Становление кыргызской государственности в переходный период
Функционирование названных моделей организации власти на местах в развитых странах строится на общепризнанных демократических принципах. Поэтому наряду с различиями они имеют сходства.
Местные представительные органы, независимо от типа модели, формируются населением путем свободных и состязательных выборов, поэтому они обладают значительной легитимностью. Основной формой работы местных представительных органов являются сессии. Частота сессий неодинакова, но обычно на низовых уровнях они проходят сравнительно часто.
Исполнительные органы местного самоуправления отвечают за повседневное управление местными делами, реализацию решений представительных органов. Существует несколько способов формирования исполнительных органов на местах. Один из них состоит в том, что представительные органы непосредственно из своего состава избирают исполнительный орган (единоличный или коллегиальный). Другой способ состоит в том, что исполнительные органы избираются непосредственно населением. В некоторых странах, особенно в авторитарных, главы исполнительных структур назначаются сверху. Довольно часто назначение исполнительных органов сопровождается согласованием кандидатур с представительными органами.
Функции представительной и исполнительной власти обычно четко разделяются, такое разделение функций определяется законом и находится под строгим контролем государства. В большинстве демократических стран наиболее значимые функции принадлежат представительной власти: она утверждает бюджет территорий и отчет о его исполнении, принимает решения по важнейшим вопросам жизнедеятельности местных сообществ, контролирует деятельность исполнительных органов.
Принципиальное отличие имеет так называемая советская модель организации местного самоуправления, она утвердилась в СССР после революции 1917 г. и впоследствии была позаимствована странами т. н. социалистического лагеря: Китаем, КНДР, Кубой и некоторыми другими странами социалистической ориентации. В ее основу положены коллективистские принципы.
Коллективистские мировоззренческие теории имеют глубокие исторические корни. Еще античная демократия тяготела к коллективистской модели, правда, нередко вырождаясь в охлократию, а затем – в деспотию. Коллективистские взгляды получили теоретическое обоснование у Ж.-Ж. Руссо. Он исходил из идеи принадлежности всей власти народу и полного отчуждения «каждого из членов ассоциации со всеми его правами в пользу всей общины». «Если кто-либо откажется подчиниться общей воле, то он будет принужден к этому всем организмом, а это означает не что иное, как то, что его силой принудят быть свободным» (7). Взгляды Ж.-Ж. Руссо получили практическое развитие в ленинской и сталинской теории демократии, а также в моделях «народной демократии» в странах социалистического лагеря.
В основе советской модели лежит, как уже отмечалось, отрицание принципа разделения властей и провозглашение на соответствующей территории полновластия представительных органов в лице Советов. Для советской системы местного самоуправления характерна жесткая, иерархическая соподчиненность входящих в нее звеньев.
Исполнительными органами местных Советов являются формируемые ими из своего состава исполнительные органы, которые обычно действуют по принципу двойного подчинения: вышестоящему органу управления и соответствующему Совету. Власть представительного органа в такой ситуации вопреки провозглашенному принципу полновластия Советов довольно призрачна. Например, планы и бюджеты утверждаются на сессии соответствующего Совета, но разрабатываются они исполнительными комитетами на основе обязательных показателей, устанавливаемых вышестоящими органами управления. После распада СССР и социалистического лагеря бывшие советские республики и страны Восточной Европы отказались от советской модели местного самоуправления, взяв на вооружение более близкую им континентальную модель. Но остатки советской модели в ряде постсоветских стран оказались довольно живучими.
Структура, полномочия местного самоуправления, его взаимоотношения с центральными органами государственной власти регулируются в демократических странах конституциями, национальным законодательством. Особенно важным является определение полномочий местных органов. Обычно законодательство подразделяет полномочия местного самоуправления на исполняемые в обязательном порядке (водоснабжение, транспорт, общественная безопасность, здравоохранение и т. п.), факультативные или добровольные, реализуемые местными властями по своему усмотрению (содержание библиотек, общественных парков), и делегированные, т. е. порученные центральными органами для выполнения государственных задач (8).
По сферам деятельности полномочия органов местного самоуправления можно разделить на несколько групп. Одна из них включает полномочия в области коммунального хозяйства, благоустройства, охраны окружающей среды, развития коммуникаций, водоснабжения и т. д. Другая группа полномочий охватывает социальную сферу: оказание помощи малоимущим, жилищное строительство, строительство школ, детских садов, здравоохранение и т. д. Следующая группа – полномочия по поддержанию общественного порядка.
