Комментарий к Федеральному закону от 27 июля 2010 г. №190-ФЗ «О теплоснабжении» (постатейный)

В комментируемой статье Закона закрепляются основные принципы организации отношений в области теплоснабжения. Как известно, принцип является центральным понятием, руководящей идеей, основанием системы; он обобщает и распространяет какое-либо положение на соответствующие общественные отношения.

Комментируемый Закон является базовым законом, регулирующим отношения по теплоснабжению. Его нормы исходны для всех иных законов и других нормативных актов. Поэтому принципы, закрепленные в данном Законе, выражают не просто его содержание, раскрывают его смысл, они образуют исходные начала в области регламентирования отношений на рынке тепловой энергии, учитываются законодателем при принятии новых, отмене или изменении действующих нормативных правовых актов о снабжении потребителей тепловой энергией.

Государственная политика направлена на обеспечение соблюдения общих принципов организации отношений в сфере теплоснабжения. Как следствие, все федеральные органы и органы государственной власти субъектов РФ, а также органы местного самоуправления обязаны проводить в жизнь эти принципы.

Комментируемая статья указывает, что организация отношений в сфере теплоснабжения основывается на следующих принципах: на принципе обеспечения надежности теплоснабжения в соответствии с требованиями технических регламентов. Этот принцип предполагает, что системы теплоснабжения, в составе которых функционируют теплопотребляющие установки потребителей, должны быть способны обеспечить им поставку тепловой энергии (мощности) и теплоносителя в соответствии с договорными обязательствами при соблюдении установленных требований к качеству теплоэнергии и теплоносителя, а также безопасности теплоснабжения;

на принципе обеспечения энергетической эффективности теплоснабжения и потребления тепловой энергии с учетом требований, установленных федеральными законами. Этот принцип требует эффективного использования тепловой энергии при ее производстве, транспортировке и потреблении. Приоритет должен отдаваться производству и использованию энергоэффективных технологий, энергопотребляющего и диагностического оборудования, конструкционных и изоляционных материалов, средств измерения и контроля за расходованием тепловой энергии (теплоносителя), систем автоматизированного управления теплопотреблением;

на принципе обеспечения приоритетного использования комбинированной выработки электрической и тепловой энергии для организации теплоснабжения. И это не случайно. Как показывает отечественный и зарубежный опыт, комбинированное производство тепловой и электрической энергии на ТЭЦ обеспечивает значительно более эффективное использования органического топлива по сравнению с их раздельным производством;

на принципе развития систем централизованного теплоснабжения. Необходимо учитывать, что основные запасы органического топлива (угля, нефти, газа) расположены в восточной части нашей страны, чаще всего в труднодоступных районах, поэтому экономически более целесообразно развивать централизованное теплоснабжение за счет строительства мощных ТЭЦ и котельных, что позволит получать значительную экономию топлива. Как отмечают специалисты, теплофикация и централизованное теплоснабжение должны приобрести доминирующую роль в обеспечении тепловой энергией городов и промышленных комплексов нашей страны, а децентрализованное теплоснабжение – населенных пунктов с малой плотностью застройки, зданий и предприятий малого и среднего бизнеса, коттеджной застройки и т.п.;

на принципе соблюдения баланса экономических интересов теплоснабжающих организаций и интересов потребителей. Важно учитывать, что деятельность по снабжению потребителей тепловой энергией является естественно-монопольной, и, следовательно, топливно-энергетический комплекс России не может функционировать без активного и расширяющегося участия государства в организации и осуществлении отношений в сфере снабжения потребителей тепловой энергией. Государство воздействует на эти отношения, вводит ряд ограничений как для теплоснабжающих организаций, так и потребителей, но вместе с тем такие ограничения должны вводиться с соблюдением баланса экономических интересов участников этих отношений на основе доступности тепловой энергии;

