава районной государственной администрации вправе отстранить председателя территориального Совета от должности. А что касается квартальных, уличных и домовых комитетов, то они образуются по предложению территориального Совета и утверждаются совместным постановлением депутатской группы городского кенеша и районной администрации.
Как видим, демократические нормы, установленные Конституцией Кыргызской Республики, о самостоятельности органов территориального самоуправления, их независимости от органов местной государственной администрации, а также норма о том, что основы их организации и деятельности устанавливаются законами Кыргызской Республики, попросту игнорируются. Территориальные органы самоуправления превращены в учреждения, подведомственные районным государственным администрациям.
Подытоживая все сказанное, можно отметить, что проведенный нами анализ позволяет сделать некоторые выводы и обобщения.
Прежде всего можно констатировать, что в Кыргызстане идет активный поиск оптимальной модели местного самоуправления. От советской модели республика практически отошла, хотя некоторые симптомы возврата к отдельным ее нормам иногда проявляются. Но как бы там ни было, в республике в основном сложилась новая система местного самоуправления. Ее основу составляют местные кенеши, функционирующие на нескольких территориальных уровнях. Местные кенеши всех уровней являются юридическими лицами и вправе самостоятельно решать любые вопросы, отнесенные Конституцией и Законами к их компетенции. Идет становление территориальных органов самоуправления, призванных решать насущные вопросы жизни населения соответствующих территорий. Здесь создается новая, тяготеющая к европейской модели, система местного самоуправления, определены и законодательно закреплены принципы ее организации, структура, функции и полномочия, взаимоотношения с местными государственными администрациями и другими органами государственной власти и управления. Как вытекает из сказанного, Кыргызская Республика стремится в полном объеме реализовать одно из основных положений Европейской хартии местного самоуправления, гласящее: «Органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для осуществления собственных инициатив по любому вопросу, который не исключен из их компетенции и не отнесен к компетенции другого органа власти» (36).
Органы государственного управления в Кыргызской Республике, в том числе и самые высшие, в лице Президента, прилагают серьезные усилия по проведению реформы местного самоуправления. Вместе с тем ясно, что проведение реформы встречается с большими трудностями. Это подтверждает вывод о том, что, приступая к реформированию местного самоуправления, Кыргызстан не имел более или менее четкой концепции его проведения. Об этом свидетельствует не до конца продуманное и не всегда последовательное законотворчество, когда одни и те же нормы по несколько раз пересматриваются, и отступления от конституционных норм, и подмена конституционных установлений другими нормативными актами.
Бросается в глаза и то, что в поиске путей совершенствования управления местными делами наметились две тенденции. С одной стороны, идет усиление властной административной вертикали, что объясняется необходимостью усиления государственности, а с другой – расширяются полномочия местных представительных органов, что вполне соответствует принципам демократии. Но плохо то, что предпочтение отдается административным органам, которые подминают под себя местное самоуправление. Провозгласив местное самоуправление, закрепив на конституционном уровне гарантии его деятельности, высшие государственные органы одновременно демонстрируют стремление установить прямое государственное управление на местах, обосновывая это тем, что это позитивно скажется на функционировании как местного самоуправления, так и политической системы в целом. Такая тенденция в будущем может привести к тому, что государственное управление подменит местное самоуправление, что будет свидетельствовать о возврате к советской модели местного самоуправления со всеми вытекающими последствиями. Поэтому вопрос взаимоотношений органов государственной власти и местного самоуправления остается чрезвычайно важным и довольно сложным. Он требует отдельного углубленного рассмотрения. Естественно, речь должна идти прежде всего об усилении местного самоуправления, расширении его полномочий, повышении ответственности за соблюдение и исполнение законов и за результаты своей деятельности. Естественно также, что органы государственной власти и управления должны оказывать органам местного самоуправления всемерную помощь и поддержку.
В свете происходящих в Кыргызской Республике процессов демократизации общественной и государственной жизни, децентрализации государственной власти, дальнейшего углубления экономических реформ, особенно в сфере аграрных отношений, налаживания жизни населения и повышения его активности роль органов местного самоуправления в решении как государственных, так и местных проблем будет возрастать. Поэтому государство в лице его высших органов власти должно углублять реформу местного самоуправления, укреплять местные представительные органы, шире использовать имеющийся мировой и собственный опыт. Целесообразным представляется и более активное развитие местной инициативы, ибо без поддержки на местах, особенно со стороны населения, никакие реформы не дадут желаемого результата.
Примечания1. Конституция Кыргызской Республики. – Ст. 7.
2. Чиркин В. Е. Конституционное право зарубежных стран. – М., 1997. – C. 310.