Реализация названных полномочий предполагает выполнение местными органами власти соответствующих функций: управление муниципальной собственностью, назначение и сбор местных налогов, общественная безопасность, охрана здоровья, гражданская оборона, народное образование, служба занятости, уборка мусора и соблюдение чистоты, дороги и транспорт, водо- и теплоснабжение, снабжение электроэнергией, торговля, культурно-просветительные учреждения и т. д. В случае выполнения функций ненадлежащим образом законодательство предусматривает применение санкций: отстранение от должности главы местной администрации, отдельных муниципальных служащих, наложение на них различных взысканий, отмена актов местных органов, роспуск местных представительных органов и др. Наличие установленных санкций обеспечивает государственный контроль за деятельностью местной власти. Однако отметим, что административный контроль за местным самоуправлением должен иметь строго определенные пределы: проверяется законность, но не целесообразность принимаемых решений и совершаемых действий. Это повышает ответственность и самостоятельность местной власти, ограждает ее от чрезмерного и необоснованного вмешательства в ее деятельность со стороны чиновников центральных органов.
Международное сообщество, мировая политическая мысль, исходя из идеи максимальной демократизации государственной жизни, децентрализации государственного управления, широкого привлечения населения к участию в решении государственных и частных интересов и ликвидации (сокращения) имеющегося отчуждения граждан от власти, однозначно стоят на позициях дальнейшего развития и укрепления местного самоуправления, повышения его роли и ответственности. Об этом, в частности, свидетельствует опыт Совета Европы, которому принадлежит заслуга разработки Европейской хартии местного самоуправления. В Хартии отмечается, что местное самоуправление является одним из главных фундаментов любого демократического режима, что существование реального ответственного местного самоуправления позволяет управлять эффективно, непосредственно соприкасаясь с гражданами, что любой административный контроль за местным самоуправлением может осуществляться только в соответствии с формами и в случаях, предусмотренных конституцией и законами и т. д. Хартия также отмечает, что органы местного самоуправления имеют право на достаточные собственные ресурсы, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своей компетенции, они также должны иметь право на юридическое обжалование, с тем чтобы обеспечить свободное осуществление своей компетенции и уважение принципов местного самоуправления (9).
Таким образом, местное самоуправление является важным элементом конституционного строя демократических стран. Оно, по словам Н. А. Емельянова, представляет собой ту специфическую «ветвь власти», которая на местном уровне, с одной стороны, участвует в осуществлении воли государства, а с другой – наиболее полно учитывает интересы населения (10). В этом двойственный характер самоуправления.
Кыргызская Республика, встав на путь независимости и собственной государственности, провозгласив приверженность мировым общедемократическим ценностям, придерживается общепринятых в мировой государственной практике принципов организации и функционирования местного самоуправления. Вместе с тем следует отметить, что для Кыргызстана местное самоуправление является сравнительно молодым институтом.
В силу объективных причин кыргызы в течение длительного времени не имели собственной государственности, вели кочевой или полукочевой образ жизни, у них даже в конце ХIХ в. были еще сильны родо-племенные пережитки. Основной административно-политической единицей кыргызского общества в течение XII–XVIII вв. являлись самостоятельные, родо-племенные объединения, каждое из них, по оценке Дж. М. Малабаева, представляло собой административно-территориальное самоуправление (11). Родо-племенные объединения имели свою территорию, хотя в условиях кочевого и полукочевого образа жизни о границах таких территорий можно говорить лишь с большой долей условности. Община в кыргызском обществе, которая по идее призвана была решать все местные вопросы, не получила должного развития. Уже в период кокандского владычества (со второй половины XVIII в. до второй половины XIX в.) бедный кочевник руководствовался в своей жизни указаниями манапа-феодала: начало перекочевки, другие хозяйственные моменты регламентировались им.
С присоединением кыргызских земель к Российской империи и созданием Туркестанского генерал-губернаторства феодально-территориальное устройство края было сосредоточено в учреждениях колониальной администрации, полиции и судах. Отдельные элементы самоуправления были присущи лишь родовым сообществам. Вся полнота власти в них была отдана кыргызским феодалам (манапам, биям), которые в большинстве своем стали верно служить царизму и в то же время ревностно охраняли традиционные устои кыргызского общества, на которых держалась их власть (12). В целом общественно-политические отношения оставались вплоть до революционных потрясений XX в. патриархально-феодальными.
