Становление кыргызской государственности в переходный период
– утверждение планов (программ) социального и экономического развития территорий, программ социальной защиты населения;
– утверждение бюджета и отчета о его исполнении;
– рассмотрение предложений по административно-территориальному устройству;
– проведение местных референдумов и др.
Кроме того, к полномочиям Советов первичного территориального уровня относились:
– разработка и реализация программ и мероприятий по социальной защите, хозяйственному, бытовому, социально-культурному обслуживанию населения;
– организация содержания местных коммуникаций всех видов, улиц, дорог, учреждений народного образования и здравоохранения;
– контроль за рациональным использованием природных ресурсов;
– координация разработки и реализация генеральных планов застройки, архитектурных решений, надзор за соблюдением установленных норм строительства любых объектов на своей территории.
Отметим, что указанные полномочия во многом воспроизводили сложившуюся ранее советскую модель местного самоуправления. В то же время, основываясь в большой степени на идеях горбачевских архитекторов перестройки, ратовавших за разделение полномочий КПСС и органов советской власти, Закон от 19 апреля 1991 г. должен был стать важным этапом в ограничении полновластия партии и укреплении власти Советов народных депутатов, хотя в течение нескольких месяцев после его принятия местные Советы «по инерции» продолжали функционировать под руководством и контролем партийных органов, тем более что в большинстве случаев имело место совмещение должностей, председателями Советов были избраны первые секретари соответствующих партийных комитетов, что в условиях тоталитаризма было реализовано сравнительно легко, ведь депутатами местных Советов в большинстве своем были члены КПСС, обязанные подчиняться партийной дисциплине и выполнять партийные решения. После прекращения деятельности организаций Компартии Киргизии в августе 1991 г. вся полнота власти сконцентрировалась в руках Советов.
Однако, вопреки ожиданиям, местные Советы в условиях обретенной независимости не стали и не могли стать органами местного самоуправления, они, по справедливому замечанию А. А. Акунова, были и оставались органами государственной власти (19). К тому же в условиях нарастания кризиса и начавшегося развала советской системы Советы народных депутатов, наделенные монопольной властью, стали плохо справляться с возложенными на них обязанностями по руководству социально-экономическими процессами на подведомственных территориях. Функционируя на основе коллективного принятия решений, Советы и их президиумы оказались неприспособленными к оперативному и квалифицированному решению повседневно возникающих вопросов. Не справлялись Советы и с задачей поддержания баланса между местными и государственными интересами, связь между ними и республиканскими органами власти и управления была нарушена и с каждым днем слабела. В итоге благородная идея демократического самоуправления, по оценке Т. Э. Омуралиева, постепенно трансформировалась в местное «коллективное самоуправство», ставшее рассадником местничества и трайбализма. Экономика территорий быстро разрушалась, уровень социальной защиты населения резко снижался, система самоуправления оказалась неспособной эффективно действовать без помощи, указаний и контроля сверху (20). Практика показала, что переход от тоталитарной системы управления к демократической нуждается в промежуточной форме управления, опирающейся на некоторые принципы авторитаризма (в частности, рекрутирование политической элиты путем назначения сверху), сочетающей как демократические, так и административные начала и имеющей четкий механизм «сдержек и противовесов» в системе органов местной власти. Все это предопределило содержание второго этапа реформы местного самоуправления, который хронологически охватывает время от марта 1992 г. по август 1994 г.
Исходя из указанных подходов, Президент Кыргызской Республики А. Акаев внес на рассмотрение парламента проект Закона «О местном самоуправлении и местной государственной администрации в Республике Кыргызстан», который был принят 4 марта 1992 г. Сохранив важнейшие, принципиальные положения Закона от 19 апреля 1991 г., Закон от 4 марта 1992 г. ввел дуалистический принцип организации местной власти, в соответствии с которым она должна состоять из:
– органов местного самоуправления, включающих «местные кенеши, органы территориального общественного самоуправления (советы и комитеты микрорайонов, жилищных комплексов, домовые, уличные, квартальные, поселковые, аильные комитеты и другие органы), а также местные референдумы, собрания граждан, иные формы непосредственной демократии»;
– местной государственной администрации, которая является «органом исполнительной власти республики на соответствующей территории».
Местные кенеши должны были формироваться путем выборов на основе всеобщего и равного выборного права при тайном голосовании сроком на пять лет, а руководители местных государственных администраций назначались Президентом.
