Комментарий к Федеральному закону от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (постатейный; издание п
В комментируемой статье в рамках раскрытия содержания принципа стимулирования инноваций установлено, что заказчики при планировании и осуществлении закупок должны исходить из приоритета обеспечения государственных и муниципальных нужд путем закупок инновационной и высокотехнологичной продукции.
Комментируемый Закон понятия инновационной и высокотехнологичной продукции не определяет, в связи с чем представляется целесообразным обратиться к положению ч. 4 ст. 4 Закона о закупках товаров, работ и услуг, предусматривающему, что критерии отнесения товаров, работ, услуг к инновационной продукции и (или) высокотехнологичной продукции для целей формирования плана закупки такой продукции устанавливаются федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности. В качестве примера реализации данной нормы следует упомянуть Приказ Минобрнауки России от 1 ноября 2012 г. № 881, которым утверждены Критерии отнесения товаров, работ, услуг к инновационной и высокотехнологичной продукции для целей формирования плана закупки такой продукции[78].
Как предусмотрено в п. 7 ч. 1 ст. 17 комментируемого Закона, информация о закупках товаров, работ, услуг, которые по причине их технической и (или) технологической сложности, инновационного, высокотехнологичного или специализированного характера способны поставить, выполнить, оказать только поставщики (подрядчики, исполнители), имеющие необходимый уровень квалификации, подлежит включению в планы закупок.
Статья 11. Принцип единства контрактной системы в сфере закупок
Контрактная система в сфере закупок основывается на единых принципах и подходах, предусмотренных настоящим Федеральным законом и позволяющих обеспечивать государственные и муниципальные нужды посредством планирования и осуществления закупок, их мониторинга, аудита в сфере закупок, а также контроля в сфере закупок.
Комментируемая статья, определяя содержание такого принципа контрактной системы в сфере закупок, как принцип единства контрактной системы в сфере закупок, устанавливает, что указанная система основывается на единых принципах и подходах, которые позволяют обеспечивать государственные и муниципальные нужды посредством планирования и осуществления закупок, их мониторинга, аудита в сфере закупок, а также контроля в сфере закупок.
Такие единые принципы и подходы предусмотрены непосредственно комментируемым Законом, на что и указано в данной статье. В частности: планирование закупок осуществляется исходя из целей их осуществления посредством формирования, утверждения и ведения планов закупок и планов-графиков (ч. 1 ст. 16); заказчики при осуществлении закупок используют конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) или осуществляют закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) (ч. 1 ст. 24); мониторинг закупок представляет собой систему наблюдений в сфере закупок, осуществляемых на постоянной основе посредством сбора, обобщения, систематизации и оценки информации об осуществлении закупок (ч. 1 ст. 97); аудит в сфере закупок осуществляется Счетной палатой РФ, контрольно-счетными органами субъектов РФ и контрольно-счетными органами муниципальных образований (ч. 1 ст. 98); контроль в сфере закупок осуществляется в отношении заказчиков, контрактных служб, контрактных управляющих, комиссий по осуществлению закупок и их членов, уполномоченных органов, уполномоченных учреждений, специализированных организаций, операторов электронных площадок (ч. 2 ст. 99).
Статья 12. Принцип ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективность осуществления закупок
1. Государственные органы, органы управления государственными внебюджетными фондами, муниципальные органы, казенные учреждения, иные юридические лица в случаях, установленных настоящим Федеральным законом, при планировании и осуществлении закупок должны исходить из необходимости достижения заданных результатов обеспечения государственных и муниципальных нужд.
2. Должностные лица заказчиков несут персональную ответственность за соблюдение требований, установленных законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок и нормативными правовыми актами, указанными в частях 2 и 3 статьи 2 настоящего Федерального закона.
1–2. В комментируемой статье раскрыто содержание принципа ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективность осуществления закупок. В качестве обозначения одной из двух составляющих содержания указанного принципа часть 1 данной статьи обязывает государственные органы, органы управления государственными внебюджетными фондами, муниципальные органы, казенные учреждения, иные юридические лица в случаях, установленных комментируемым Законом, при планировании и осуществлении закупок исходить из необходимости достижения заданных результатов обеспечения государственных и муниципальных нужд.
