Кыргызстан на пути к демократии. Трансформация политической системы

Мировой опыт показывает, что такая форма правления вполне демократична и обеспечивает нормальное функционирование всех органов государственной власти в относительно спокойные периоды развития государств с сильными демократическими традициями, развитой экономикой, устоявшимися правовыми нормами и отношениями, сформировавшимся гражданским обществом. В то же время политология, как уже отмечалось, придерживается той точки зрения, что в переходные периоды, связанные с проведением кардинальных преобразований, целесообразно для успеха указанных преобразований обеспечить усиление и концентрацию власти, наделить ее широкими исполнительными и распорядительными полномочиями, повысить ее ответственность. Между тем модель сильных представительных органов при ослаблении полномочий президента и правительства не решает вопроса об объективной необходимости дееспособной и ответственной власти и, следовательно, не создает необходимых условий для проведения реформ. Поэтому кризис власти 1993–1996 гг., о котором речь шла выше, был объективно неизбежен. В ходе его разрешения в Конституцию, как уже отмечалось, были внесены существенные изменения и дополнения. В значительной мере коснулись они и института президентства.

Конституция в редакции 1996 г. определила Президента Кыргызской Республики как высшее должностное лицо, символ единства народа и государственной власти, а также установила, что верховенство власти народа представляется и обеспечивается всенародно избираемым главой государства – Президентом Кыргызской Республики. Среди институтов, осуществляющих государственную власть в стране, на первое место поставлен Президент (в Конституции 1993 г. в этой норме Президент вообще не упоминался). Конституция наделила Президента правом определять основные направления внутренней и внешней политики государства[111 - См.: Конституция Кыргызской Республики. Ред. 1996 г. Ст. 7, 42.]. По Конституции 1993 г. таким правом был наделен Жогорку Кенеш.

Существенные изменения претерпели конституционные нормы, определяющие полномочия Президента Кыргызской Республики в области законодательства, кадровой политики, в отношениях с исполнительной властью[112 - См.: Там же. Ст. 46.]. Конституция в редакции 1996 г. по аналогии с Конституцией в редакции 1993 г. установила и другие полномочия Президента: в области международных отношений; награждения высшими государственными знаками отличия; предупреждения о возможности введения чрезвычайного положения и введения его в отдельных местностях, о чем незамедлительно сообщать Законодательному собранию; объявления общей или частичной мобилизации, состояния войны в случае агрессии или непосредственной ее угрозы, о чем незамедлительно выносить вопрос на рассмотрение Законодательного собрания; объявления военного положения и др. Президент также решает вопросы принятия в гражданство и выхода из гражданства Кыргызской Республики, предоставления политического убежища, осуществляет помилование.

В Конституции Кыргызской Республики в редакции 1996 г. пересмотрены и усложнены по сравнению с Конституцией в редакции 1993 г. нормы, касающиеся процедур досрочного прекращения полномочий Президента и отстранения его от должности[113 - См.: Там же. Ст. 51.]. Частично это связано с повышением статуса Президента и его роли в жизни государства, а частично – с созданием двухпалатного парламента и разграничением полномочий его палат.

С принятием Конституции Кыргызской Республики в редакции 1996 г. произошла эволюция от системы «слабый Президент и сильный парламент» к системе «сильный Президент и слабый парламент», т. е. от парламентско-президентской республики к президентской.

Поэтому мы не можем согласиться с М. Укушевым и Ж. Бокоевым, утверждающими, что Конституция Кыргызской Республики в редакции 1996 г. установила смешанную президентско-парламентскую форму правления[114 - См.: Укушев М.К., Бокоев Ж.А. Указ. произв. С. 39, 41.]. Впрочем, указанные авторы сами себе противоречат. Так, отметив, что Президент занимает особое место в системе органов государственной власти, на него возложены «функции верховного арбитра по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти», перечислив его полномочия, они отмечают, что Президент «свободен принимать решения, исходя только из своего представления об интересах народа и государства», «Конституция позволяет Президенту из- давать нормативные указы законодательного характера… не только в дополнение и изменение, но и с отклонением от действующих законов, оставаясь, конечно, в рамках Конституции» и т. п. На основании таких положений указанные авторы приходят к странному, по нашему мнению, выводу: «…новая формула статуса Президента, содержащаяся в Конституции, не дает никаких оснований трактовать президентскую власть как стоящую над другими властями, что и пытаются делать некоторые критики и оппоненты».