Утверждение нового общественно-политического строя в Кыргызстане, как и на всей территории бывшей Российской империи, началось с разрушения старой и создания новой системы управления. В марте – июне 1918 г. были упразднены уездные и участковые комиссариаты, созданные по указаниям Временного правительства, земельные комитеты, городские думы, еще раньше – переселенческие управления. Вся эта работа сопровождалась созданием новых и обновлением созданных ранее Советов (первые Советы на территории Кыргызстана были созданы еще в марте 1917 г.). Как правило, создаваемые Советы были инонациональными, в начальный период представители кыргызского населения в их составе были единицами. Советы брали на местах в свои руки всю полноту власти, руководствуясь при этом не законами, которых попросту не было, а революционной целесообразностью и настроениями своих членов.
Однако в связи с разразившейся гражданской войной и т. н. басмаческим движением советское строительство в Кыргызстане в первые годы после Октябрьской революции 1917 г. не получило развития, повсеместно учреждались временные революционные комитеты, создаваемые на основании соответствующего положения, утвержденного ВЦИК РСФСР 24 октября 1919 г. На большей части Кыргызстана ревкомы действовали в течение 1919–1923 гг. (13). На своей территории они являлись высшей гражданской властью. После завершения гражданской войны и повсеместного установления советской власти ревкомы были упразднены, власть вновь перешла в руки Советов.
Трудности в создании местных органов власти, налаживании их работы обуславливались не только условиями гражданской войны. Сказывалось отсутствие собственной государственности, сложность национального состава населения, его разобщенность между разными административно-территориальными единицами, несовершенство административного деления, отсутствие у населения надлежащего общественного и политического опыта, особенности хозяйствования и быта и др.
После Октябрьской революции 1917 г. кыргызские земли вошли в состав Туркестанской АССР, созданной 30 апреля 1918 г. Длительное время в Туркестане сохранялось территориальное деление, установленное еще царизмом. Лишь в декабре 1924 г., т. е. еще до формирования автономной области, был решено, что она должна включать 4 округа, состоящие из 76 волостей. В ноябре 1926 г. было установлено новое административно-территориальное деление области – 7 кантонов. К началу 1929 г. в Кыргызстане в результате объединений было 4 кантона и 1округ. В 1930 г. республика переходит к районному и городскому делению, такая структура сохранялась до конца 30-х гг. Затем, с превращением республики в союзную, в административно-территориальное деление были внесены кардинальные изменения: образованы области, районы (с входящими в их состав селами и поселками), города (республиканского, областного и районного подчинения). Столица республики выделялась в отдельную административную единицу. Такое деление сохраняется и сейчас. В соответствии с ним образуется и местное самоуправление.
В советском Кыргызстане вся власть принадлежала Советам, они являлись органами государственной власти на территории соответствующих административно-территориальных единиц. В соответствии с Конституцией на них возлагалось решение всех вопросов местного значения, исходя из общегосударственных интересов и интересов граждан, проживающих на территории Совета, проведение в жизнь решений вышестоящих государственных органов, руководство деятельностью нижестоящих Советов, участие в обсуждении вопросов республиканского и общесоюзного значения, внесение по ним предложений.
К полномочиям местных Советов Конституция относила:
– руководство на своей территории государственным, хозяйственным и социально-культурным строительством;
– утверждение планов экономического и социального развития, местного бюджета и отчетов об их выполнении;
– осуществление руководства подчиненными им государственными органами, предприятиями, учреждениями и организациями;
– обеспечение соблюдения законов, охрану государственного и общественного порядка, прав граждан;
– содействие укреплению обороноспособности страны (14).
Кроме того, на местные Советы возлагалось обеспечение комплексного экономического и социального развития их территории; осуществление контроля за соблюдением законодательства расположенными на этой территории предприятиями, учреждениями и организациями вышестоящего подчинения; координация и контроль их деятельности в области землепользования, водопользования, охраны природы, строительства, использования трудовых ресурсов, производства товаров народного потребления, социально-культурного, бытового и иного обслуживания населения.
