Общие принципы организации исполнительного производства
Таким образом, фактически к правоотношениям, в которых участие судебного пристава-исполнителя исключено правоприменитель допускает применение норм о порядке принятия соответствующих процессуальных решений в рамках исполнительного производства.
Указанный пример применения органами судебной власти аналогии закона не является единичным.
Среди источников норм права, регулирующих правоотношения по поводу принудительного исполнения исполнительных документов, следует выделить также акты палат Федерального Собрания Российской Федерации.
Например, 24.04.2015 принято Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации № 6576-6 ГД «Об объявлении амнистии в связи с 70-летием Победы в Великой Отечественной войне 1941 – 1945 годов», которым определены категории осужденных лиц, подлежащих освобождению от назначенного наказания за совершение преступления, в том числе в виде штрафа, исполняемого в принудительном порядке судебными приставами-исполнителями.
Постановлением Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 24.04.2015 № 6578-6 ГД определен порядок применения Постановления Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации «Об объявлении амнистии в связи с 70-летием Победы в Великой Отечественной войне 1941 – 1945 годов», в соответствии с которым применение указанного Постановления возложено, в том числе на судебных приставов-исполнителей – в отношении осужденных к наказанию в виде штрафа, если штраф не взыскан до дня вступления в силу указанного Постановления об амнистии.
3. В соответствии со ст. 90 Конституции Российской Федерации, Президент Российской Федерации издает указы и распоряжения, которые обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации.
Случаи, когда все содержание указа Президента Российской Федерации посвящено вопросам принудительного исполнения исполнительных документов, крайне редки.
Как правило регулирование указанным видом правовых актов осуществляется следующим образом.
а) Текст указа посвящен определенному отраслевому регулированию, но отдельные положения определяют условия применения мер принудительного исполнения в правоотношениях, урегулированных положениями указа.
Например, Указом Президента Российской Федерации от 02.07.2021 № 396 «О единовременной выплате семьям, имеющим детей» предусмотрены основания и условия осуществления указанной единовременной выплаты.
При этом, согласно п.п. «г» п. 2 данного Указа, на единовременную выплату не может быть обращено взыскание по исполнительным документам.
Пунктом 5(1) Указа Президента Российской Федерации от 05.03.2022 № 95 «О временном порядке исполнения обязательств перед некоторыми иностранными кредиторами» предусмотрено, что на средства и ценные бумаги, учитываемые на счете типа «С», не может быть обращено взыскание по исполнительным документам, наложен арест, в отношении их не может быть заявлено требование о взыскании обязательных платежей, не могут быть приняты иные обеспечительные меры, если судебные акты и акты иных органов вынесены после 03.01.2024.
б) Текст указа непосредственно не регулирует условия и порядок принудительного исполнения судебных актов, актов иных органов и должностных лиц, но его положения учитываются при совершении исполнительных действий и применении мер принудительного исполнения.
Например, при реализации арестованного имущества, в том числе при определении круга участников торгов, учитываются положения Указа Президента Российской Федерации от 22.02.1992 № 179 «О видах продукции (работ, услуг) и отходов производства, свободная реализация которых запрещена».
4. В соответствии со ст. 115 Конституции Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, издает постановления и распоряжения, которые обязательны к исполнению в Российской Федерации.
При этом, акты Правительства Российской Федерации, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Российской Федерации. Акты Правительства Российской Федерации по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства Российской Федерации (ч. 2 ст. 5 Федерального конституционного закона от 06.11.2020 № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»).