3. Лексин В. Н., Швецов А. Н. Государство и регионы. Теория и практика государственного регулирования территориального развития. – М., 1997. – С. 13.
4. Государство, демократия, парламентаризм. Курс политологии… в схемах, таблицах, цифрах. – Краснодар, 1997. – С. 175.
5. Цит. по: Емельянов Н. А. Государство и власть: через самоуправление к народовластию. – Тула, 1997. – С. 52.
6. Местное самоуправление в зарубежных странах (информационный обзор) / Под общ. ред. Медведева Н. П. и др. – М., 1994. – С. 5–7.
7. Руссо Ж.-Ж. Трактаты. – М., 1969. – С. 164.
8. Емельянов Н. А. Указ. произв. – С. 72.
9. Европейская хартия местного самоуправления. Преамбула; ст. 8.1; 9.1; 1.
10. Емельянов Н. А. Указ. произв. – С. 86.
11. Малабаев Дж. М. История государственности Кыргызстана. – Бишкек, 1997. – С. 41.
12. История киргизов и Кыргызстана / Отв. ред. Т. Койчуев. – Бишкек, 1998. – С. 147.
13. Малабаев Дж. М. Указ. произв. – С. 68.
14. Конституция Киргизской ССР. – 1978. – Ст. 125.
15. Там же. – Ст. 128.
16. Там же. – Ст. 134.
17. Омуралиев Т. Э. Реформа местного самоуправления в Кыргызстане – этапы развития // Государственные системы современности: сравнительный анализ / Авторы-составители: К. М. Жумалиев, Т. О. Ожукеева. – Бишкек, 1998. – С. 85–96.
18. О местном самоуправлении в Киргизской ССР. Закон Киргизской ССР. 19 апреля 1991 г. // Ведомости Верховного Совета Киргизской ССР. – 1991. – № 8.
19. Акунов А. А. Государственное управление и местное самоуправление в Кыргызстане и их взаимодействие // Материалы международной научно-практической конференции «Экономико-правовые и образовательные реформы и их влияние на эволюцию сознания общества». – Ч. 2. Юридические и социально-педагогические проблемы. – Бишкек, 1999. – С. 4.
20. Государственные системы современности: сравнительный анализ. – Бишкек, 1998. – С. 86–87.
21. Кодекс о выборах в Кыргызской Республике. – Бишкек, 1999.
22. Конституция Кыргызской Республики. 1993 г. – Ст. 94.
23. Конституция Кыргызской Республики. 1993 г. – Ст. 94.
24. Там же. – Ст. 92, 93.
25. Там же. – Ст. 4.
26. Конституция Кыргызской Республики. 1998. – Ст. 4.
27. Жумалиев К. М., Ожукеева Т. О. XXI век: институт президентства в Кыргызской Республике. Ч. 1. – Бишкек, 1998. – С. 84.
28. Омуралиев Т. Э. Указ. произв. – С. 91.
29. Там же. – С. 84.
30. Эркин Too. – 1998. – 16 января.
31. Жумалиев К. М., Ожукеева Т. О. Указ. произв. – С. 85.
32. О нормативных правовых актах Кыргызской Республики. Закон Кыргызской Республики. 5 июня 1996 г. // Ведомости Жогорку Кенеша Кыргызской Республики. – 1996. – № 7.
33. Конституция Кыргызской Республики. – Ст. 78.
34. Эркин Too. – 1998. – 16 января.
35. Акунов А. А. Государственное управление и местное самоуправление в Кыргызстане и их взаимодействие // Материалы международной научно-практической конференции «Экономико-правовые и образовательные реформы и их влияние на эволюцию сознания общества». – Ч. 2. Юридические и социально-педагогические проблемы. – Бишкек, 1999. – С. 5.
36. Европейская хартия местного самоуправления. – Ст. 4.2.
Заключение
Кыргызская государственность имеет глубокие исторические корни. Возникла она, по данным современных историков, в III в. до н. э. в форме «Владения Кыргыз» в Центральной Азии, а затем, в эпоху «Кыргызского великодержавия» (IX–X вв.) расцвела на Енисее, куда в III–V вв. переселилась часть кыргызов. Однако впоследствии кыргызские земли попали под власть более сильных и агрессивных соседей, а кыргызы утратили свою государственность. Лишь в начале XX в., после победы советской власти и национально-территориального размежевания Центральной Азии, кыргызы объединились в рамках национальной государственности в составе СССР.