на принципе обеспечения экономически обоснованной доходности текущей деятельности теплоснабжающих организаций и используемого при осуществлении регулируемых видов деятельности в сфере теплоснабжения инвестированного капитала. Этот принцип требует определения экономической обоснованности планируемых себестоимости и прибыли при расчете и утверждении тарифов в сфере теплоснабжения; а также обеспечения экономически обоснованной доходности инвестиционного капитала, вложенного в производство и передачу тепловой энергии, теплоносителя;

на принципе недискриминационных и стабильных условий осуществления предпринимательской деятельности в сфере теплоснабжения. Этот принцип основывается на том, что в соответствии с требованиями антимонопольного законодательства субъекты естественных монополий обязаны осуществлять подключение теплопотребляющих установок потребителей к системам теплоснабжения, а также производить тепловую энергию и оказывать услуги по ее передаче потребителям на недискриминационных условиях;

на принципе обеспечения экологической безопасности теплоснабжения. В нашей стране развитие теплоэнергетики должно соответствовать возрастающим требованиям охраны окружающей среды. Для реализации государственной политики экологической безопасности в сфере теплоэнергетики предусматриваются следующие мероприятия: экономическое стимулирование использования высокоэкологичных производств, экологически чистых малоотходных и безотходных технологий производства и потребления теплоэнергии за счет установления жестких экологических требований к деятельности субъектов рынка тепловой энергии, создания системы компенсационных выплат государству за их нарушение, введения и правовой регламентации принципов экологического страхования; ужесточение контроля за соблюдением экологических требований при реализации инвестиционных проектов, совершенствование системы государственной экологической экспертизы; создание экологически чистых энергосберегающих малоотходных и безотходных технологий, обеспечивающих рациональное производство и использование тепловой энергии, снижение выбросов (сбросов) загрязняющих веществ в окружающую среду, а также парниковых газов, сокращение образования отходов производства и других агентов вредного воздействия и т.п.

Глава 2

ПОЛНОМОЧИЯ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ, ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ПОСЕЛЕНИЙ, ГОРОДСКИХ ОКРУГОВ В СФЕРЕ ТЕПЛОСНАБЖЕНИЯ

Статья 4. Полномочия Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти в сфере теплоснабжения

1. К полномочиям Правительства Российской Федерации в сфере теплоснабжения относятся:

1) разработка государственной политики в сфере теплоснабжения, являющейся частью энергетической стратегии России;

2) утверждение правил организации теплоснабжения;

3) утверждение правил подключения к системам теплоснабжения;

4) утверждение правил согласования и утверждения инвестиционных программ организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности в сфере теплоснабжения;

5) утверждение стандартов раскрытия информации теплоснабжающими организациями, теплосетевыми организациями, органами регулирования;

6) утверждение основ ценообразования в сфере теплоснабжения, правил регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, которые должны включать в себя сроки рассмотрения дел об установлении таких тарифов, исчерпывающий перечень представляемых организациями, осуществляющими регулируемые виды деятельности в сфере теплоснабжения, документов, определение условий и порядка принятия решений об отмене регулирования таких тарифов;

7) утверждение порядка рассмотрения разногласий, возникающих между органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования цен (тарифов), органами местного самоуправления поселений, городских округов, организациями, осуществляющими регулируемые виды деятельности в сфере теплоснабжения, потребителями тепловой энергии при установлении цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, при разработке, утверждении и актуализации схем теплоснабжения;

1) утверждение порядка создания и функционирования систем обеспечения надежности теплоснабжения, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, возникающих при теплоснабжении;

2) утверждение порядка вывода в ремонт и из эксплуатации источников тепловой энергии, тепловых сетей;

3) утверждение правил антимонопольного регулирования и контроля в сфере теплоснабжения;

4) утверждение требований к схемам теплоснабжения, порядку их разработки и утверждения;

5) утверждение порядка установления долгосрочных параметров регулирования деятельности организаций в отнесенной законодательством Российской Федерации к сферам деятельности субъектов естественных монополий сфере теплоснабжения и (или) цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, которые подлежат регулированию в соответствии с перечнем, определенным в статье 8 настоящего Федерального закона;