Местные Советы народных депутатов формировались населением путем прямых выборов на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Срок полномочий местных Советов всех уровней устанавливался в 2,5 года.
Все Советы составляли единую систему и находились в отношениях иерархической зависимости. Все нижестоящие Советы были подотчетны и подконтрольны вышестоящим. Вышестоящие Советы не только обладали правом руководства и контроля за нижестоящими, но имели право отменять их акты в случае несоответствия законодательству.
Работа Советов всех уровней проходила в форме сессий, которые созывались не реже четырех раз в год. Решения сессий были обязательны для исполнения всеми расположенными на их территории предприятиями, учреждениями и организациями, а также должностными лицами и гражданами.
Однако было бы ошибочным полагать, что Советы, наделенные Конституцией правомочиями «рассматривать и решать на сессиях любые вопросы, отнесенные к их ведению законодательством Союза ССР и Киргизской ССР» (15), действительно обладали всей полнотой власти на подведомственных им территориях. Во-первых, они были подконтрольны вышестоящим Советам и органам государственной власти. Вышестоящие органы устанавливали им задания экономического и социального развития, утверждали показатели бюджета, распоряжались материальными ресурсами. Во-вторых, сессионный порядок работы (а каждая сессия длилась 1–2 дня) не позволял депутатам, которые исполняли свои депутатские полномочия без отрыва от основной работы и освобождались от выполнения служебных обязанностей только на время сессий, глубоко вникать в существо рассматриваемых вопросов. Ведь все вопросы предварительно рассматривались исполнительными органами. Поэтому сессии Советов представляли собой не работающую корпорацию, а скорее машину для голосования, призванную «штамповать» ранее подготовленные решения. В-третьих, все Советы, от областных до сельских, не имели в своем владении никакой собственности. Все, что находилось на территории Совета (земля и ее недра, источники водоснабжения, здания и сооружения, школы и лечебные учреждения, библиотеки и клубы, дороги и другие коммуникации и т. д.), считалось государственной собственностью, местные Советы получали право на их использование, управление ими, но не были их собственниками. Добавим к сказанному, что важные в экономическом, культурном, научном или социальном плане объекты обычно вообще находились в ведении центральных (союзных или республиканских) органов и в своей деятельности учитывали решения соответствующих Советов лишь формально. Таким образом, декларируемое Конституцией полновластие Советов было лишь красивой фразой. Правда, в годы перестройки были предприняты некоторые меры по укреплению местных Советов, расширению их полномочий, наделению их всей полнотой власти (и ответственности), но остались они преимущественно на бумаге и мало сказались на статусе местных Советов.
Поскольку Советы работали сессионно, т. е. периодически и в течение сравнительно коротких сроков, то нужны были специальные исполнительно-распорядительные органы, которые проводили бы в жизнь решения сессий и занимались на постоянной основе всеми текущими делами. Такими органами в советской модели местного самоуправления были исполнительные комитеты Советов народных депутатов.
Исполнительные комитеты избирались на сессиях соответствующих Советов из числа депутатов этих Советов. Они были подотчетны непосредственно избравшему их Совету и вышестоящему исполнительному органу. Они были наделены полномочиями руководить государственным, хозяйственным и социально-культурным строительством на территории соответствующих Советов на основе решений избравших их Советов и вышестоящих органов государственной власти и управления и вправе были решать все вопросы, отнесенные к ведению Советов, за исключением тех, которые должны решаться исключительно на сессиях Советов. К непосредственным обязанностям исполнительных комитетов Конституция относила:
– созыв сессий Советов;
– координацию работы постоянных комиссий Советов;
– оказание депутатам содействия в осуществлении их полномочий;
– организацию выполнения решений Советов и вышестоящих государственных органов, а также наказов избирателей;
– руководство подчиненными органами управления (16).
Исполнительные комитеты имели право отменять решения и распоряжения исполнительных комитетов нижестоящих Советов. Для выполнения своих обязанностей исполнительные комитеты создавали подчиненные им органы управления – управления и отделы, количество которых зависело от уровня исполкома и местных условий. Обычно исполнительные комитеты областных, районных и городских Советов имели управления (отделы) финансов, промышленности и/или сельского хозяйства, торговли, народного образования, здравоохранения, культуры, социального обеспечения, внутренних дел и др., т. е. охватывали все вопросы жизнедеятельности населения соответствующей территории. Управления и отделы исполнительных комитетов находились в двойном подчинении: своему исполнительному комитету и соответствующему управлению (отделу) вышестоящего исполнительного комитета (а что касается управлений и отделов исполнительных комитетов областных Советов, то они подчинялись соответствующим республиканским министерствам).
