Общие принципы организации исполнительного производства
Под бюджетом понимается форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления (ст. 6 БК РФ).
Структура бюджетной системы Российской Федерации определена ст. 10 БК РФ и включает федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов, а также местные бюджеты.
Указанное исключение, содержащееся в ч. 2 ст. 1 Закона об исполнительном производстве, обусловлено режимом иммунитета (ст. 239 БК РФ), который предусматривает, что:
взыскание на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации может быть обращено только на основании судебного акта (за исключением установленных законодательством случаев);
органы принудительного исполнения Российской Федерации, как правило не участвуют в процессе принудительного исполнения указанных исполнительных документов;
процедура обращения взыскания на средства бюджетов бюджетной системы определена специальными нормами, содержащимися в гл. 24.1 БК РФ.
При применении норм, определяющих порядок обращения взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации следует учитывать то, по обязательствам какого именно субъекта возникла задолженность:
по обязательствам непосредственно публично-правового образования в лице действующих от его имени органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц указанных органов власти;
по обязательствам финансируемых из бюджета учреждений. При этом тип государственного (муниципального) учреждения (казенное, бюджетное, автономное, государственный внебюджетный фонд) также имеет существенное значение как для определения процедуры исполнения исполнительного документа, так и для определения перечня имущества, на которое может быть обращено взыскание.
По общему правилу (ч. 1 ст. 242.1 БК РФ) основанием для обращения взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации является один из следующих исполнительных документов: исполнительный лист, судебный приказ.
Перечень видов исполнительных документов, определенных бюджетным законодательством, которые могут быть исполнены за счет средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, существенно уже того количества исполнительных документов, которые предусмотрены ст. 12 Закона об исполнительном производстве.
Вместе с тем правоприменительная практика выработала вполне устоявшиеся подходы, которые позволяют реализовывать механизмы, установленные гл. 24.1 БК РФ и по иным категориям исполнительных документов.
Так, в территориальный орган Федерального казначейства для исполнения в порядке, предусмотренном гл. 24.1 БК РФ было предъявлено постановление судебного пристава-исполнителя о взыскании исполнительского сбора.
Территориальным органом Федерального казначейства отказано в принятии к исполнению данного исполнительного документа со ссылкой на ч. 1 ст. 242.1 БК РФ, предусматривающей возможность исполнения только исполнительного листа и судебного приказа.
Признавая решение территориального органа Федерального казначейства неправомерным суд обратил внимание, что довод указанного государственного органа о том, что постановления судебных приставов-исполнителей о взыскании исполнительского сбора не подлежат исполнению казначейством, поскольку они не являются документами, выданными судом, правомерно признан судами двух инстанций несостоятельным, на том основании, что положения, устанавливающие внесудебный порядок взыскания сумм обязательных платежей и санкций (исполнительский сбор – это санкция штрафного характера), являются специальными по отношению к положениям гл. 24.1 БК РФ (Постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 31.01.2020 № Ф02-6908/2019 по делу № А33-17306/201919).
Аналогичная практика складывается и по иным видам исполнительных документов, не являющихся исполнительными листами или судебными приказами (например, Постановления ФАС Московского округа от 29.05.2014 № Ф05-4506/14 по делу № А40-128163/1320, от 23.05.2014 № Ф05-4192/14 по делу № А40-133639/13 и т. д.).
При этом дефицит бюджета не является обстоятельством, препятствующим исполнению исполнительного документа в установленный срок, поскольку положениями ст. 217 и п. 5, 6 ст. 242.2 БК РФ предусмотрен механизм, обеспечивающий возможность принятия финансовым органом организационно-технических мер по перераспределению бюджетных средств, находящихся на казначейских счетах. Законодатель не ставит исполнение исполнительного документа в зависимость от наличия в бюджете соответствующего года необходимых для этого средств (Постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 15.02.2023 № 06АП-7401/2022 по делу № А73-13108/2016, Постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 07.03.2023 № Ф06-137/2023 по делу № А72-5122/2022).
