Общие принципы организации исполнительного производства
В то же время правоприменительной практикой выработан подход, при котором допустимо обращение взыскания на имущество публично-правового образования в рамках возбужденного исполнительного производства, а именно: в случае перехода в собственность указанного субъекта публичного права заложенного выморочного имущества, на которое необходимо обратить взыскание за неисполнение обеспеченного обязательства.
Как отмечается в правоприменительной практике нормы БК РФ не определяют порядок исполнения решений, касающихся обращения взыскания на выморочное заложенное имущество в отношении которого муниципальные образования осуществляют полномочия собственника (Постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 20.05.2021 № Ф04-2585/2021 по делу № А75-5186/2020).
6. Как уже было указано выше тип государственного (муниципального) учреждения (казенное, бюджетное, автономное) существенным образом определяет используемый механизм исполнения требований, содержащихся в исполнительном документе.
Кроме того, типом государственного учреждения является государственный внебюджетный фонд, особенности правового положения которого определяются отдельным федеральным законом о государственном внебюджетном фонде (ч. 2 ст. 9.1 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», ст. 2 Федерального закона от 14.07.2022 № 236-ФЗ «О фонде пенсионного и социального страхования Российской Федерации»).
Определить тип учреждения возможно по присвоенному коду организационно-правовой формы в соответствии с «ОК 028-2012. Общероссийский классификатор организационно-правовых форм», утв. Приказом Росстандарта от 16.10.2012 № 505-ст.
Так, следующие коды присваиваются:
7 51 01 – федеральным государственным автономным учреждениям;
7 51 03 – федеральным государственным бюджетным учреждениям;
7 51 04 – федеральным государственным казенным учреждениям;
7 51 05 – государственным внебюджетным фондам Российской Федерации;
7 52 02 – государственным автономным учреждениям субъекта Российской Федерации;
7 52 03 – государственным бюджетным учреждениям субъекта Российской Федерации;
7 52 04 – государственным казенным учреждениям субъекта Российской Федерации;
7 54 01 – муниципальным автономным учреждениям;
7 54 03 – муниципальным бюджетным учреждениям;
7 54 04 – муниципальным казенным учреждениям.
Кроме того, в большинстве случаев в наименовании организации содержится указание не только на вид организационно-правовой формы, но и на тип учреждения (например, ФКУ – федеральное казенное учреждение).
7. Казенное учреждение – это государственное (муниципальное) учреждение, осуществляющее оказание государственных (муниципальных) услуг, выполнение работ и (или) исполнение государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления, финансовое обеспечение деятельности которого осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы (ст. 6 БК РФ).
Правила ст. 161 БК РФ, регламентирующие правовое положение казенных учреждений, согласно п. 11 указанной статьи, распространяются на органы государственной власти (государственные органы), органы местного самоуправления (муниципальные органы) и органы управления государственными внебюджетными фондами с учетом положений бюджетного законодательства Российской Федерации, устанавливающих полномочия указанных органов, поэтому исполнение исполнительных документов по денежным обязательствам этих органов также осуществляется в порядке, предусмотренном гл. 24.1 БК РФ.
В порядке, установленном ст. 242.3 БК РФ, производится исполнение судебных актов, возлагающих на федеральные казенные учреждения, органы государственной власти (государственные органы), осуществляющие бюджетные полномочия главного администратора (администратора) доходов федерального бюджета, обязанность по возврату из федерального бюджета плательщикам излишне уплаченных сумм налогов и сборов, таможенных платежей и пошлин, начисленных на них пеней, штрафов и иных платежей, уплаченных в федеральный бюджет.
Согласно п. 4 ст. 123.22 ГК РФ, казенное учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами. При недостаточности денежных средств субсидиарную ответственность по обязательствам казенного учреждения несет собственник его имущества.
На иное имущество, находящееся в оперативном управлении казенного учреждения, не может быть обращено взыскание.