Значительная часть актов Правительства Российской Федерации принята по вопросам, по которым принятие указанных актов предусмотрено непосредственно в Законе об исполнительном производстве. К таким актам относятся:
Постановление Правительства Российской Федерации от 18.07.2019 № 934 «Об утверждении требований к форматам исполнительных документов, вынесенных и (или) направляемых для исполнения в форме электронного документа» (принято во исполнение ч. 7 ст. 13 Закона об исполнительном производстве);
Постановление Правительства Российской Федерации от 29.06.2016 № 606 «О порядке направления с использованием информационно-телекоммуникационных сетей извещения в форме электронного документа, подписанного судебным приставом-исполнителем усиленной квалифицированной электронной подписью, и об использовании федеральной государственной информационной системы «Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)» для подачи ходатайств, объяснений, отводов и жалоб» (принято во исполнение п. 4 ч. 2 ст. 29 Закона об исполнительном производстве);
Постановление Правительства Российской Федерации от 21.07.2008 № 550 «Об утверждении Правил возврата должнику исполнительского сбора» (принято во исполнение ч. 11 ст. 112 Закона об исполнительном производстве).
Также в настоящее время действуют и иные акты Правительства Российской Федерации, в которых содержатся нормы, определяющие порядок реализации отдельных процедур принудительного исполнения (например, Постановление Правительства Российской Федерации от 30.01.2013 № 66 «О Правилах направления информации о торгах по продаже заложенного недвижимого имущества в ходе исполнительного производства для размещения в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», Постановление Правительства Российской Федерации от 08.09.2023 № 1470 «Об особенностях распоряжения имуществом, обращенным в собственность государства, о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации», Постановление Правительства Российской Федерации от 02.11.2021 № 1908 «О перечне видов заработной платы и иного дохода, из которых производится удержание алиментов на несовершеннолетних детей, и признании утратившими силу некоторых актов и отдельных положений некоторых актов Правительства Российской Федерации» и т. д.).
5. Как следует из ч. 4 комментируемой статьи международные договоры имеют приоритет перед актами законодательства об исполнительном производстве.
Под международным договором Российской Федерации понимается международное соглашение, заключенное Российской Федерацией с иностранным государством (или государствами), с международной организацией либо с иным образованием, обладающим правом заключать международные договоры, в письменной форме и регулируемое международным правом, независимо от того, содержится такое соглашение в одном документе или в нескольких связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования41 (договор, соглашение, конвенция, протокол, обмен письмами или нотами, иные виды и наименования международных договоров).
Международные договоры Российской Федерации заключаются с иностранными государствами, а также с международными организациями и иными образованиями от имени Российской Федерации (межгосударственные договоры), от имени Правительства Российской Федерации (межправительственные договоры), от имени федеральных органов исполнительной власти или уполномоченных организаций (договоры межведомственного характера).
Положения официально опубликованных международных договоров Российской Федерации, не требующие издания внутригосударственных актов для применения, действуют в Российской Федерации непосредственно.
Для осуществления иных положений международных договоров Российской Федерации принимаются соответствующие правовые акты.
К признакам, свидетельствующим о невозможности непосредственного применения положений международного договора Российской Федерации, относятся, в частности, содержащиеся в договоре указания на обязательства государств-участников по внесению изменений во внутреннее законодательство этих государств.
Так, в частности ратификации подлежат международные договоры Российской Федерации:
а) исполнение которых требует изменения действующих или принятия новых федеральных законов, а также устанавливающие иные правила, чем предусмотренные законом;
б) предметом которых являются основные права и свободы человека и гражданина;
в) о территориальном разграничении Российской Федерации с другими государствами, включая договоры о прохождении Государственной границы Российской Федерации, а также о разграничении исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации;
г) об основах межгосударственных отношений, по вопросам, затрагивающим обороноспособность Российской Федерации, по вопросам разоружения или международного контроля над вооружениями, по вопросам обеспечения международного мира и безопасности, а также мирные договоры и договоры о коллективной безопасности;
д) об участии Российской Федерации в межгосударственных союзах, международных организациях и иных межгосударственных объединениях, если такие договоры предусматривают передачу им осуществления части полномочий Российской Федерации или устанавливают юридическую обязательность решений их органов для Российской Федерации.
Равным образом подлежат ратификации международные договоры Российской Федерации, при заключении которых стороны условились о последующей ратификации.