6) утверждение порядка заключения долгосрочных договоров теплоснабжения по ценам, определенным соглашением сторон, в целях обеспечения потребления тепловой энергии (мощности), теплоносителя объектами, потребляющими тепловую энергию (мощность), теплоноситель и введенными в эксплуатацию после 1 января 2010 года;

7) утверждение для целей регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения правил определения стоимости активов и инвестированного капитала, правил ведения их раздельного учета, применяемых при осуществлении деятельности, регулируемой с использованием метода доходности инвестированного капитала;

8) утверждение для целей регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения правил распределения удельного расхода топлива при производстве электрической и тепловой энергии в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии;

9) иные полномочия, установленные настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами.

1. К полномочиям федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на реализацию государственной политики в сфере теплоснабжения, относятся:

1) утверждение правил коммерческого учета тепловой энергии, теплоносителя;

2) утверждение правил оценки готовности к отопительному периоду;

3) установление порядка расследования причин аварийных ситуаций при теплоснабжении;

4) установление порядка определения нормативов технологических потерь при передаче тепловой энергии, теплоносителя, нормативов удельного расхода топлива при производстве тепловой энергии, нормативов запасов топлива на источниках тепловой энергии (за исключением источников тепловой энергии, функционирующих в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии), в том числе в целях государственного регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения;

5) утверждение нормативов удельного расхода топлива при производстве тепловой энергии источниками тепловой энергии в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии с установленной мощностью производства электрической энергии 25 мегаватт и более, а также нормативов запасов топлива на источниках тепловой энергии, за исключением источников тепловой энергии, функционирующих в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии;

6) утверждение нормативов технологических потерь при передаче тепловой энергии, теплоносителя по тепловым сетям, расположенным в поселениях, городских округах с численностью населения пятьсот тысяч человек и более, а также в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге;

7) ведение государственного реестра саморегулируемых организаций в сфере теплоснабжения;

8) осуществление государственного контроля и надзора за деятельностью саморегулируемых организаций в сфере теплоснабжения;

9) обращение в суд с требованием об исключении некоммерческой организации из государственного реестра саморегулируемых организаций в случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом;

10) утверждение порядка составления топливно-энергетических балансов субъектов Российской Федерации, муниципальных образований;

11) утверждение схем теплоснабжения поселений, городских округов с численностью населения пятьсот тысяч человек и более, а также городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, в том числе определение единой теплоснабжающей организации;

12) рассмотрение разногласий, возникающих между органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления поселений, городских округов, организациями, осуществляющими регулируемые виды деятельности в сфере теплоснабжения, и потребителями при разработке, утверждении и актуализации схем теплоснабжения.

2. Федеральный орган исполнительной власти в области государственного регулирования тарифов в сфере теплоснабжения реализует предусмотренные частью 2 статьи 7 настоящего Федерального закона полномочия в области государственного регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения.

3. К полномочиям федерального антимонопольного органа относятся:

1) антимонопольное регулирование и контроль в сфере теплоснабжения;

2) согласование решений органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации об отмене регулирования тарифов в сфере теплоснабжения и о введении регулирования тарифов в сфере теплоснабжения после их отмены, выдача предписаний об отмене регулирования тарифов в сфере теплоснабжения.

4. Федеральные органы исполнительной власти, указанные в частях 2—4 настоящей статьи, осуществляют контроль (надзор) за соблюдением органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления поселений, городских округов требований законодательства Российской Федерации в сфере теплоснабжения.

В настоящее время в сфере теплоснабжения происходит процесс перераспределения функций управления между федеральными и региональными органами власти. Это объясняется прежде всего тем, что многие вопросы невозможно только решать на местном уровне, к их числу относятся вопросы государственной политики в развитии средств и способов производства тепловой энергии; проблемы формирования топливно-энергетических балансов и т.п.