На реализацию этой составляющей рассматриваемого принципа направлены в том числе положения ст. 38 комментируемого Закона, предусматривающие в зависимости от совокупного годового объема закупок необходимость создания заказчиком контрактной службы или назначения заказчиком должностного лица, ответственного за осуществление закупки или нескольких закупок, включая исполнение каждого контракта (контрактного управляющего).
В качестве обозначения другой составляющей содержания рассматриваемого принципа в ч. 2 комментируемой статьи предусмотрено, что должностные лица заказчиков несут персональную ответственность за соблюдение требований, установленных законодательством РФ и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок. В рамках регламентации такой ответственности в ч. 1 ст. 107 комментируемого Закона предусмотрено, что лица, виновные в нарушении законодательства РФ и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок, несут дисциплинарную, гражданско-правовую, административную, уголовную ответственность в соответствии с законодательством РФ.
Статья 13. Цели осуществления закупок
В соответствии с настоящим Федеральным законом заказчиками осуществляются закупки для обеспечения федеральных нужд, нужд субъектов Российской Федерации и муниципальных нужд, а именно для:
1) достижения целей и реализации мероприятий, предусмотренных государственными программами Российской Федерации (в том числе федеральными целевыми программами, иными документами стратегического и программно-целевого планирования Российской Федерации), государственными программами субъектов Российской Федерации (в том числе региональными целевыми программами, иными документами стратегического и программно-целевого планирования субъектов Российской Федерации), муниципальными программами;
2) исполнения международных обязательств Российской Федерации, реализации межгосударственных целевых программ, участником которых является Российская Федерация, за исключением исполняемых в соответствии с пунктом 1 настоящей статьи государственных программ;
3) выполнения функций и полномочий государственных органов Российской Федерации, органов управления государственными внебюджетными фондами Российской Федерации, государственных органов субъектов Российской Федерации, органов управления территориальными внебюджетными фондами, муниципальных органов, за исключением выполняемых в соответствии с пунктами 1 и 2 настоящей статьи функций и полномочий.
Комментируемая статья согласно ее названию определяет цели осуществления закупок. В рамках данной регламентации предусмотрено, что в соответствии с комментируемым Законом закупки осуществляются заказчиками для обеспечения федеральных нужд, нужд субъектов РФ и муниципальных нужд, а также детализированы эти нужды. Ранее подобная регламентация содержалась в ст. 3 Закона о размещении заказов, раскрывавшей для целей законодательства о размещении заказов понятия «государственные нужды» и «муниципальные нужды».
Так, в части 1 ст. 3 Закона о размещении заказов было определено, что под государственными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств федерального бюджета или бюджетов субъектов РФ и внебюджетных источников финансирования потребности России, государственных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий России, государственных заказчиков (в том числе для реализации федеральных целевых программ), для исполнения международных обязательств России, в том числе для реализации межгосударственных целевых программ, в которых участвует Россия (обозначались сокращенным обозначением «федеральные нужды»), либо потребности субъектов РФ, государственных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий субъектов РФ, государственных заказчиков, в том числе для реализации региональных целевых программ (обозначались сокращенным обозначением «нужды субъектов Российской Федерации»).
Часть 2 указанной статьи предусматривала, что под муниципальными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов и внебюджетных источников финансирования потребности муниципальных образований, муниципальных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов РФ, функций и полномочий муниципальных заказчиков.
Соответственно, в ст. 3 Закона о размещении заказов в отличие от комментируемой статьи разграничивалось определение понятий федеральных нужд, нужд субъектов РФ и муниципальных нужд. Разграничение производилось по таким критериям, как: 1) субъект потребности – соответствующее публично-правовое образование или заказчик соответствующего уровня; 2) источник обеспечения потребности – средства соответствующего бюджета или внебюджетного источника финансирования; 3) предмет потребности – товары, работы, услуги, необходимые для осуществления функций и полномочий соответствующего публично-правового образования или заказчика соответствующего уровня.