Ратификация международных договоров Российской Федерации осуществляется в форме федерального закона.
Международный договор или часть договора до его вступления в силу могут применяться Российской Федерацией временно, если это предусмотрено в договоре или если об этом была достигнута договоренность со сторонами, подписавшими договор.
Вступившие в силу для Российской Федерации международные договоры, решения о согласии на обязательность которых для Российской Федерации приняты в форме федерального закона, подлежат официальному опубликованию по представлению Министерства иностранных дел Российской Федерации в Собрании законодательства Российской Федерации.
Вступившие в силу для Российской Федерации международные договоры (за исключением договоров межведомственного характера) по представлению Министерства иностранных дел Российской Федерации также официально опубликовываются в Бюллетене международных договоров и размещаются (опубликовываются) на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru).
Международные договоры Российской Федерации межведомственного характера опубликовываются по решению федеральных органов исполнительной власти или уполномоченных организаций, от имени которых заключены такие договоры, в официальных изданиях этих органов.
Международный договор, который предусматривает до вступления в силу временное применение Российской Федерацией всего договора или его части либо договоренность о временном применении которых достигнута каким-либо иным образом (за исключением договоров межведомственного характера), незамедлительно подлежит по представлению Министерства иностранных дел Российской Федерации официальному опубликованию в Бюллетене международных договоров и размещению (опубликованию) на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru).
Наиболее часто в правоприменительной практике исполнительного производства используются положения таких международных правовых актов, как:
Конвенция о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам (заключена в г. Минске 22.01.1993);
Соглашение между Российской Федерацией и Республикой Беларусь от 17.01.2001 «О порядке взаимного исполнения судебных актов арбитражных судов Российской Федерации и хозяйственных судов Республики Беларусь»;
Соглашение между Российской Федерацией и Республикой Беларусь от 03.03.2015 «О порядке взаимного исполнения судебных постановлений по делам о взыскании алиментов»;
Конвенция о взаимном признании и исполнении решений по делам об административных нарушениях правил дорожного движения (заключена в г. Москве 28.03.1997).
Кроме того, письмом ФССП России от 29.07.2016 № 00071/16/69976-АП доведены Методические рекомендации по исполнению международных обязательств Российской Федерации в ходе принудительного исполнения судебными приставами-исполнителями требований судебных актов и актов иных уполномоченных, к которым, в том числе приведен перечень международных договоров, участником которых является Российская Федерация, предусматривающих возможность взаимного признания и исполнения судебных актов.
Помимо международных договоров составной частью правовой системы Российской Федерации, в том числе в сфере правоотношений по принудительному исполнению судебных актов, актов иных органов и должностных лиц, являются общепризнанные принципы и нормы международного права42.
Под общепризнанными принципами международного права следует понимать основополагающие императивные нормы международного права, принимаемые и признаваемые международным сообществом государств в целом, отклонение от которых недопустимо43.
К общепризнанным принципам международного права, в частности, относятся принцип всеобщего уважения прав человека и принцип добросовестного выполнения международных обязательств.
Под общепризнанной нормой международного права следует понимать правило поведения, принимаемое и признаваемое международным сообществом государств в целом в качестве юридически обязательного.
Поскольку Российская Федерация является участником различных международных договоров, в рамках которых, в том числе действуют межгосударственные органы по разрешению соответствующих споров, решения указанных межгосударственных органов, в том числе по вопросу толкования положений соответствующих международных актов44, также учитываются при осуществлении регулирования отношений в сфере исполнительного производства.
Вопрос о возможности исполнения решений межгосударственных органов, принятых на основании положений международных договоров Российской Федерации в их истолковании, противоречащем Конституции Российской Федерации, а также о возможности исполнения решения иностранного или международного (межгосударственного) суда, иностранного или международного третейского суда (арбитража), налагающего обязанности на Российскую Федерацию, в случае, если это решение противоречит основам публичного правопорядка Российской Федерации разрешает Конституционный Суд Российской Федерации (гл. XIII.2 Федерального конституционного закона от 21.07.1994 № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации»).