Таким образом, в случае неисполнения соответствующим финансовым органом в порядке и сроки, установленные гл. 24.1 БК РФ, направленных ему исполнительных документов, не являющихся исполнительными листами и судебными приказами, основным механизмом понуждения к исполнению указанных исполнительных документов является обращение в суд с требованием:
о признании бездействия финансового органа неправомерным;
о возложении на финансовый орган обязанности произвести действия по исполнению исполнительных документов в соответствии с гл. 24.1 БК РФ (см. например, Постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 06.08.2024 № Ф03-3346/2024 по делу № А16-3073/2023).
В случае неисполнения судебного акта, должником по которому уже выступает финансовый орган, возможно применение соответствующих санкций, предусмотренных ст. 105 Закона об исполнительном производстве, ст. 17.15 КоАП РФ, ст. 315 УК РФ в отношении финансового органа и его ответственных должностных лиц.
Вопрос о несогласованности ограниченного количества видов исполнительных документов, предусмотренных ч. 1 ст. 242.1 БК РФ, на основании которых может быть обращено взыскание на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации с процедурами, предусматривающими иной, в том числе внесудебный порядок обращения взыскания на бюджетные средства, был, в свете отдельных отраслей законодательства, предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации, который указывал на необходимость согласования данных процедур (см. например, Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 02.03.2010 № 5-П «По делу о проверке конституционности положений статьи 242.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации в связи с жалобой Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации»).
Исполнительный документ предъявляется взыскателем вместе с заявлением, в котором должны быть указаны реквизиты банковского счета взыскателя21 (указание реквизитов представителя взыскателя, согласно п. 34 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 4 (2017), утв. Президиумом Верховного Суда Российской Федерации от 15.11.2017, не допускается), а также копией судебного акта, на основании которого выдан исполнительный документ22.
Если исполнительный документ предъявляется представителем взыскателя, то дополнительно прилагается оригинал доверенности или ее нотариально удостоверенная копия.
В качестве самостоятельных бюджетным законодательством выделены процедуры:
исполнения исполнительных документов по искам к Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию о возмещении вреда, причиненного в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок, а также иных исковых требований (ст. 242.2 БК РФ);
исполнения исполнительных документов об обращении взыскания на средства бюджетов по денежным обязательствам казенных учреждений (ст. 242.3-242.5 БК РФ, п. 4 ст. 123.22 ГК РФ);
исполнения исполнительных документов об обращении взыскания на средства бюджетов по денежным обязательствам бюджетных учреждений (ч. 20 ст. 30 Федерального закона от 08.05.2010 № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений», п. 5 ст. 123.22 ГК РФ);
исполнения исполнительных документов об обращении взыскания на средства бюджетов по денежным обязательствам автономных учреждений (п. 6 ст. 123.22 ГК РФ);
исполнения исполнительных документов, предусматривающих обращение взыскания на средства участников казначейского сопровождения (ст. 242.6-1 БК РФ).
Следует учитывать, что на базе имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности могут создаваться юридические лица в организационно-правовых формах государственных и муниципальных унитарных предприятий.
Государственное (муниципальное) имущество передается указанным юридическим лицам в хозяйственное ведение или оперативное управление (п. 2 ст. 113 ГК РФ) и при этом продолжает находится в собственности публично-правового образования.
Несмотря на это данные юридические лица несут ответственность по своим обязательствам на общих основаниях. На имущество, находящееся в их хозяйственном ведении или оперативном управлении может быть обращено взыскание в рамках исполнительного производства (ч. 4 ст. 69, ч. 1 ст. 94 Закона об исполнительном производстве).
5. Имущественную основу публично-правового образования составляет казна (п. 4 ст. 214, п. 3 ст. 215 ГК РФ), в состав которой входят:
средства соответствующего бюджета;
иное государственное (муниципальное) имущество, не закрепленное за государственными (муниципальными) предприятиями и учреждениями.
Таким образом, понятие «казна» шире понятия «бюджет».
По общему правилу (п. 1 ст. 126 ГК РФ) Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование отвечают по своим обязательствам принадлежащим им на праве собственности имуществом, кроме имущества, которое закреплено за созданными ими юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также имущества, которое может находиться только в государственной или муниципальной собственности.