Порядок исполнения исполнительных документов о взыскании задолженности с государственных и муниципальных казенных учреждений установлен ст. 242.3-242.5 БК РФ и состоит из следующих основных этапов:
предъявление исполнительного документа в органы Федерального казначейства либо финансовый орган субъекта Российской Федерации, финансовый орган муниципального образования26;
совершение необходимых действий по выплате средств по исполнительному документу. При этом требования, содержащиеся в исполнительном документе, должны быть исполнены в течение трех месяцев со дня поступления исполнительного документа на исполнение;
приостановление операций по расходованию денежных средств на лицевых счетах должника, включая лицевые счета его структурных (обособленных) подразделений, в случае неисполнения исполнительного документа в указанный выше трехмесячный срок. При этом в случае неисполнения должником исполнительного документа в течении трех месяцев орган Федерального казначейства (финансовый орган субъекта Российской Федерации, муниципального образования) информирует об этом в десятидневный срок взыскателя.
Следует учитывать, что поскольку механизм исполнения, предусмотренный гл. 24.1 БК РФ, не является «принудительным исполнением», постольку «приостановление операций по расходованию денежных средств на лицевых счетах должника» не является ни мерой принудительного исполнения, ни исполнительным действием.
Указанное действие является мерой ограничительного характера (п. 22 Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28.05.2019 № 13).
Бюджетное законодательство содержит одно исключение, наличие которого позволяет реализовать механизм принудительного исполнения в отношении казенных учреждений сотрудниками органов принудительного исполнения Российской Федерации. В частности, в случае если счета должнику открыты в учреждении Центрального банка Российской Федерации или в кредитной организации, исполнение исполнительного документа производится в соответствии с законодательством Российской Федерации об исполнительном производстве (ч. 13 ст. 242.3, ч. 12 ст. 242.4, ч. 12 ст. 242.5 БК РФ).
Таким образом, процессуальное решение, которые должен принять судебный пристав-исполнитель на основании поступившего к нему исполнительного документа о взыскании денежных средств с казенного учреждения (о возбуждении исполнительного производства, об отказе в возбуждении исполнительного производства), обусловлено наличием либо отсутствием у должника-организации счетов в учреждении Центрального банка Российской Федерации или иных кредитных организациях.
Вместе с тем согласно п. 2 ч. 1 ст. 64, ч. 8, 9 ст. 69 Закона об исполнительном производстве направление запроса о получении сведений о наличии у должника счетов в кредитных организациях является исполнительным действием, которое может быть совершено только после возбуждения исполнительного производства.
На момент необходимости принятия процессуального решения по поступившему исполнительному документу у судебного пристава-исполнителя объективно не может быть достоверной информации о наличии (отсутствии) у должника счетов в учреждении Центрального банка Российской Федерации или в кредитной организации. На указанном этапе судебный пристав-исполнитель может только проверить наличие открытых лицевых счетов в органах Федерального казначейства на вышеуказанных общедоступных информационных ресурсах на сайте: www.roskazna.ru.
8. Бюджетным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий соответственно органов государственной власти (государственных органов), органов публичной власти федеральной территории или органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах (ч. 1 ст. 9.2 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»).
Бюджетное учреждение отвечает по своим обязательствам всем находящимся у него на праве оперативного управления имуществом, в том числе приобретенным за счет доходов, полученных от приносящей доход деятельности, за исключением особо ценного движимого имущества, закрепленного за бюджетным учреждением собственником этого имущества или приобретенного бюджетным учреждением за счет средств, выделенных собственником его имущества, а также недвижимого имущества независимо от того, по каким основаниям оно поступило в оперативное управление бюджетного учреждения и за счет каких средств оно приобретено.
Таким образом, объем имущественной ответственности бюджетного учреждения шире того объема, который определен для казенного учреждения: оно отвечает не только денежными средствами, но и иным имуществом.