6. Несмотря на то, что в комментируемой статье акты Министерства юстиции Российской Федерации, акты Федеральной службы судебных приставов и иных федеральных органов государственной власти, Банка России не указаны в качестве источников норм права, регулирующих вопросы принудительного исполнения исполнительных документов, фактически указанные акты играют существенную роль в указанном процессе.
Более того, в специальных нормах комментируемого закона регулирование отдельных вопросов исполнительного производства напрямую отнесено к полномочиям федеральных органов государственной власти.
Например, согласно ч. 2.2 ст. 14 Закона об исполнительном производстве, требования к формату постановления судебного пристава-исполнителя или иного должностного лица службы судебных приставов, постановления Федеральной службы судебных приставов, вынесенных в форме электронного документа утверждены приказом ФССП России от 31.05.2022 № 350.
Порядок оказания сотрудниками органов внутренних дел содействия судебным приставам-исполнителям в ходе исполнительного производства, в том числе при осуществлении розыска должника, его имущества или розыска ребенка, а также при розыске на основании судебного акта по гражданскому делу гражданина-ответчика утвержден совместным приказом Минюста России № 178, МВД России № 565 от 29.08.2018 (ст. 62 Закона об исполнительном производстве).
Порядок организации проведения исполнительно-разыскных действий определяется Министерством юстиции Российской Федерации (ч. 10 ст. 65 Закона об исполнительном производстве).
Порядок указания кода вида дохода в расчетных документах лицами, выплачивающими гражданину заработную плату и (или) иные доходы, в отношении которых статьей 99 Закона об исполнительном производстве установлены ограничения и (или) на которые в соответствии со статьей 101 указанного Закона не может быть обращено взыскание, устанавливает Банк России (ч. 4.1 ст. 70 Закона об исполнительном производстве, Положение Банка России от 29.06.2021 № 762-П «О правилах осуществления перевода денежных средств»).
Порядок организации взаимодействия Федеральной службы судебных приставов, Министерства иностранных дел Российской Федерации, Федеральной миграционной службы и Федеральной службы безопасности Российской Федерации по административному выдворению за пределы Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства в форме принудительного и контролируемого перемещения через Государственную границу Российской Федерации утвержден совместным приказом Минюста России № 100, МИД России № 7509, ФМС России № 375, ФСБ России № 271 от 19.05.2014 (ч. 7 ст. 109.1 Закона об исполнительном производстве).
Согласно ч. 10 ст. 65 Закона об исполнительном производстве порядок организации проведения исполнительно-разыскных действий определяется федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по нормативно-правовому регулированию в сфере юстиции45.
Кроме того, в статье 7 Федерального закона от 21.07.1997 № 118-ФЗ «Об органах принудительного исполнения Российской Федерации» Министерство юстиции Российской Федерации прямо определено как орган, осуществляющий функции по нормативно-правовому регулированию в сфере обеспечения установленного порядка деятельности судов и исполнения судебных актов и актов других органов.
В этой связи представляется, что отсутствие в комментируемой статье положений, определяющих роль указанных выше источников права, является существенным недостатком.
В соответствии с Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 13.08.1997 № 1009, нормативные правовые акты издаются федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, правил, инструкций и положений. До 30.09.2019 нормативные правовые акты могли также издаваться в виде распоряжений. Издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм, а с 30.09.2019 также и в виде распоряжений, не допускается.
Нормативные правовые акты независимо от срока их действия, наличия в них сведений, составляющих государственную тайну, или сведений конфиденциального характера, направленные на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, содержащие правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, подлежат государственной регистрации.
Акт, признанный Министерством юстиции Российской Федерации не нуждающимся в государственной регистрации, подлежит официальному опубликованию, но порядок вступления такого акта в силу определяется федеральным органом исполнительной власти, издавшим акт.