В дальнейшем в порядок избрания депутатов местных кенешей была внесены некоторые уточнения и дополнения. Кодекс о выборах в Кыргызской Республике (21) установил, что в местный кенеш может быть избран гражданин Кыргызской Республики, достигший 20 лет и проживающий на соответствующей территории не менее двух лет. Выборы проводятся по многомандатным избирательным округам. Их проведение возлагается на Центральную, областные, Бишкекскую городскую, окружные и участковые избирательные комиссии. Выдвижение кандидатов осуществляется собранием избирателей, проживающих на территории данного населенного пункта, политическими партиями либо избирательными блоками на съезде, конференции партии, ее регионального отделения, путем самовыдвижения. Кодекс урегулировал все процедурные вопросы, связанные с подготовкой и проведением выборов, установлением итогов и определением результатов выборов местных кенешей.
Новая система местной власти основывалась на принципах разделения полномочий местных органов представительной и исполнительной власти на соответствующей территории, единоначалия руководства главы местной государственной администрации, сочетания государственных и местных интересов, самостоятельности, независимости и ответственности местных кенешей и местных государственных администраций за решение вопросов местного значения.
В результате проведенной реформы представительные органы местного самоуправления – местные кенеши – были освобождены от выполнения исполнительно-распорядительных функций. Они становились самостоятельными, независимыми органами, не связанными с другими органами отношениями иерархической зависимости, вышестоящие органы власти и правления не вправе вмешиваться в решение вопросов, входящих в компетенцию местных кенешей. Они в соответствии с Законом становились представительными органами местного самоуправления, к их исключительным полномочиям отнесено утверждение программ социально-экономического развития территорий и местных бюджетов и контроль за их исполнением. Кроме того, Закон определил и другие полномочия органов местного самоуправления в зависимости от их уровня.
Местные кенеши были также наделены правом выражения недоверия главе местной государственной администрации. В дальнейшем, при принятии Конституции, эта норма, касающаяся взаимозависимости местного кенеша и главы местной администрации, была расширена. Конституция установила, что Президент назначает глав государственных администраций областей, районов, городов с согласия соответствующих местных кенешей (22).
Конституция Кыргызской Республики, принятая 5 мая 1993 г., не внесла существенных изменений в систему и правовой статус органов местного самоуправления, она подтвердила установленные ранее законами и указами Президента нормы. Так, она установила, что вопросы жизни населения, имеющие местное значение, решаются на началах местного самоуправления, действующего наряду с государственными органами. Местное самоуправление осуществляется местными кенешами, избираемыми населением соответствующих территориальных единиц. Основы организации и деятельности местного самоуправления устанавливаются законами Кыргызской Республики, законами также регулируются взаимоотношения местного самоуправления с органами государственной администрации. Конституция подтвердила норму Закона от 4 марта 1992 г. о полномочиях местных кенешей и их независимости от местной государственной администрации, а также установила, что председатели аильных и поселковых кенешей выполняют функции местной государственной администрации (23). Однако последняя норма Указом Президента от 22 февраля 1994 г. была изменена, исполнительно-распорядительные функции на уровне аилов и поселков передавались создаваемым сельским комитетам. А в соответствии с Указом Президента от 20 марта 1996 г. сельские комитеты были упразднены, при аильных и поселковых кенешах созданы исполнительно-распорядительные органы – айыл-окмоту (сельские управы). Глава айыл-окмоту назначается главой районной (городской) государственной администрации по согласованию с председателем районного (городского) кенеша и депутатами аильного, поселкового кенеша.
Конституционное закрепление права населения на местное самоуправление, определение полномочий местного самоуправления и их разграничение с местными органами государственной власти, декларирование их независимости от местной государственной администрации и др. – все это стало политико-правовой базой и основным источником разработка концепции дальнейшего развития местного самоуправления в Кыргызской Республике.
Третий этап реформирования местного самоуправления (август 1994 г. – февраль 1996 г.) кыргызские политики и политологи обозначают как начальную стадию разработки концепции развития местного самоуправления. Началом официальной разработки указанной концепции стал Указ Президента «О реформе местного самоуправления в Кыргызской Республике» от 18 августа 1994 г. Он определил два этапа проведения реформы. Первый должен был охватить реформу местного самоуправления на первичном территориальном уровне – в аилах (селах), поселках и городах, являющихся местом постоянного проживания людей и основой для формирования местных сообществ, а второй рассматривал возможность перевода на самоуправление районов и областей в качестве объединений местных сообществ первичного уровня с учетом их демографических, природных, исторических, культурных и иных особенностей. В соответствии с Указом было разработано Положение об основах организации местного самоуправления в Кыргызской Республике, утвержденное Указом Президента 22 сентября 1994 г. В Положении были определены политико-правовые, организационные и финансово-экономические основы организации местного самоуправления. В нем определены понятия местного сообщества и его членов, важнейшие принципы организации и система местного самоуправления, права местного сообщества на формирование коммунальной собственности и осуществление внешнеэкономической деятельности, основы экономической, финансовой и социальной деятельности.