Исполнение исполнительного документа о взыскании задолженности с бюджетного учреждения определен в ч. 20 ст. 30 Федерального закона от 08.05.2010 № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» и состоит из следующих этапов:
предъявление исполнительного документа в соответствующий орган, осуществляющий открытие и ведение лицевых счетов должника. Бюджетное учреждение осуществляет операции с поступающими ему в соответствии с законодательством Российской Федерации средствами через лицевые счета, открываемые в территориальном органе Федерального казначейства или финансовом органе субъекта Российской Федерации (муниципального образования) в порядке, установленном законодательством Российской Федерации (за исключением случаев, установленных федеральным законом27).
В случае отсутствия лицевого счета бюджетного учреждения в органах Федерального казначейства, территориальный орган Федерального казначейства, в который предъявлен исполнительный документ, возвращает его взыскателю с указанием в исполнительном документе причин возврата и рекомендует обратиться в территориальный орган Федеральной службы судебных приставов для исполнения исполнительного документа (п. 2 Порядка взаимодействия Федеральной службы судебных приставов и Федерального казначейства по вопросам организации исполнения исполнительных документов, предусматривающих обращение взыскания на средства бюджетных и автономных учреждений, утв. Приказом ФССП России № 308, Казначейства России № 218 от 30.09.2013 (далее – Порядок);
совершение необходимых действий по выплате средств по исполнительному документу. При этом требования, содержащиеся в исполнительном документе, должны быть исполнены в течение трех месяцев со дня поступления исполнительного документа на исполнение;
приостановление операций по лицевым счетам бюджетного учреждения в случае неисполнения исполнительного документа в указанные сроки.
При этом, приостановление операций по расходованию средств на лицевых счетах должника является не правом, а обязанностью органа, осуществляющего открытие и ведение лицевых счетов бюджетных учреждений. Применение рассматриваемой обеспечительной меры является прямо установленной законом обязанностью, которая вводится независимо от объема доведенных до должника лимитов бюджетных обязательств и объемов финансирования и действует до момента устранения должником допущенных им нарушений (см. Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 28.12.2022 № 02АП-10768/2022 по делу № А82-11716/2022, Определение Верховного Суда Российской Федерации от 02.11.2017 № 301-КГ17-16158 по делу № А82-14298/2013).
При поступлении в территориальный орган Федеральной службы судебных приставов исполнительного документа, предусматривающего обращение взыскания на средства бюджетного учреждения, судебный пристав-исполнитель в соответствии с п. 8 ч. 1 ст. 31 Закона об исполнительном производстве выносит постановление об отказе в возбуждении исполнительного производства в случае отсутствия в исполнительном документе отметки органа Федерального казначейства о возврате исполнительного документа взыскателю, о полном или частичном неисполнении и сроке нахождения его в территориальном органе Федерального казначейства.
Исполнительный документ возвращается взыскателю судебным приставом-исполнителем с разъяснением порядка исполнения, установленного Федеральным законом от 08.05.2010 № 83-ФЗ.
В случае невозможности осуществления взыскания денежных средств с бюджетного учреждения – должника в связи с отсутствием на лицевых счетах должника денежных средств в течение трех месяцев орган, осуществляющий открытие и ведение лицевых счетов должника, информирует об этом взыскателя в течение десяти дней со дня истечения трехмесячного срока.
В случае отзыва исполнительного документа взыскатель для обращения взыскания на имущество должника вправе направить исполнительный документ на исполнение в соответствии с законодательством Российской Федерации об исполнительном производстве.
В таком случае одновременно с возбуждением исполнительного производства судебный пристав-исполнитель направляет в соответствующий территориальный орган Федерального казначейства, по месту обслуживания лицевых счетов бюджетного учреждения, требование об информировании судебного пристава-исполнителя о поступлении денежных средств на лицевой счет бюджетного учреждения. В свою очередь территориальный орган Федерального казначейства, осуществляющий обслуживание лицевых счетов бюджетного учреждения – должника, не позднее следующего рабочего дня после дня поступления денежных средств на лицевой счет должника уведомляет судебного пристава-исполнителя.