Таким образом, порядок вступления в силу нормативного правового акта зависит от факта его регистрации в Минюсте России: зарегистрированные акты вступают в силу в порядке, установленном Указом Президента РФ от 23.05.1996 № 763; порядок же вступления в силу актов, признанных Минюстом России не нуждающимися в регистрации, каждый федеральный орган исполнительной власти определяет самостоятельно.
Так, акты Минюста России (приказы и распоряжения), признанные не нуждающимися в государственной регистрации, вступают в силу с момента их подписания, если самими актами не установлен иной срок и (или) порядок вступления их в силу. Официальные источники опубликования: с 01.01.2016 – «Официальный интернет-портал правовой информации» (www.pravo.gov.ru); ранее – Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации и официальный сайт Минюста России в сети Интернет (www.minjust.ru).
В соответствии с п. 1 Приказа ФССП России от 19.05.2016 № 318 «О порядке вступления в силу нормативных правовых актов Федеральной службы судебных приставов, признанных Министерством юстиции Российской Федерации не нуждающимися в государственной регистрации», нормативные правовые акты Федеральной службы судебных приставов, признанные Министерством юстиции Российской Федерации не нуждающимися в государственной регистрации, вступают в силу со дня их размещения (опубликования) на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru), если самими актами не установлен более поздний срок вступления их в силу.
Отдельной формой актов, которые используются в процессе организации работы органов принудительного исполнения Российской Федерации, являются методические рекомендации.
Указанный вид актов регулирования охватывает широкий спектр вопросов, связанных с исполнительным производством (например, Методические рекомендации о порядке взыскания исполнительского сбора, утв. ФССП России 07.06.2014, Методические рекомендации об организации работы по рассмотрению жалоб на постановления, действия (бездействие) должностных лиц федеральной службы судебных приставов, поданных в порядке подчиненности (письмо ФССП России от 25.05.2018 № 00153/18/65008-ИС), Методические рекомендации по вопросам действий судебного пристава-исполнителя при обращении взыскания на заложенное имущество, утв. ФССП России 08.12.2015 № 0014/14, Методические рекомендации по организации работы по оценке арестованного имущества, утв. ФССП России 24.07.2013 № 01-9 и т. д.).
Вместе с тем как разъяснил Верховный Суд Российской Федерации (Решение от 29.05.2024 по делу №АКПИ24-22046) методические рекомендации имеют организационно-информационный характер и не содержат правовых норм, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина.
Указанный акт по своей правовой природе не является нормативным правовым актом.
То обстоятельство, что методические рекомендации размещаются в Бюллетене Федеральной службы судебных приставов или их текст становится доступным неопределенному кругу лиц, не подтверждает наличие у них нормативных свойств.
В системе источников, участвующих в регулировании общественных отношений, выделяют также акты, содержащие разъяснения законодательства и обладающие нормативными свойствами.
Существенными признаками, характеризующими акты, содержащие разъяснения законодательства и обладающие нормативными свойствами, являются: издание их органами государственной власти, органами местного самоуправления, иными органами, уполномоченными организациями или должностными лицами, наличие в них результатов толкования норм права, которые используются в качестве общеобязательных в правоприменительной деятельности в отношении неопределенного круга лиц47.
В правоприменительной практике к указанным актам могут относиться, например, письма федеральных органов исполнительной власти, содержащих разъяснения норм законодательства.
В то же время в отличии, например, от финансовых органов, полномочия на разъяснение налогового законодательства которых определены непосредственно в НК РФ (ст. 34.2) Федеральная служба судебных приставов и Министерство юстиции Российской Федерации такими полномочиями не наделены48.
Однако в документах, исходящих от указанных государственных органов (например, письмах) могут содержаться положения, которые учитываются при организации работы по принудительному исполнению судебных актов, актов иных органов и должностных лиц.
Например, совместным письмом ФССП России № 00145/17/61359-ДА и Росимущества № ДП-12/26251 от 05.07.2017 доведен перечень документов, представляемых при передаче арестованного имущества на принудительную реализацию.