Таким образом, в Советском Кыргызстане была реализована «в чистом виде» советская модель местного самоуправления, ее органы не были в общепринятом, демократическом пониманий органами местного самоуправления. Находясь ближе всего к населению, они призваны были решать и решали все важнейшие вопросы жизни трудящихся. Но, будучи всего лишь звеном общегосударственного механизма, они не могли устранить отчуждение населения от власти. Находясь в жестком подчинении вышестоящим органам государственной власти и управления, они обязаны были неукоснительно выполнять указания и распоряжения этих органов, нередко игнорируя при этом нужды своих территорий и населения. Обретение Кыргызстаном независимости, переустройство всей общественно-политической жизни, демократизация, утверждение принципов правового государства, повышение политической активности населения и др. – все это поставило задачу разработки новых принципов управления территориями, которые обеспечивали бы расширение демократического пространства управления, способствовали повышению политической и хозяйственной активности, инициативы и самостоятельности местного населения. Практическая реализация этих задач нашла воплощение в реформе местного самоуправления.
Кыргызские политологи отмечают четыре этапа в проведении реформы местного самоуправления в независимом Кыргызстане (17).
Первый этан (апрель 1991 г. – март 1992 г.) проходил под знаком попыток реализации в полном объеме идеи полновластия Советов. Эта идея была заложена в Законе «О местном самоуправлении в Киргизской ССР», принятом Верховным Советом республики 19 апреля 1991 г. (18) на основе Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». Впоследствии в этот Закон были внесены изменения и дополнения (19 декабря 1991 г., 4 марта 1992 г., 3 июля 1992 г., 17 декабря 1992 г., 27 мая 1994 г., 21 января 1998 г.), но основные провозглашенные им нормы оставались действующими.
Закон о местном самоуправлении принимался еще в советские времена, но он уже содержал ряд норм, отражавших «перестроечные» настроения и направленных на демократизацию общественной жизни и укрепление власти Советов. Так, Закон устанавливал, что местное самоуправление осуществляется в формах представительной и непосредственной демократии. Он запрещал вышестоящим органам власти и управления вмешиваться в решение вопросов, входящих в компетенцию местных Советов. При рассмотрении вопросов, затрагивающих интересы территории, местный Совет мог приглашать для участия в работе сессии, на заседания постоянных комиссий представителей соответствующих министерств, других административных ведомств. Очень важной была норма, содержавшаяся в ст. 33 Закона. Она устанавливала, что экономическую основу местного самоуправления составляют природные ресурсы (земля, ее недра, воды, леса, растительный и животный мир) и все предприятия и организации независимо от форм собственности, расположенные на соответствующей территории. Проекты программ и планов их социально-экономического развития (по вопросам землепользования, использования водных и других природных ресурсов, капитального строительства, производства товаров народного потребления, оказания платных услуг, использования трудовых ресурсов, охраны природы и другим вопросам социального развития) подлежали обязательному согласованию с органами местного самоуправления. Принципиально важной была норма ст. 39 о том, что материально-техническое обеспечение органов местного самоуправления и объектов местного хозяйства осуществляется в условиях рыночных отношений самостоятельно. Тем самым органы местного самоуправления становились независимыми от центральных органов государственной власти, ведавших установлением лимитов, распределением фондов и др. и имевших возможность вмешиваться (и вмешивались) в деятельность местных органов.
В Кыргызстане были установлены три уровня местного самоуправления, что соответствовало административно-территориальному делению республики. К первичному территориальному уровню были отнесены аильные, поселковые и городские (городов районного подчинения) местные Советы; к базовому территориальному уровню – городские, районные, районные в городе Советы; к областному уровню – областные и Бишкекский городской Советы.
Основной организационно-правовой формой работы местных Советов объявлялись сессии, которые должны созываться по мере необходимости, но не реже одного раза в год. Исключительно на сессиях должны были решаться следующие вопросы:
– избрание председателя Совета, мандатной комиссии, подтверждение полномочий депутатов, образование постоянных и иных депутатских комиссий, рассмотрение запросов депутатов и др.;