Автор не согласен с такой точкой зрения в принципе и отстаивает тот вывод, что в результате принятия Конституции в редакции 1996 г. в Кыргызской Республике установлена форма правления, именуемая президентской республикой. Скажем больше: нам представляется установление в Кыргызстане президентской республики на первом этапе исторически необходимым, ибо это позволяет сконцентрировать значительные властные полномочия в руках одного человека, преодолеть разногласия и противоречия между разными политическими силами, мобилизовать необходимые ресурсы для более оперативного решения назревших вопросов реформирования всех сфер общественной жизни, добиваться в сжатые сроки прогресса и т. п. Нам представляется более аргументированной точка зрения К. Жумалиева и Т. Ожукеевой, которые утверждают, что «конструкция президентской власти в Кыргызской Республике сочетает в себе признаки различных моделей института президентской власти»[115 - Жумалиев К.М., Ожукеева Т.О. XXI век: институт президентства в Кыргызской Республике. Бишкек, 1998. С. 29.]. В частности, они называют: признаки «чистой» президентской республики (американская модель); некоторые черты азиатской модели; использование элементов полупрезидентской республики. На этом основании авторы делают вывод, что в Кыргызской Республике избрана модель, близкая к президентской республике, но в то же время в ней сочетаются черты, присущие полупрезидентской республике. При этом они вполне обоснованно утверждают, что особенности такой модели – снижение роли парламента и «стягивание» власти к центру, которым является президент.

Вообще отметим, что политологи и специалисты в области конституционного права, характеризуя формы государственного правления, избегают однозначных, жестких детерминант, преимущественно иллюстрируя свои умозаключения ссылками на пример тех или иных государств. При этом обычно, когда говорят о президентской форме правления, в качестве типичного примера называют Соединенные Штаты Америки. Нам представляется небезынтересным сравнить конституционные полномочия президентов США и Кыргызской Республики.

Чтобы показать особое место Президента США в системе государственных органов, в качестве главного аргумента обращают внимание на то, что он одновременно является главой государства и главой исполнительной власти[116 - См.: Конституция Соединенных Штатов Америки. Ст. II, разд. I.]. Президент Кыргызской Республики формально не является главой Правительства, однако он определяет его структуру, формирует его, определяет основные направления его деятельности и контролирует, может отправить в отставку, т. е. фактически руководит деятельностью Правительства.

Конституционные функции и полномочия Президентов США и Кыргызской Республики во многом совпадают. Вместе с тем их сравнительный анализ показывает, что конституционные функции и полномочия Президента Кыргызской Республики значительно шире, чем у Президента США.

Опыт применения норм Конституции в редакции 1996 г. показал, что они намного возвысили роль Президента, привели к сосредоточению власти в его руках и усилению авторитарных тенденций, при этом роль Жогорку Кенеша постоянно снижалась. Все это вызвало резкую критику со стороны оппозиции и явилось одной из причин кризиса 2002 г. В ходе его разрешения в Конституцию, как уже отмечалось, были внесены существенные изменения, полномочия Президента несколько сокращены. В частности, по новой редакции Конституции Президент: определяет структуру Правительства и вносит ее на утверждение Жогорку Кенеша (Конституция в редакции 1996 г. предусматривала самоличное определение этой структуры Президентом); назначает с согласия Жогорку Кенеша Премьер-министра и по его предложению членов Правительства (по Конституции в редакции 1996 г. согласия Жогорку Кенеша при назначении членов Правительства не требовалось); назначает по предложению Премьер-министра и с согласия местных кенешей глав местных государственных администраций, освобождает их от должности (Конституция в редакции 1996 г. не содержала норм об участии Премьер-министра в назначении глав местных администраций); образует и упраздняет Службу национальной безопасности (Конституция в редакции 1996 г. не содержала норм о Службе национальной безопасности); назначает с согласия Жогорку Кенеша членов местных судов, освобождает их от должности (по Конституции в редакции 1996 г. Президент решал вопрос о назначении членов местных судов самолично); назначает после консультаций с соответствующим комитетом Жогорку Кенеша дипломатических представителей (по Конституции в редакции 1996 г. Президент решал этот вопрос самолично); назначает с согласия Жогорку Кенеша председателя Центральной комиссии по выборам и проведению референдумов и председателя Счетной палаты (по Конституции в редакции 1996 г. Президент решал эти вопросы самолично).