Не прибегая к детальному анализу Указов Президента от 18 августа и 22 сентября 1994 г., считаем необходимым обратить внимание на ряд установлений, в первую очередь Положения об основах организации местного самоуправления в Кыргызской Республике, которые, по нашему мнению, выходят за пределы полномочий Президента, установленных действовавшей на то время Конституцией от 5 мая 1993 г. Это касается в первую очередь определения системы местного самоуправления, его прав на формирование коммунальной собственности. Установив, что «местное самоуправление в аилах, поселках, городах, районах, областях осуществляется местными кенешами, избираемыми населением соответствующих территориальных единиц», Конституция определила, что законами Кыргызской Республики «устанавливаются основы организации и деятельности местного самоуправления» (24). Таким образом, норма о системе местного самоуправления была отрегулирована Конституцией и не требовала дополнительного регулирования Указом Президента, а что касается основ организации и деятельности местного самоуправления, то они, как вытекает из текста Конституции, устанавливаются законами Кыргызской Республики.
Что же касается формирования коммунальной собственности, то Конституция от 5 мая 1993 г. не содержит никаких указаний на этот счет, более того, она устанавливала, что «собственность в Кыргызской Республике может быть государственной и частной» (25). Можно полагать, что, принимая указанную норму именно в такой формулировке, кыргызские законодатели не сумели преодолеть сложившийся в советские годы стереотип, в соответствии с которым признавалась лишь социалистическая собственность (в форме государственной и колхозно-кооперативной) и личная собственность. Но как бы там ни было, коль скоро Конституция Кыргызской Республики не содержала нормы о коммунальной собственности, то Президент был не вправе вводить такое понятие своим Указом. Кстати отметим, что Конституция в редакции Закона от 17 февраля 1996 г. не изменила норму о государственной и частной собственности, правда, в одной из статей, касающихся местного самоуправления, ввела понятие коммунальной собственности. И лишь Конституция в редакции Закона от 21 октября 1998 г. установила, что «в Кыргызской Республике признаются и защищаются государственная, коммунальная, частная и иные формы собственности» (26).
В ходе реализации мероприятий третьего этапа реформирования местного самоуправления возникли, по заключению К. М. Жумалиева и Т. О. Ожукеевой (27), Т. Э. Омуралиева (28) и других кыргызских ученых и специалистов, серьезные трудности. Дело в том, что некоторые положения Закона от 4 марта 1992 г. «О местном самоуправлении и местной государственной администрации в Республике Кыргызстан» и принятой 5 мая 1993 г. Конституции пришли в противоречие со складывающимися в стране отношениями. Об этом детально говорил Президент А. Акаев на первом сходе жителей г. Бишкек 5 июня 1996 г. Он отмечал, что в существующем законодательстве о местном самоуправлении и местной государственной администрации «не определен механизм передачи реальных полномочий в руки органов местного самоуправления по непосредственному управлению местными делами» (29). Такие первостепенные вопросы местного самоуправления, как жилищно-коммунальное хозяйство и местный транспорт, местные дороги, водоснабжение, бытовое обслуживание, санитарная очистка, охрана общественного порядка, использование земель местного сообщества и многое другое, фактически находились в непосредственном ведении государственных администраций.
Таким образом, возникла настоятельная необходимость внести изменения в конституционные основы местного самоуправления, чему был посвящен четвертый этап реформы местного самоуправления, который хронологически начался в феврале 1996 г. и был связан с проведением референдума по внесению дополнений и изменений в Конституцию Кыргызской Республики.
Референдум 10 февраля 1996 г., как уже отмечалось, внес изменения и дополнения в Конституцию, которые касались почти половины статей. Затронули эти изменения и дополнения и органы местного самоуправления, но далеко не в такой степени, как это представляется некоторыми авторами. Например, Б. Дубанаев утверждает, что референдум «ознаменовал рождение качественно нового института в строящемся демократическом государстве – института местного самоуправления» (30). Но отметим, что к моменту референдума система местного самоуправления в своей основе уже сложилась, о чем свидетельствуют Закон о местном самоуправлении и местной государственной администрации, Конституция от 5 мая 1993 г., ряд указов Президента, поэтому нам представляется преувеличением замечание о качественно новом институте.