Принцип ответственности по обязательствам публично-правового образования имуществом, входящим в состав казны, последовательно проводится и в положениях Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28.05.2019 № 13 «О некоторых вопросах применения судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации, связанных с исполнением судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации» (см. например, п. 13, 14, 19, 23).
Вместе с тем обращение взыскания на землю и другие природные ресурсы, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, допускается в случаях, предусмотренных законом (п. 1 ст. 126 ГК РФ).
В настоящее время специальный закон, определяющий порядок обращения взыскания на земельные участки и другие объекты публично-правовых образований не принят. На указанную правовую неопределенность обращают внимание, в том числе высшие органы судебной власти при рассмотрении соответствующих споров.
Например, по одному из споров судом с органа местного самоуправления в пользу общества с ограниченной ответственностью взыскана задолженность, а также сумма процентов за пользование чужими денежными средствами.
Исполнительный документ о взыскании задолженности в соответствии с гл. 24.1 БК РФ предъявлен для принудительного исполнения в финансовый орган местного самоуправления и не исполнен в установленном порядке.
Взыскателем установлено, что муниципальному образованию на праве собственности принадлежит земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения, площадью 6 млн. кв.м.
В связи с тем, что требования, содержащиеся в исполнительном документе, не исполнены, взыскателем в соответствии со ст. 278 ГК РФ в суд направлено исковое заявление об обращении взыскания на указанный земельный участок.
Отказывая в удовлетворении заявленных требований судами указано, что согласно абз. второму п. 1 ст. 126 ГК РФ находящиеся в публичной собственности земля и другие природные ресурсы могут стать объектом взыскания кредиторов соответствующего публично-правового образования только в случаях, прямо предусмотренных законом, при этом закон, допускающий обращение взыскания на землю как объект гражданских прав публичных образований в настоящее время отсутствует.
Приведенные заявителем доводы о том, что решение суда об обращении взыскания на средства муниципального образования подлежит исполнению как путем обращения взыскания на денежные средства бюджета муниципального образования, так и на имущество, находящееся в собственности муниципального района и не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, отклонены судом (Определение Верховного Суда Российской Федерации от 07.12.2021 № 304-ЭС21-22536 по делу № А46-21955/2020).
Аналогичная позиция изложена в Постановлении Арбитражного суда Уральского округа от 09.02.2023 № Ф09-10263/22 по делу № А71-5554/202223, Постановлении Арбитражного суда Дальневосточного округа от 13.04.2021 № Ф03-358/2021 по делу № А51-25231/201924, Постановлении Первого арбитражного апелляционного суда от 31.08.2021 № 01АП-5340/2021 по делу № А43-3516/2021.
Таким образом, несмотря на то, что законодательством закреплена полная имущественная ответственность публично-правовых образований (в том числе за счет имущества, входящего в казну), фактически возможность обращения взыскания установлена только в отношении средств соответствующего бюджета (согласно ч. 5 ст. 242.2 БК РФ, исполнение исполнительного документа осуществляется за счет ассигнований, предусмотренных на эти цели законом (решением) о бюджете).
Механизм принудительного исполнения, закрепленный Законом об исполнительном производстве в данном случае не используется. При поступлении исполнительного документа, предусматривающего обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, судебный пристав-исполнитель отказывает в возбуждении исполнительного производства на основании п. 8 ч. 1 ст. 31 Закона об исполнительном производстве (п. 1 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28.05.2019 № 13 «О некоторых вопросах применения судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации, связанных с исполнением судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации»).
Порядок исполнения исполнительного документа об обращении взыскания на средства федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, муниципального бюджета (ст. 242.2 БК РФ) состоит из следующих основных процедур:
предъявление исполнительного документа в соответствующий финансовый орган (Министерство финансов Российской Федерации, финансовый орган субъекта Российской Федерации, финансовый орган муниципального образования);
совершение необходимых действий по выплате средств по исполнительному документу. При этом требования, содержащиеся в исполнительном документе, должны быть исполнены в течение трех месяцев со дня поступления исполнительного документа на исполнение.