При получении от территориального органа Федерального казначейства уведомления о поступлении денежных средств на лицевой счет бюджетного учреждения судебный пристав-исполнитель в соответствии со ст. 64 Закона об исполнительном производстве выносит постановление, обязывающее бюджетное учреждение незамедлительно представить в территориальный орган Федерального казначейства платежный документ для перечисления взыскателю денежных средств по исполнительному документу, находящемуся на исполнении у судебного пристава-исполнителя.
В постановлении указываются реквизиты банковского счета взыскателя, на который необходимо перечислить денежные средства, а также реквизиты, предусмотренные ч. 2 ст. 14 Закона об исполнительном производстве.
За неисполнение законных требований судебного пристава-исполнителя бюджетные учреждения привлекаются к административной ответственности, предусмотренной ч. 1 ст. 17.14 КоАП РФ.
В случае вынесения судебным приставом-исполнителем постановления об окончании исполнительного производства в отношении бюджетного учреждения судебный пристав-исполнитель уведомляет в течение трех рабочих дней об этом территориальный орган Федерального казначейства, в котором обслуживаются лицевые счета должника.
В случае, если счета бюджетному учреждению – должнику открыты в учреждении Центрального банка Российской Федерации или кредитной организации, исполнение исполнительного документа производится в соответствии с Законом об исполнительном производстве, без соблюдения вышеуказанных процедур предварительного предъявления исполнительного документа в орган, осуществляющий открытие и ведение лицевых счетов.
При отсутствии у бюджетного учреждения денежных средств судебный пристав-исполнитель должен определить иное имущество, на которое может быть обращено взыскание (п. 5 ст. 123.22 ГК РФ).
Не может быть обращено взыскание на недвижимое имущество, закрепленное за бюджетным учреждением.
Согласно ст. 8.1, п. 1 ст. 130 ГК РФ, к недвижимым вещам (недвижимое имущество, недвижимость) относятся земельные участки, участки недр и все, что прочно связано с землей, то есть объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, в том числе здания, сооружения, объекты незавершенного строительства.
К недвижимым вещам относятся также подлежащие государственной регистрации воздушные и морские суда, суда внутреннего плавания. Законом к недвижимым вещам может быть отнесено и иное имущество.
К недвижимым вещам относятся жилые и нежилые помещения, а также предназначенные для размещения транспортных средств части зданий или сооружений (машино-места), если границы таких помещений, частей зданий или сооружений описаны в установленном законодательством о государственном кадастровом учете порядке.
Выявить в рамках исполнительного производства объекты недвижимого имущества возможно путем направления соответствующих запросов в органы, осуществляющие государственную регистрацию прав на данные вещи (например, в Росреестр, Росавиацию, администрациям бассейнов внутренних водных путей).
Также не может быть обращено взыскание на особо ценное движимое имущество.
Под особо ценным движимым имуществом понимается движимое имущество, без которого осуществление бюджетным учреждением своей уставной деятельности будет существенно затруднено.
Порядок отнесения имущества к категории особо ценного движимого имущества установлен Постановлением Правительства РФ от 26.07.2010 № 538 «О порядке отнесения имущества автономного или бюджетного учреждения к категории особо ценного движимого имущества».
Виды такого имущества могут определяться:
федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по выработке государственной политики и нормативному правовому регулированию, в отношении федеральных бюджетных учреждений, находящихся в ведении этих органов или в ведении федеральных служб и агентств, подведомственных этим органам, федеральными органами государственной власти (государственными органами), руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации или Правительство Российской Федерации, в отношении федеральных бюджетных учреждений, находящихся в их ведении;
в порядке, установленном органами публичной власти федеральной территории в отношении бюджетных учреждений, подведомственных органам публичной власти федеральной территории;
в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации в отношении бюджетных учреждений субъекта Российской Федерации;
в порядке, установленном местной администрацией в отношении муниципальных бюджетных учреждений.