Очень высоко оценивают итоги референдума с точки зрения местного самоуправления К. М. Жумалиев и Т. О. Ожукеева (31), но при этом используют странные, на наш взгляд, аргументы. Например, они утверждают, что в Конституции от 1996 г. установлено, что «местные кенеши действуют независимо от местной государственной администрации». Но при этом забывают, что указанная норма дословно воспроизводит соответствующую статью Конституции в редакции от 5 мая 1993 г., т. е. ничего нового не вводит. Это же касается и утверждения о том, что (якобы в соответствии с новой редакцией Конституции) взаимоотношения органов местного самоуправления с органами государственной власти должны регулироваться законами Кыргызской Республики. Опять же: указанная норма – это дословное воспроизведение ранее действовавшей статьи. Справедливости ради отметим, что К. М. Жумалиев и Т. О. Ожукеева указывают и на некоторые принципиально новые конституционные нормы, касающиеся местного самоуправления.
Говоря об изменении отдельных норм, касающихся местного самоуправления, заметим, что некоторые из них имеют скорее методологический характер, они не касаются регулирования отношений в сфере местного самоуправления. Другие же, наоборот, устанавливают новые нормы, регулирующие соответствующие отношения. Назовем эти изменения и дополнения.
Конституция от 5 мая 1993 г. устанавливала, что государственная власть в Кыргызской Республике основывается на принципе «разделения государственной власти и местного самоуправления». Однако практика показала, что на территориальном уровне управления имеется множество вопросов и дел, которые касаются как органов местной государственной власти, так и местного самоуправления, разделить их на государственные и местные оказалось делом трудным, а порой и невозможным. Статья 7 в новой редакции Конституции определила отношения между государственной властью и органами местного самоуправления на принципе разграничения функций. Жесткое разделение полномочий стало невозможным, поскольку новая редакция Конституции полностью изменила ст. 94, в соответствии с которой органы местного самоуправления «могут наделяться отдельными государственными полномочиями», они «по переданным полномочиям подотчетны государственным органам». Вообще отметим, что вопрос разграничения функций и, следовательно, полномочий между органами местного самоуправления и государственной властью в лице местных государственных администраций является одним из самых сложных, вокруг него часто возникают противоречия и даже противостояния. И нередко на практике решается он по принципу: кто сильнее, у кого больше воли и настойчивости. В большинстве случаев победа достается местным государственным администрациям, поскольку в их распоряжении больше возможностей влиять на решение тех или иных вопросов.
Важным стало установление нормы о назначении выборов местных кенешей. Конституция 1993 г. обходила этот вопрос молчанием, она не устанавливала, кто назначает выборы. Конституция в редакции 1996 г. наделила полномочием назначать выборы местных кенешей Президента Кыргызской Республики. Он же в случаях, предусмотренных Законом, имеет право роспуска местных кенешей.
Конституция в редакции 1996 г. усилила ответственность органов местного самоуправления. Новая редакция ст. 91 устанавливала, что местные сообщества «в переделах закона и под свою ответственность управляют делами местного значения». А ст. 95 в новой редакции была дополнена нормой о том, что «местные кенеши и другие органы местного самоуправления несут ответственность перед государством за соблюдение и исполнение законов, а перед местным сообществом – за результаты своей деятельности».
Но наиболее важное, принципиальное значение для дальнейшего развития местного самоуправления имела новая редакция ст. 92, установившая, что «органы местного самоуправления могут иметь в своем владении, пользовании и распоряжении коммунальную собственность». Эта норма способствовала расширению и укреплению власти органов местного самоуправления, повышению их роли и авторитета, ибо наделяла их материальными и другими ресурсами. Она же и повышала их ответственность, ибо наделяла не только правом владения, но и правом пользования и распоряжения, что предполагало эффективное управление коммунальной собственностью в интересах всего местного сообщества.