В случае, если требования, содержащиеся в исполнительном документе в указанный срок не исполнены, то реализовать механизм обращения взыскания на иное имущество публично-правового образования, не представляется возможным.
Ранее в п. 3 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации», содержались разъяснения о том, что судебный пристав-исполнитель вправе осуществить исполнительные действия по аресту и реализации принадлежащего публично-правовому образованию на праве собственности имущества, не закрепленного за созданными им юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, на которое может быть обращено взыскание, только после установления невозможности исполнения решения суда за счет средств бюджета.
При этом исполнительный лист о взыскании денежных средств с публично-правового образования может быть предъявлен взыскателем для принудительного исполнения судебному приставу-исполнителю лишь в случае, если исполнение решения суда не было произведено за счет средств бюджета в течение трехмесячного срока, указанного в п. 6 ст. 242.2 БК РФ.
Аналогичные положения закреплены в п. 2.2 Методических рекомендаций по исполнению судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утв. Приказом ФССП РФ от 15.05.2009 № 195.
Вместе с тем в соответствии с п. 24 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28.05.2019 № 13, данные разъяснения Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации признаны утратившими силу.
Соответственно, в настоящее время возможность реализации ранее действовавших условий механизма обращения взыскания на имущество публично-правового образования отсутствуют.
Так, под одному из споров решением суда с органа местного самоуправления взыскана задолженность в размере 24,9 млн. руб.
Исполнительный лист был предъявлен взыскателем на исполнение в финансовый орган местного самоуправления; взыскание за счет средств бюджета не было произведено; в связи с истечением трехмесячного срока данный исполнительный документ был отозван взыскателем и предъявлен в подразделение судебных приставов.
Постановлением судебного пристава от 25.04.2022 в отношении должника – органа местного самоуправления, возбуждено исполнительное производство, в ходе которого направлены запросы в уполномоченные органы о счетах должника, о зарегистрированных транспортных средствах, об ином имуществе, вынесено постановление о взыскании исполнительского сбора в размере 1,3 млн. руб.
Не согласившись с постановлением судебного пристава о возбуждении исполнительного производства орган местного самоуправления обратился в арбитражный суд.
Суды первой и апелляционной инстанций, руководствуясь положениями ст. 239, 242.1, 242.2, 242.5 БК РФ, ст. 2, 13, 30, 31 Закона об исполнительном производстве, п. 2.2 Методических рекомендаций по исполнению судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утв. Приказом ФССП России от 15.05.2009 № 195, п. 3 Порядка взаимодействия Федеральной службы судебных приставов и Федерального казначейства по вопросам организации исполнения исполнительных документов, предусматривающих обращение взыскания на средства бюджетных и автономных учреждений, утвержденного приказом ФССП России и Казначейства России от 30.09.2013 № 308/218, пришли к выводу о правомерном возбуждении исполнительного производства судебным приставом, поскольку исполнительный документ не был исполнен в установленный бюджетным законодательством срок финансовым органом муниципального образования, в связи с чем отказали в удовлетворении заявленного требования.
Суд кассационной инстанции обратил внимание на то, что в рассматриваемом случае судом выдан исполнительный лист на взыскание денежных средств с органа местного самоуправления (осуществляющего бюджетные полномочия главного распорядителя средств местного бюджета) в порядке субсидиарной ответственности по обязательствам подведомственного ему муниципального предприятия.
Таким образом, данный исполнительный документ в силу п. 9 ст. 242.5 БК РФ подлежал исполнению по правилам данной статьи органом, осуществляющим открытие и ведение лицевых счетов муниципальных казенных учреждений (управление финансов), за счет средств, учитываемых на лицевом счете для учета операций получателя средств бюджета (управления имуществом).
Факт длительного неисполнения указанного исполнительного документа уполномоченным органом не свидетельствует о возникновении у взыскателя права на изменение процедуры исполнения судебного акта, предусматривающего обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, посредством его предъявления в службу судебных приставов для исполнения по правилам, предусмотренным Законом об исполнительном производстве.