Кризис 2002 г. не только привел к некоторому ограничению власти Президента, он сказался в целом на институте президентства, на положении самого А. Акаева. Дело в том, что участники протестных выступлений и представители оппозиции вину за нарушение прав и свобод, ярко выразившееся в «деле А. Бекназарова», за нищенское положение основной массы населения возлагали прежде всего на Президента А. Акаева.

Среди требований радикальной оппозиции на первом месте было требование о его отставке, он подвергался жестокой критике. В связи с этим при проведении референдума о новой редакции Конституции одновременно, как уже отмечалось, проводился и референдум о доверии Президенту А. Акаеву. Нормы о гарантиях всем бывшим президентам в новой редакции Конституции значительно расширены. Кроме того, Законодательное собрание 26 июня 2003 г. приняло Закон «О гарантиях деятельности Президента Кыргызской Республики»[117 - О гарантиях деятельности Президента Кыргызской Республики: Закон Кыргызской Республики. 26 июня 2003 г. // Нормативные акты Кыргызской Республики. 2003. № 15.], в котором конституционные нормы конкретизированы. Отдельно в нем выделены гарантии первому Президенту. «С учетом исторической миссии, осуществленной первым Президентом Кыргызской Республики по воссозданию кыргызской государственности, обеспечению международного признания и национальной безопасности суверенного кыргызского государства, его заслуг в переходе к демократическому общественному строю, введении национальной валюты, проведении земельной реформы и иных экономических преобразований, заложивших основы рыночной экономики», Закон ввел почетное звание «Первый Президент Кыргызской Республики», подтвердил право неприкосновенности, определил его общественные и политические права, нормы жилищного, транспортного, медицинского, пенсионного обеспечения, охраны и т. п.

Анализ норм новой редакции Конституции показывает, что они направлены на демократизацию жизни в Кыргызской Республике, повышение роли представительных органов, смягчение авторитарных методов в управлении государством. Вместе с тем Президент остается высшим должностным лицом, ответственным за состояние всех дел в стране, за соблюдение Конституции, прав и свобод человека и гражданина. Президент определяет основные направления внутренней и внешней политики государства. Он остается ведущей фигурой в законодательном процессе, ибо наделен правом законодательной инициативы, подписывает законы, имеет право возвращать законы для повторного рассмотрения (право отлагательного вето), вправе созвать заседание Жогорку Кенеша и определить вопросы, подлежащие рассмотрению, в случаях, предусмотренных Конституцией, может распустить Жогорку Кенеш, по своей инициативе назначает референдумы. Президенту принадлежит ведущая роль в решении кадровых вопросов, хотя решать их он должен, как правило, совместно с Жогорку Кенешем. Президент наделен правом отменить или приостановить действие нормативных актов Правительства, иных исполнительных органов и др.

Для осуществления Президентом установленных Конституцией функций и полномочий нужен соответствующий механизм. Такой механизм предусмотрен Конституцией.

Санкционирование законов. Президент Кыргызской Республики наделен правом санкционирования принятых законов (в тексте Конституции термина «санкционирование» нет), т. е. либо одобрить, подписать и обнародовать закон, либо возвратить его в парламент со своими возражениями. Парламент может либо согласиться с замечаниями Президента и внести в принятый закон соответствующие изменения, либо отклонить вето, одобрив закон в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей от общего числа депутатов. В таком случае закон подлежит подписанию Президентом.

Назначение проведения референдума. Референдум, как уже отмечалось, – одна из форм прямой демократии, непосредственного участия народа в принятии важных государственных решений. Президент Кыргызской Республики широко пользуется предоставленным ему правом назначать проведение референдумов. Мы полагаем, что в Кыргызстане имеет место несколько чрезмерное увлечение референдумами. Напомним, что путем проведения референдумов в 1994, 1996, 1998, 2003 гг. были внесены изменения и дополнения в Конституцию Кыргызской Республики, дважды выносился вопрос о доверии Президенту А. Акаеву. Все референдумы проводились по указанию Президента. По нашему мнению, выносить на референдумы сложные, многоаспектные вопросы (например, внесение многочисленных изменений и дополнений в Конституцию) не следует.

Издание указов и распоряжений. Конституция Кыргызской Республики установила, что Президент издает указы и распоряжения, обязательные для исполнения на всей территории республики; в определенных случаях, обозначенных Конституцией, указы обретают силу закона.