Вместе с тем некоторые нововведения относительно местного самоуправления, принятые по итогам референдума 10 февраля 1996 г., не могут не вызвать недоумения. Речь идет об органах местного самоуправления и местной государственной администрации на первичном территориальном уровне. Закон от 4 марта 1992 г. «О местном самоуправлении и местной государственной администрации в Республике Кыргызстан» (ст. 24) установил, что председатель аильного (сельского), поселкового, городского (города районного подчинения) кенеша осуществляет исполнительно-распорядительные функции на соответствующей территории, обладает присущими местной государственной администрации полномочиями (Закон содержал перечень этих полномочий) и в этом качестве подотчетен главе районной государственной администрации. Эта норма была почти дословно воспроизведена Конституцией от 5 мая 1993 г. Ее ст. 94 гласила: «Председатели аильных и поселковых кенешей являются главами местного самоуправления и выполняют функции местной государственной администрации». Но в ходе референдума и при утверждении новой редакции Конституции указанная норма исчезла. Вследствие этого властная, исполнительно-распорядительная вертикаль была нарушена, председатели кенешей аилов, поселков, городов должны были отказаться от выполнения возложенных на них исполнительных полномочий или на свой страх и риск, вопреки Конституции, продолжать их исполнять. Кстати, отметим, что при внесении изменений и дополнений в Конституцию по итогам референдума 17 октября 1998 г. этот вопрос также обойден молчанием. Властным структурам пришлось прибегнуть к другим формам урегулирования властных отношений на уровне аилов, поселков и городов, о чем уже говорилось выше.
Содержащиеся в новой редакции Конституции новеллы касательно местного самоуправления (они воспроизведены и в редакции Конституции от 21 октября 1998 г.) были довольно значительными по своей сути. Кроме того, они должны были стать правовой базой для дальнейшего развития концепции местного самоуправления, углубления его реформы. Следует полагать, что именно такими намерениями руководствовался Президент А. Акаев, издавая 20 марта 1996 г. Указ «О мерах по повышению роли и ответственности глав местных государственных администраций и местного самоуправления». В развитие основных положений этого Указа был принят ряд других нормативных актов: постановление Правительства от 24 апреля 1996 г. «Об утверждении Положения об айыл окмоту (сельской управе)»; Указ Президента от 24 октября 1996 г. «О мерах по дальнейшему совершенствованию местного самоуправления в Кыргызской Республике» (этим Указом утверждены Примерный устав местного сообщества, Положение о местном курултае, Устав Ассоциации органов местного самоуправления); Постановление Правительства от 11 ноября 1996 г., по которому в коммунальную собственность сельских и поселковых сообществ передавались объекты социального назначения; Указ Президента от 12 мая 1997 г., которым утверждались Программа государственной поддержки местного самоуправления и его органов в Кыргызской Республике и Основные направления реформы местного самоуправления на уровне областей, районов, городов Кыргызской Республики на 1997–1998 гг. и др.
Не ставя под сомнение право Президента в пределах своих полномочий издавать указы, отметим, что его указы и распоряжения должны издаваться на основе Конституции и законов. Об этом, в развитие конституционных норм, прямо сказано в ст. 17 Закона «О нормативных правовых актах Кыргызской Республики», принятом Законодательным собранием 5 июня 1996 г. и подписанном Президентом А. Акаевым 1 июля 1996 г. (32). Однако, как нам представляется, при подписании Указа от 20 марта 1996 г. Президент несколько вышел за пределы компетенций, установленных Конституцией.
Обратимся к фактам.
Выше уже отмечалось, что, в соответствии со ст. 93 Конституции, взаимоотношения органов местного самоуправления с органами государственной власти регулируются законами, а ст. 95 установила, что местные кенеши действуют независимо от местной государственной администрации. Однако вопреки этим конституционным нормам Указ от 20 марта 1996 г. установил, что главы областных государственных администраций (губернаторы) осуществляют «государственный контроль за законностью, оперативностью и эффективностью действий… органов местного самоуправления», на губернаторов областей и мэра г. Бишкек возложил персональную ответственность за «обеспечение взаимодействия и согласованного функционирования территориальных органов государственной власти и местного самоуправления», «их ответственности перед государством и населением» и за «осуществление государственного контроля за законностью, оперативностью и эффективностью действий… местного самоуправления», наделил губернаторов областей и мэра г. Бишкек правом «устанавливать на вверенной территории государственный контроль за выполнением органами… местного самоуправления… законов, актов Президента и Правительства Кыргызской Республики, а в случаях их нарушения – приостанавливать исполнение таких решений с одновременным извещением об этом органов прокуратуры, соответствующих вышестоящих органов до принятия ими необходимых мер, устраняющих допущенные нарушения».