Статья 3 Закона о размещении заказов также раскрывала содержание понятии нужд бюджетных учреждений. Так, было определено следующее: под нуждами федеральных бюджетных учреждений и бюджетных учреждений субъектов РФ понимаются обеспечиваемые федеральными бюджетными учреждениями, бюджетными учреждениями субъектов РФ (независимо от источников финансового обеспечения) потребности в товарах, работах, услугах соответствующих бюджетных учреждений (ч. 1); под нуждами муниципальных бюджетных учреждений понимаются обеспечиваемые муниципальными бюджетными учреждениями (независимо от источников финансового обеспечения) потребности в товарах, работах, услугах данных бюджетных учреждений (ч. 2).
Бюджетные учреждения выступают заказчиками в соответствии с ч. 1 ст. 15 комментируемого Закона, предусматривающей, что бюджетные учреждения осуществляют закупки за счет субсидий, предоставленных из бюджетов бюджетной системы РФ, и иных средств в соответствии с требованиями данного Закона, за исключением случаев, предусмотренных ч. 2 и 3 указанной статьи.
Статья 14. Применение национального режима при осуществлении закупок
1. При осуществлении заказчиками закупок к товарам, происходящим из иностранного государства или группы иностранных государств, работам, услугам, соответственно выполняемым, оказываемым иностранными лицами, применяется национальный режим на равных условиях с товарами российского происхождения, работами, услугами, соответственно выполняемыми, оказываемыми российскими лицами, в случаях и на условиях, которые предусмотрены международными договорами Российской Федерации.
2. Федеральный орган исполнительной власти по регулированию контрактной системы в сфере закупок размещает перечень иностранных государств, с которыми Российской Федерацией заключены международные договоры, указанные в части 1 настоящей статьи, и условия применения национального режима в единой информационной системе.
3. В целях защиты основ конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства, защиты внутреннего рынка Российской Федерации, развития национальной экономики, поддержки российских товаропроизводителей нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации устанавливаются запрет на допуск товаров, происходящих из иностранных государств, работ, услуг, соответственно выполняемых, оказываемых иностранными лицами, и ограничения допуска указанных товаров, работ, услуг для целей осуществления закупок. В случае, если указанными нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации предусмотрены обстоятельства, допускающие исключения из установленных в соответствии с настоящей частью запрета или ограничений, заказчики при наличии указанных обстоятельств обязаны разместить в единой информационной системе обоснование невозможности соблюдения указанных запрета или ограничений. В таких нормативных правовых актах устанавливается порядок подготовки обоснования невозможности соблюдения указанных запрета или ограничений, а также требования к его содержанию. Определение страны происхождения указанных товаров осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации.
4. Федеральный орган исполнительной власти по регулированию контрактной системы в сфере закупок по поручению Правительства Российской Федерации устанавливает условия допуска для целей осуществления закупок товаров, происходящих из иностранного государства или группы иностранных государств, работ, услуг, соответственно выполняемых, оказываемых иностранными лицами, за исключением товаров, работ, услуг, в отношении которых Правительством Российской Федерации установлен запрет в соответствии с частью 3 настоящей статьи.
5. Нормативные правовые акты, устанавливающие в соответствии с частями 3 и 4 настоящей статьи запрет на допуск товаров, происходящих из иностранного государства или группы иностранных государств, работ, услуг, соответственно выполняемых, оказываемых иностранными лицами, условия, ограничения допуска указанных товаров, работ, услуг, подлежат обязательному опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации или нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, и в течение трех рабочих дней с даты опубликования подлежат размещению в единой информационной системе.
6. Нормативными правовыми актами, предусмотренными частями 3 и 4 настоящей статьи и устанавливающими ограничения, условия допуска товаров, происходящих из иностранных государств, работ, услуг, соответственно выполняемых, оказываемых иностранными лицами, для целей осуществления закупок могут быть определены случаи, при которых заказчик при исполнении контракта не вправе допускать замену товара или страны (стран) происхождения товара в соответствии с частью 7 статьи 95 настоящего Федерального закона.
1–2. В комментируемой статье определены условия осуществления закупок товаров, происходящих из иностранного государства или группы иностранных государств, работ, услуг, соответственно выполняемых, оказываемых иностранными лицами. Ранее условия допуска товаров, происходящих из иностранных государств, работ, услуг, выполняемых, оказываемых иностранными лицами, для целей размещения заказов определялись положениями ст. 13 Закона о размещении заказов, являвшихся в свое время существенными нововведениями. Либерализация условий допуска товаров, происходящих из иностранных государств, работ, услуг, выполняемых, оказываемых иностранными лицами, для целей размещения заказов предопределена необходимостью гармонизации отечественного законодательства с международно-правовыми документами, актами ВТО, Всемирного банка и ЮНСИТРАЛ, в том числе с нормой п. 1 ст. 8 Типового закона ЮНСИТРАЛ о публичных закупках.