Действующее законодательство не предполагает возможности произвольного выбора механизма исполнительного производства.
Ссылка судов на положения п. 2.2 Методических рекомендаций № 195, предусматривающего возбуждение судебным приставом исполнительного производства в соответствии с Законом об исполнительном производстве в случае неисполнения исполнительного документа по правилам ст. 242.2 БК РФ, признана несостоятельной.
Судом заявление органа местного самоуправления признано обоснованным, постановление о возбуждении исполнительного производства признано незаконным (Постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 03.03.2023 № Ф04-45/2023 по делу № А67-3710/2022, по которому Определением Верховного Суда Российской Федерации от 12.07.2023 № 304-ЭС23-10510 отказано в передаче дела № А67-3710/2022 в Судебную коллегию по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации для пересмотра в порядке кассационного производства).
Позиция о невозможности принудительного исполнения исполнительных документов, предусматривающих обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, в том числе и в тех случаях, когда исполнительный документ не исполнен в установленном порядке финансовым органом (гл. 24.1 БК РФ), последовательно проводится региональной судебной практикой.
Так, по одному из исполнительных производств о взыскании задолженности с органа местного самоуправления судом признано незаконным постановление судебного пристава-исполнителя о возбуждении исполнительного производства от 08.08.2022. При этом ранее исполнительный документ в период с 17.01.2022 по 25.07.2022 находился на исполнении в соответствующем финансовом органе.
Анализируя положения бюджетного законодательства и законодательства об исполнительном производстве суд пришел к выводу о том, что действующее правовое регулирование не предполагает возможности произвольного выбора механизма исполнения исполнительного документа, данный исполнительный лист подлежал исполнению в финансовом органе муниципального образования в порядке, предусмотренном ст. 242.2 БК РФ, и не подлежал исполнению судебным приставом-исполнителем (Постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 02.10.2023 по делу № А82-13816/2022).
Аналогичная позиция содержится и в иных многочисленных судебных актах (Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 13.07.2023 по делу № А56-122248/2022, Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 16.10.2023 по делу № А82-7928/2022, Постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 28.11.2022 № 06АП-6025/202225, Постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда от 18.09.2023 № 08АП-8640/2023 по делу № А46-9256/2023 и т. д.).
На указанных примерах очевидна следующая ситуация.
За весь период действия ст. 242.2 БК РФ предусмотренный в ней механизм исполнения исполнительных документов не изменялся; правовые нормы в указанной части не претерпели существенных коррекций.
Механизм, допускающий обращение взыскания на имущество публично-правового образования фактически введен не федеральным законом, а судебным прецедентом, положения которого окончательно были сформулированы в п. 3 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 № 23.
На протяжении 13 лет (с 22.06.2006 по 28.05.2019) никаких изменений в законодательство в этой части не вносилось и фактически действовали нормы права, которые сформулировала и санкционировала одна из высших судебных инстанций.
28.05.2019 Верховный Суд Российской Федерации в Постановлении № 13 отменил ранее санкционированный механизм обращения взыскания на имущество публично-правового образования и практика применения все также не изменившихся норм ст. 242.2 БК РФ стала формироваться прямо противоположным образом.
В целом указанная ситуация очередной раз подчеркивает фактическую роль судов в правотворческом процессе и указывает на то, что судебный прецедент является одним из немаловажных источников формирования норм права.
Вместе с тем до настоящего времени в правоприменительной практике остается открытым вопрос о том, каким образом должны исполняться исполнительные документы о взыскании денежных средств с публично-правовых образований, на основании которых до 28.05.2019 возбуждены исполнительные производства с учетом положений п. 3 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 № 23 и не исполненные на 28.05.2019, в частности: возможно ли применение по данным исполнительным производствам ранее действовавшего механизма обращения взыскания на имущество либо должностные лица органа принудительного исполнения Российской Федерации должны отменить ранее вынесенное постановление о возбуждении исполнительного производства и отказать в возбуждении исполнительного производства на основании п. 8 ч. 1 ст. 31 Закона об исполнительном производстве?