В Кыргызстане имеют место неоднозначные взгляды на статус нормативных актов Президента. В частности, некоторые политики полагают, что указы Президента – это разновидность подзаконных актов, издаваемых на основе и во исполнение Конституции. Мы не разделяем такую точку зрения. Ведь согласно Конституции Кыргызской Республики Президент – глава государства, он определяет основные направления внутренней и внешней политики. Поэтому Президент Кыргызской Республики вправе издавать указы по любым вопросам внутренней жизни и международных отношений страны, но они не должны противоречить Конституции. Указы Президента служат юридической базой для деятельности всех органов государственной власти и управления, местных государственных администраций и местного самоуправления. Однако мы не можем согласиться с утверждением М. Укушева и Ж. Бокоева, что указами Президента должны руководствоваться и суды республики[118 - См.: Укушев М.К., Бокоев Ж.А. Указ. соч. С. 90.]. Ведь суды, по Конституции, независимы и руководствуются только Законом.

По своему статусу указы Президента близки к законам. Как вытекает из Конституции, их никто не может отменить или изменить (кроме самого Президента), не подлежат они и дополнительному одобрению или утверждению. Лишь в трех случаях их должен подтвердить парламент: при введении чрезвычайного положения, объявлении состояния войны и введении военного положения. Ежегодные послания к народу. Такие послания оглашаются Президентом Кыргзской Республики на заседании Жогорку Кенеша, публикуются в печати. В них обычно дается анализ ситуации в республике, намечаются очередные задачи и в общих чертах определяются пути их решения, поэтому они привлекают большое внимание всех ветвей и органов власти, широкой общественности, рядовых граждан. В связи с этим нам представляется целесообразным повысить статус ежегодных посланий.

Речь в данном случае идет о следующем. Конституция Кыргызской Республики установила, что Президент определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, однако она не содержит механизма реализации этой функции. По нашему мнению, документом, определяющим основные направления государственной политики внутри страны и на международной арене, могли бы стать ежегодные послания Президента к народу. Поэтому мы соглашаемся с М. Укушевым и Ж. Бокоевым, предлагающими облекать послания в форму нормативного правового акта, утверждаемого указом Президента[119 - См.: Там же. С. 71.].

Деятельность Президента обеспечивают соответствующие государственные и вспомогательные органы: Администрация Президента, Совет безопасности, комиссии (по правам человека, по вопросам гражданства, по делам образования и науки, по делам помилования, по государственным наградам, по информации), Международный институт стратегических исследований, Академия управления, представители Президента в Жогорку Кенеше и др. Все эти институции играют преимущественно консультативную роль, создание некоторых из них предусмотрено Конституцией Кыргызской Республики.

Однако следует отметить, что деятельность некоторых вспомогательных органов не всегда воспринимается обществом однозначно. Особенно много критических замечаний вызывает Администрация Президента, при этом под сомнение ставится не ее легитимность, а объем и содержание полномочий. Из органа, обеспечивающего деятельность Президента, Администрация превращена в государственный орган, наделенный широкими властными полномочиями. Например, в соответствии с Положением, утвержденным указом Президента от 2 марта 1996 г., она, кроме всего прочего, вправе осуществлять контроль за исполнением Конституции, законов, направлять, координировать и контролировать деятельность государственных органов, заслушивать отчеты должностных лиц государственных органов, принимать организационные меры по устранению выявленных нарушений и др. Решения коллегии Администрации в обязательном порядке подлежат рассмотрению всеми должностными лицами, включая министров и главу Правительства. Если говорить несколько упрощенно, Администрация Президента в иерархии исполнительных органов заняла промежуточное место между Президентом и Правительством. Обладая довольно значительными полномочиями, она в то же время оказалась как бы огражденной от контроля со стороны представительных органов. Такое возвышение Администрации нам представляется не совсем оправданным. Новая редакция Конституции по сравнению с Конституцией в редакции 1996 г. более четко определила статус Администрации Президента. Она установила, что Администрация обеспечивает деятельность Президента[120 - См.: Конституция Кыргызской Республики. Ред. 2003 г. Ст. 46.].