Часть 1 комментируемой статьи для целей осуществления заказчиками закупок на товары, происходящие из иностранного государства или группы иностранных государств, работы, услуги, соответственно выполняемые, оказываемые иностранными лицами, распространяет национальный режим на равных условиях с товарами российского происхождения, работами, услугами, соответственно выполняемыми, оказываемыми российскими лицами, но в случаях и на условиях, которые предусмотрены международными договорами РФ (о понятии международных договоров РФ см. комментарий к ст. 2 Закона).
Перечень иностранных государств, с которыми Россией заключены такие международные договоры, и условия применения национального режима в соответствии с ч. 2 комментируемой статьи федеральный орган исполнительной власти по регулированию контрактной системы в сфере закупок, т. е. Минфин России (см. комментарий к ст. 3 Закона) обязан разместить в ЕИС. Включение в ЕИС такой информации предусмотрено также в п. 4 ч. 3 ст. 4 комментируемого Закона.
Прежде в части 1 ст. 13 Закона о размещении заказов также говорилось о применении национального режима при размещении заказов к товарам, происходящим из иностранного государства или группы иностранных государств, работам, услугам, выполняемым, оказываемым иностранными лицами, но если иное не установлено международным договором РФ, названным Законом или иными федеральными законами. При этом часть 2 указанной статьи устанавливала, что национальный режим применяется при условии, если аналогичный режим установлен иностранным государством или группой иностранных государств в отношении товаров российского происхождения, работ, услуг, выполняемых, оказываемых российскими лицами.
Соответственно, национальный режим применялся на основе такого одного из основных принципов государственного регулирования внешнеторговой деятельности, закрепленных в ст. 4 Федерального закона от 8 декабря 2003 г. № 164ФЗ «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности»[79], как взаимность в отношении другого государства (группы государств). Необходимо иметь в виду, что положения ст. 29 названного Закона о национальном режиме в отношении товаров, происходящих из иностранных государств, и положения ст. 34 этого же Закона о национальном режиме в отношении внешней торговли услугами в силу прямого указания в них (ч. 5 ст. 29 и ч. 2 ст. 34 в ред. Федерального закона от 2 февраля 2006 г. № 19ФЗ) не применяются к поставкам товаров (оказанию услуг, выполнению работ) для нужд заказчиков.
3. Часть 3 комментируемой статьи предусматривает полномочие Правительства РФ по установлению запрета на допуск товаров, происходящих из иностранных государств, работ, услуг, соответственно выполняемых, оказываемых иностранными лицами, и ограничения допуска указанных товаров, работ, услуг для целей осуществления закупок. При этом определены цели, в которых могут устанавливаться такие запрет и ограничения: защита основ конституционного строя, обеспечение обороны страны и безопасности государства, защита внутреннего рынка России, развитие национальной экономики, поддержка российских товаропроизводителей. В данной части также указано, что определение страны происхождения указанных товаров осуществляется в соответствии с законодательством РФ.
Рассматриваемая часть изложена Федеральным законом от 29 июня 2015 г. № 188-ФЗ[80] полностью в новой редакции, но приведенные положения почти не претерпели изменений. Нововведениями же явились следующие положения: в случае, если указанными нормативными правовыми актами Правительства РФ предусмотрены обстоятельства, допускающие исключения из установленных в соответствии с данной частью запрета или ограничений, заказчики при наличии указанных обстоятельств обязаны разместить в ЕИС обоснование невозможности соблюдения указанных запрета или ограничений; порядок подготовки и размещения обоснования невозможности соблюдения указанных запрета или ограничений в ЕИС, а также требования к его содержанию устанавливаются Правительством РФ. Как отмечалось разработчиками законопроекта, принятого в качестве Федерального закона от 29 июня 2015 г. № 188-ФЗ, реализация положений, изложенных в данной законодательной инициативе, сможет стать одним из первых шагов на законодательном уровне то формированию комплекса мер по импортозамещению программного обеспечения, используемого для государственных и муниципальных нужд, для нужд компаний с государственным участием, а также предоставления преференций программному обеспечению российского производства при осуществлении закупок для государственных и муниципальных нужд.