Перечни особо ценного движимого имущества определяются соответствующими органами, осуществляющими функции и полномочия учредителя.
Например, Приказом Минтруда России от 25.08.2017 № 629н определен перечень особо ценного движимого имущества федеральных государственных бюджетных учреждений, подведомственных Министерству труда и социальной защиты Российской Федерации.
Таким образом, перед принятием решения об обращении взыскания на конкретное движимое имущество бюджетного учреждения судебный пристав-исполнитель определяет:
ведомственную принадлежность должника-бюджетного учреждения;
определяет в соответствии с нормативным актом указанного ведомства перечень особо ценного движимого имущества;
сверяет перечень выявленного у должника-бюджетного учреждения движимого имущества с перечнем особо ценного движимого имущества;
принимает меры по обращению взыскания на движимое имущество, не отнесенное к особо ценному.
В разд. III Методических рекомендаций по исполнению судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утв. Приказом ФССП России от 15.05.2009 № 195, определен порядок действий судебных приставов-исполнителей при поступлении актов судебных органов о взыскании денежных средств с бюджетных учреждений всех уровней.
Вместе с тем указанный порядок не учитывает положения в последующем измененного законодательства, в том числе положения Федерального закона от 08.05.2010 № 83-ФЗ. В этой связи полагаем, что указанный порядок должен применяться с учетом состоявшихся изменений законодательства.
9. Автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов публичной власти федеральной территории, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, средств массовой информации, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах в случаях, установленных федеральными законами (в том числе при проведении мероприятий по работе с детьми и молодежью в указанных сферах) (ст. 2 Федерального закона от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях»).
Автономное учреждение, созданное на базе имущества, находящегося в федеральной собственности, автономное учреждение, созданное на базе имущества, находящегося в собственности субъекта Российской Федерации, автономное учреждение, созданное на базе имущества, находящегося в муниципальной собственности, вправе открывать счета в кредитных организациях и (или) лицевые счета соответственно в территориальных органах Федерального казначейства, финансовых органах субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.
Обращение взыскания на средства автономных учреждений, лицевые счета которым открыты в территориальных органах Федерального казначейства, финансовых органах субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, осуществляется в порядке, аналогичном порядку, установленному ч. 20 ст. 30 Федерального закона от 8 мая 2010 года № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» для бюджетных учреждений.
С учетом изложенного, рассмотренный выше порядок (п. 8 комментария к ст. 1 Закона об исполнительном производстве), в том числе утвержденный совместным Приказом ФССП России № 308, Казначейства России № 218 от 30.09.2013, в полной мере применим при исполнении исполнительного документа в отношении автономного учреждения.
Аналогичным образом определяются условия обращения взыскания на иное закрепленное за автономным учреждением имущество.
Согласно п. 6 ст. 123.22 ГК РФ, автономное учреждение отвечает по своим обязательствам всем находящимся у него на праве оперативного управления имуществом, за исключением недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за автономным учреждением собственником этого имущества или приобретенных автономным учреждением за счет средств, выделенных собственником его имущества.
Недвижимое имущество, закрепленное за автономным учреждением или приобретенное автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение этого имущества, а также находящееся у автономного учреждения особо ценное движимое имущество подлежит обособленному учету в установленном порядке.
Под особо ценным движимым имуществом автономного учреждения понимается движимое имущество, без которого осуществление автономным учреждением своей уставной деятельности будет существенно затруднено. Виды такого имущества могут определяться:
федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию, в отношении автономных учреждений, созданных на базе имущества, находящегося в федеральной собственности, и находящихся в ведении этих органов или федеральных служб и агентств, подведомственных этим органам, а также федеральными органами государственной власти (государственными органами), руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации или Правительство Российской Федерации, в отношении автономных учреждений, находящихся в их ведении;
в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации в отношении автономных учреждений, которые созданы на базе имущества, находящегося в собственности субъекта Российской Федерации;