Таким образом, кризис 2002 г. и внесение изменений и дополнений в Конституцию заметно сказались на статусе Президента. До сих пор, начиная с 1993 г., статус Президента неуклонно повышался, Президент сосредоточивал в своих руках все больше власти. Новая редакция Конституции, принятая по итогам референдума 2 февраля 2003 г., положила конец этим тенденциям. Вместе с тем события 2002 г. показали определенную неустойчивость института президентства, отсутствие в Кыргызстане сложившихся государственнических традиций и усиление борьбы за власть между разными элитами, хотя до очередных президентских выборов еще достаточно далеко (они должны состояться в 2005 г.). Вместе с тем принятие новой редакции Конституции смягчило накал политических страстей и содействовало нормализации внутриполитической обстановки в Кыргызской Республике. Ближайшее будущее покажет, смогут ли Президент, правящая элита и кыргызское общество в целом сделать надлежащие выводы из событий 2002 г.

3.3. Трансформация кыргызского парламента

Народ Кыргызстана, гласит его Конституция, осуществляет власть непосредственно и через систему государственных органов. К числу государственных органов, осуществляющих власть от имени народа, относится, наряду с Президентом, кыргызский парламент – Жогорку Кенеш[121 - См.: Конституция Кыргызской Республики. Ст. 1.].

В современном понимании термин «парламент» появился в 1275 г. в Англии. Так был назван совет королевства, созданный на основании Великой хартии вольностей 1215 г., когда на его заседания стали приглашать не только духовных и светских магнатов, но и представителей от каждого графства и крупных городов. Важнейшими полномочиями английского парламента считались его права устанавливать и взыскивать налоги и разнообразные сборы. Со временем парламент стал решать вопросы финансирования государственной деятельности. Постепенно парламентаризм в той или иной форме утвердился во всех государствах мира.

Современный парламент – это общегосударственный представительный законодательный орган. Считается, что он концентрирует и выражает волю общества, обеспечивает его участие в решении важнейших государственных вопросов. При этом следует иметь в виду, что, хотя каждый член парламента избирается определенной группой граждан, он, по словам французского специалиста в области конституционного права Л. Дюги, есть «представительный мандатарий нации», т. е. отношения представительства имеют место между нацией в целом и парламентом в целом, волеизъявление избирателя ограничивается участием в выборах того или иного лица, которое, став депутатом, считается не представителем избравших его избирателей, а представителем всего народа. Особенно независимыми от избирателей чувствуют себя депутаты, избранные по спискам политических партий.

Главный атрибут любого парламента – государственная власть. Характеризуя ее, венгерский политолог М. Бихари отмечает, что парламентская власть имеет свои особенности, а именно:

1) власть парламента – производная от суверенитета народа на основе демократических выборов;

2) в системе разделения властей власть парламента ограничена, отделена от других подсистем власти, но в то же время вынуждена взаимодействовать с ними;

3) власть парламента – конституционная, нормативно гарантированная;

4) парламентская власть соединяется с выполнением определенных функций. Она имеет гарантированный масштаб и характер, а сами функции объективно обусловливают как широту полномочий парламента, так и их границы;

5) парламентская власть и парламентаризм как специфическая структура и система власти является частью партийной системы, в условиях которой партии ведут между собой борьбу за власть в парламенте[122 - См.: Кремень В.Г., Табачник Д.В., Ткаченко В.М. Украiна: альтернативи поступу (критика iсторичного досвiду). К., 1996. С. 630–631.]. Естественно, последнее замечание касается парламентов, достаточно структурированных по партийному признаку.

Будучи институтом власти, парламент выполняет определенные функции. Современная политология в целом выделяет шесть таких функций: представительную, функцию власти, законодательную, функцию политического контроля и привлечения к ответственности, функцию политической гласности и функцию легитимности.

С вопросом о функциях связаны компетенции парламента. Кроме законодательной компетенции, т. е. компетенции принимать законы, или, другими словами, нормативно-правовые акты, имеющие высшую юридическую силу и регулирующие отношения в важнейших вопросах общественной и государственной жизни, конституции обычно наделяют парламенты финансовой компетенцией (правом утверждать государственный бюджет и отчет о его исполнении, вводить общегосударственные налоги и сборы и др.), компетенцией ратификации и денонсации международных договоров, компетенцией назначения референдумов и выборов, компетенцией формирования государственных органов и учреждений, назначения либо избрания должностных лиц или участия в этих процедурах, компетенцией контроля за деятельностью государственных органов, учреждений и должностных лиц, компетенциями в области обороны и безопасности, судебными компетенциями[123 - См.: Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Т. 1–2. Общая часть / Отв. ред. Б.А. Страшун. М., 1995. С. 411–430.]. Объем и содержание указанных компетенций варьируются в разных странах по-разному.