С 1 июля 2018 г. в часть 3 комментируемой статьи Федеральным законом от 31 декабря 2017 г. № 504-ФЗ внесено изменение: в прежней редакции данной части предусматривалось, что порядок подготовки и размещения обоснования невозможности соблюдения соответствующих запрета или ограничений в ЕИС, а также требования к его содержанию устанавливаются Правительством РФ; в новой редакции части 3 указано, что порядок подготовки обоснования невозможности соблюдения соответствующих запрета или ограничений, а также требования к его содержанию устанавливаются непосредственно в нормативных правовых актах, о которых идет речь в данной части.
Ранее в части 4 ст. 13 Закона о размещении заказов предусматривалось, что Правительством РФ могут устанавливаться запреты и ограничения допуска товаров, происходящих из иностранного государства или группы иностранных государств, работ, услуг, выполняемых, оказываемых иностранными лицами, для целей размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд обороны страны и безопасности государства. В условиях действия данной нормы было издано Постановление Правительства РФ от 7 февраля 2011 г. № 56 «Об установлении запретов и ограничений на допуск товаров, происходящих из иностранного государства или группы иностранных государств, работ (услуг), выполняемых (оказываемых) иностранными лицами, в рамках размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд обороны страны и безопасности государства»[81], во исполнение которого Приказом Минпромторга России от 13 мая 2011 г. № 644 были утверждены Правила проведения экспертизы отсутствия производства на территории Российской Федерации товаров, в отношении которых требуется подтверждение отсутствия их производства на территории Российской Федерации[82].
На основании ч. 3 комментируемой статьи на замену названного Постановления Правительства РФ от 7 февраля 2011 г. № 56 было издано Постановление Правительства РФ от 24 декабря 2013 г. № 1224 «Об установлении запрета и ограничений на допуск товаров, происходящих из иностранных государств, работ (услуг), выполняемых (оказываемых) иностранными лицами, для целей осуществления закупок товаров, работ (услуг) для нужд обороны страны и безопасности государства»[83], которым (в ред. Постановления Правительства РФ от 29 декабря 2015 г. № 1470[84]) устанавливались:
запрет на допуск товаров (за исключением товаров по перечню согласно приложению), происходящих из иностранных государств, работ (услуг), выполняемых (оказываемых) иностранными лицами, для целей осуществления закупок товаров, работ (услуг) для нужд обороны страны и безопасности государства, за исключением случаев, когда производство таких товаров, выполнение работ и оказание услуг на территории России отсутствуют;
запрет на допуск товаров, указанных в приложении к настоящему постановлению, происходящих из иностранных государств (за исключением государств – членов Евразийского экономического союза), для целей осуществления закупок товаров для нужд обороны страны и безопасности государства, за исключением случаев, когда производство таких товаров на территории государств – членов Евразийского экономического союза отсутствует.
Постановление Правительства РФ от 24 декабря 2013 г. № 1224 признано утратившим силу Постановлением Правительства РФ от 31 декабря 2016 г. № 1576 «О признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации»[85].
На основании ч. 3 комментируемой статьи также изданы:
Постановление Правительства РФ от 14 июля 2014 г. № 656 «Об установлении запрета на допуск отдельных видов товаров машиностроения, происходящих из иностранных государств, для целей осуществления закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд»[86];
Постановление Правительства РФ от 11 августа 2014 г. № 791 «Об установлении запрета на допуск товаров легкой промышленности, происходящих из иностранных государств, и (или) услуг по прокату таких товаров в целях осуществления закупок для обеспечения федеральных нужд, нужд субъектов Российской Федерации и муниципальных нужд» (наименование в ред. Постановления Правительства РФ от 17 февраля 2016 г. № 108)[87];
Постановление Правительства РФ от 5 февраля 2015 г. № 102 «Об ограничениях и условиях допуска отдельных видов медицинских изделий, происходящих из иностранных государств, для целей осуществления закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (наименование в ред. Постановления Правительства РФ от 22 апреля 2016 г. № 337)[88];