Несмотря на все издержки и даже традиции советского тоталитаризма принудительное 70-летнее приобщение кыргызов к социализму, ограниченный, зачастую декларативный, а то откровенно пропагандистский характер кыргызской государственности, современные историки в целом положительно оценивают факт пребывания кыргызов в составе СССР. За годы советской власти кыргызы смогли не только консолидироваться и сохраниться как этнос, перейти к оседлому образу жизни, но и создать высокоразвитую промышленность, современное сельское хозяйство, развивать науку, культуру, обеспечить социальную защиту населения и т. д. В решении экономических, социальных и других задач Кыргызстан получал ощутимую материальную, финансовую и другую помощь от союзного Центра. Поэтому кыргызстанцы в своей массе свое будущее и будущее своей страны связывали с обновленным СССР, с социализмом «с человеческим лицом», тем более что перестроечные лозунги и горбачевские реформы давали основание надеяться на кардинальные изменения в общественно-политической жизни. Но перестройка зашла в тупик, так и не реализовав до конца намечавшиеся задачи, а СССР распался, вследствие чего Кыргызстан, как и другие советские республики, обрел независимость. Перед кыргызским народом во всей полноте встали задачи построения собственного независимого государства.
Процесс создания кыргызской государственности в условиях независимости условно можно разделить на несколько этапов. Первый из них хронологически охватывает период с августа 1991 по 1993 г. Это был сложный, противоречивый период. Бывшая политическая элита (советское чиновничество, компартийная и хозяйственная номенклатура) теряла политическую, а с развертыванием приватизации и экономическую власть, но не могла смириться с утратой своих позиций. Она упорно сопротивлялась наметившимся демократическим преобразованиям, инициированным Президентом А. Акаевым. А демократически ориентирующаяся общественность, объятая романтизмом независимости, не смогла предложить целостную стратегическую концепцию нового государства, учитывающую положительный мировой опыт и опирающуюся на принципы демократии. Государственное строительство, по существу, остановилось на этапе провозглашения независимости и атрибутивного державотворчества. Убедительным проявлением сложившейся ситуации стало принятие 5 мая 1993 г. Конституции Кыргызской Республики, которая стала своего рода компромиссом между советским прошлым и туманным будущим.
Конституция 1993 г. не устранила и не могла устранить противоречия и противостояние между главными институтами государственной власти. Больше того, это противостояние обострялось, что предопределило сущность второго этапа государственного строительства, который хронологически охватывает 1993–1996 гг. В эти годы в Кыргызстане наступил настоящий паралич власти. Президент А. Акаев, приступив к демократическим реформам, не мог в полной мере осуществлять намеченные планы, поскольку оказался ограниченным множеством конституционных установлений, ставивших его в зависимость от парламента. А парламент, раздираемый внутренними противоречиями и в лице значительной части депутатского корпуса сопротивляющийся реформам, не мог не только заниматься необходимой законодательной работой, но даже собираться на свои заседания. А Правительство металось между Президентом и Жогорку Кенешем и в конечном итоге заявило о своей отставке. Затягивалось формирование судов, что отрицательно сказывалось на судопроизводстве. Политический кризис сопровождался дальнейшим углублением экономического кризиса: предприятия закрывались, производство сокращалось, росли безработица и инфляция, падал уровень жизни большинства населения, падало и доверие народа государству, властным институтам. Стала реальной угроза полного развала государства и потери государственности.
В этой ситуации, чреватой непредсказуемыми последствиями, Президент Кыргызской Республики А. Акаев прибегнул к неординарным, но в то же время легитимным конституционным шагам: по его инициативе 29 октября 1994 г. и 10 февраля 1996 г. состоялись референдумы, в результате которых был учрежден двухпалатный Жогорку Кенеш и пересмотрены полномочия Президента и Жогорку Кенеша. Существенные изменения были внесены в статус Правительства. Так, произошло реформирование высших институтов государственной власти, кризис власти преодолен, были созданы необходимые предпосылки для развертывания государственного строительства, укрепления государственной власти на всех уровнях.
Третий этап государственного строительства, начавшийся в 1996 г., – это этап развития, совершенствования, укрепления кыргызского государства и его институтов. Важной составной частью этого этапа стало начало проведения административной реформы, в ходе которой были пересмотрены структура, функции и полномочия, численный состав всех органов государственной власти сверху донизу, началась судебно-правовая реформа и реформа местного самоуправления. В этот период был преодолен спад производства, наметились положительные тенденции в развитии экономики, произошло некоторое, хотя и не очень заметное, улучшение социального положения населения. В стране произошел необратимый переход к рыночным отношениям на основе частой собственности и конкуренции, сбалансированности цен и заработной платы. Усиленное внимание уделяется социально незащищенным слоям населения. В Кыргызстане созданы благоприятные условия для формирования правового государства и гражданского общества, для полного утверждения принципов демократии во всех сферах общественной и государственной жизни.