Парламент – своеобразный орган государственной власти, отличающийся от других государственных органов. И, может быть, самое большое отличие состоит в способе формирования, который во многом зависит от того, сколько палат имеется в парламенте. Однопалатные парламенты, а также нижние палаты двухпалатных парламентов обычно формируются путем всеобщих выборов. Но и здесь могут иметь место различия, проистекающие от того, какая избирательная система принята в стране: мажоритарная, пропорциональная или смешанная.

Верхние палаты двухпалатных парламентов формируются различными способами: путем прямых или косвенных выборов, назначения, занятия места по должности и др. Что касается количества палат в парламенте, то жесткого определения не наблюдается. Впрочем, федеративные государства, например Германия, Россия, США и др., имеют двухпалатные парламенты, при этом одна из палат, по замыслу законодателей, должна представлять интересы субъектов федерации. Но двухпалатные парламенты есть во многих унитарных государствах – Италии, Норвегии, Польше, Румынии, Франции, Японии и др. Обусловливается это обстоятельство, по-видимому, исторической традицией. Преимущества двухпалатности в унитарном государстве многие политологи, юристы и политики видят в том, что одна из палат считается верхней, она как бы удерживает нижнюю палату от поспешных, непродуманных, эмоциональных решений (на это указывали еще Ш. Монтескье, Л. Дюги и др.).

Статус парламента, его роль и место в системе органов государственной власти в каждой стране складываются по-своему. Но однозначно можно сказать, что они во многом определяются формой политического режима и формой государственного правления. Так, в странах тоталитарного политического режима роль парламента традиционно принижается. Снижена роль парламента и в странах с авторитарным режимом, хотя видимость парламентской демократии там пытаются сохранить. Полностью реализуются потенциальные возможности парламентаризма лишь в странах с демократическим режимом.

Влияет на судьбы парламентаризма и форма государственного правления. В монархических странах Ближнего Востока, где установлен преимущественно авторитарный режим, парламенты играют довольно незначительную роль. И напротив, во многих европейских монархических странах, где утвердился демократический режим (Англия, Испания, Норвегия и др.), парламент является полноценным субъектом государственной власти. В парламентских республиках он играет ведущую роль. Что же касается президентских и смешанных республик, то в условиях разделения властей парламент является равноправным участником политического процесса, его функции и компетенции четко определены, а роль в принятии установленных конституцией решений самостоятельна.

Парламентаризм прошел длительный и сложный путь развития. Будучи в известном смысле «зеркалом общества», парламенты на определенном этапе формировались как настоящие органы народного представительства. В конце XVIII в. и в течение XIX в. на принципах парламентаризма происходила государственно-правовая эволюция многих стран Европы и Азии. Однако в XX в., а особенно в последнее время, отмечает украинский политолог В. Шаповал, во взаимоотношениях между высшими органами власти наблюдается смещение акцентов – усиление роли и укрепление полномочий правительств за счет парламентов, что объясняется необходимостью обеспечить оперативное и профессиональное решение задач управления государственными делами. Это обстоятельство дало основание некоторым зарубежным исследователям рассматривать парламент не как самостоятельный высший представительный орган, а как своего рода учреждение при правительстве, которое дает возможность функционировать самому правительству[124 - См.: Шаповал В. Зарубiжний парламентаризм. К., 1993. С. 5–6.]. Опираясь на партийное большинство в парламенте, правительство контролирует парламент с его же помощью.

Несмотря на это, парламенты и сегодня играют важную роль. Они, кроме реализации названных выше компетенций, отражая структуру и настроения общества, служат ареной согласования общественно-политических противоречий, используются политическими партиями для пропаганды своих программ и демократической борьбы за власть. Парламенты играют значительную роль в сфере идеологии, они в определенной мере олицетворяют национальные традиции. А в условиях разделения властей они вообще являются самостоятельной и неотъемлемой частью структуры государственной власти, устранение которой привело бы к нарушению равновесия с непредсказуемыми последствиями. Все это говорит о том, что парламентаризм далеко не исчерпал себя. Одновременно мировой опыт свидетельствует, что парламенты определенным образом приспосабливаются к меняющимся условиям и потребностям.

Кыргызы до обретения независимости не знали парламентаризма в современном его понимании. Здесь вплоть до присоединения к России имели место первичные формы демократии: родовые собрания, советы старейшин, народные сходки с преобладающим участием биев и манапов. Об этом свидетельствует древнекыргызский эпос «Манас». Вот что писал по этому поводу С. Абрамзон: «Все предводители, начиная с отца Манаса – Джакыпа, самого Манаса и кончая сподвижником Манаса Бокмуруном, во всех важных событиях общественной жизни, в особенности перед военными походами, созывают на совет аксакалов, мудрых стариков, старейшин, именитых батыров и дружинников, а иногда и весь народ. Еще не утратило своего значения выборное начало. Самого Манаса, как военачальника, избирают седобородые»[125 - Абрамзон С.М. Киргизы и их этногенетические и историкокультурные связи. Л., 1971. С. 167.].

Некоторые пережитки родоплеменной и военной демократии сохранялись у кыргызов до середины XIX в. Лишь после Октябрьской революции 1917 г. и установления власти большевиков в Кыргызстане стали формироваться и представительные органы в форме Советов. По Конституции Киргизской ССР 1937 г., а затем и Конституции 1978 г., высшим органом власти в республике был провозглашен Верховный Совет Киргизской ССР.

Верховный Совет республики состоял из 350 депутатов, избираемых по избирательным округам на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Правом избирать и быть избранными обладали все граждане республики, достигшие 18 лет, за исключением лиц, признанных в установленном законом порядке умалишенными. Определив Верховный Совет высшим органом государственной власти в республике, Конституция Киргизской ССР, однако, четко не обозначила его функции и полномочия, ограничившись указанием, что «Верховный Совет Киргизской ССР правомочен решать все вопросы, отнесенные Конституцией СССР и Конституцией Киргизской ССР к ведению Киргизской ССР»6. К тому же, собираясь дважды в год на свои 2—3-дневные сессии, он фактически был не в состоянии глубоко вникать в вопросы государственной жизни, а едва успевал рассмотреть, зачастую формально, такие вопросы, как принятие Конституции и внесение в нее изменений; утверждение государственных планов экономического и социального развития, государственного бюджета и отчета об их выполнении; образование подотчетных ему органов.

Фактически высшим органом государственной власти в республике был Президиум Верховного Совета Киргизской ССР – постоянно действующий орган, подотчетный Верховному Совету во всей своей деятельности. Президиум избирался Верховным Советом из числа его депутатов в составе Председателя, двух заместителей, секретаря и 11 членов. Конституция Киргизской ССР определила компетенции Президиума Верховного Совета республики[126 - См.: Там же. Ст. 108.].

Решения Президиума по любому из отнесенных к его полномочиям вопросов были окончательными и не подлежали дополнительному рассмотрению и утверждению. Лишь его решения по некоторым вопросам подлежали последующему утверждению Верховным Советом на очередной сессии[127 - См.: Там же. Ст. 109.]. Однако заметим, что все важные политические, экономические, социальные вопросы жизни республики решались отнюдь не Верховным Советом Киргизской ССР или его Президиумом, а союзными органами и Центральным Комитетом Компартии Киргизии. Даже в условиях перестройки и развития демократии, когда впервые в советской истории число кандидатов в депутаты не ограничивалось и избиратели получили право выбора, а не формального голосования, среди депутатов Верховного Совета, избранных 25 февраля 1990 г., члены КПСС составляли 89,5 % и члены ВЛКСМ – 1,5%9. В соответствии с требованиями партийной дисциплины они в своей депутатской деятельности обязаны были выполнять указания партийных органов.

С началом перестройки статус и роль Верховного Совета в жизни Кыргызстана стали меняться, что было обусловлено наметившимся разграничением полномочий партийных и советских органов и повышением роли государства. Существенные изменения в статус и полномочия Верховного Совета внес Закон от 23 сентября 1989 г. «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Киргизской ССР»[128 - См.: Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Киргизской ССР: Закон… // Ведомости Верховного Совета Киргизской ССР. 1989. № 17.].

Закон установил, что Верховный Совет – постоянно действующий законодательный, распорядительный и контрольный орган государственной власти Киргизской ССР. Устанавливая такую норму, законодатель, очевидно, стремился превратить Верховный Совет в профессиональный парламент.

Однако этого вплоть до обретения независимости не произошло: депутаты Верховного Совета продолжали совмещать свой мандат с работой, службой. Не стал он и постоянно действующим – по-прежнему имела место практика сессионной работы, хотя сессии стали проводиться чаще, увеличилась их продолжительность.