Мир империй. Территория государства и мировой порядок

Территория объявлялась находящейся в исключительном положении в тех случаях, когда проявления преступной деятельности лиц, злоумышляющих против государственного порядка и общественной безопасности, принимали на ней столь угрожающий характер, что вызывали необходимость особых мероприятий, направленных к прекращению таких проявлений (ст. 4 Положения)[347 - См.: Устав о предупреждении и пресечении преступлений. Прил. I к ст. 1 // Свод Законов Российской империи. Т. XIV. СПб., 1890.].

В соответствии со ст. 5 этого же правового акта исключительное положение меняло режим государственной территории в сторону, во-первых, расширения круга полномочий существующих административных структур, отвечающих за охрану государственного порядка и общественной безопасности, либо предоставления чрезвычайных прав специально учреждаемым временным правительственным органам; во-вторых, усиления ответственности как частных лиц, так и органов власти за неисполнение обязанностей, которые на них будут возложены при исключительном положении.

Территории исключительного положения в зависимости от вида охраны делились на два вида.

Территория усиленной охраны. Режим усиленной охраны вводился на той или иной территории России в случаях нарушения общественного спокойствия преступными посягательствами против существующего государственного строя или безопасности частных лиц и их имущества, или приготовления таковых, если для охраны порядка применения действовавших «постоянных законов» оказывалось недостаточно.

Территория чрезвычайной охраны. Режим чрезвычайной охраны как более суровый вводился на той или иной территории по аналогичным причинам при отягчающем обстоятельстве – когда такими посягательствами население известной местности бывало приведено в тревожное состояние, вызывающее необходимость принятия исключительных мер для безотлагательного восстановления нарушенного порядка (ст. 6 Положения).

Объявление какой-либо территории, находящейся в режиме усиленной охраны, осуществлялось генерал-губернаторами с утверждением министром внутренних дел либо самим министром, а режим чрезвычайной охраны – по представлению министра внутренних дел Комитетом министров (с 1905 г. – Советом министров), с утверждением Государем. Усиленная охрана вводилась на год, чрезвычайная – на 6 месяцев. На любой территории министр внутренних дел через Комитет министров с разрешения Государя мог продлять срок охраны и фактически сохранять его годами.

Территории утрачивали режим усиленной или чрезвычайной охраны тем же порядком, каким его приобретали (ст. 11 Положения).

На участках государственной территории, объявленных в состоянии усиленной охраны, права и обязанности по защите государственного порядка и общественной безопасности возлагались либо на постоянных, либо на специально назначенных временных генерал-губернаторов, а в губерниях, им не подведомственных, – на губернаторов и градоначальников.

Правовой режим территории усиленной охраны предполагает расширенную административную юрисдикцию, включающую:

– издание администрацией в рамках ее дополнительных полномочий общеобязательных постановлений по предметам, относящимся к предупреждению нарушений общественного порядка и государственной безопасности;

– привлечение за нарушение указанных постановлений к административной ответственности вплоть до ареста на срок до 3 месяцев или штрафа в 500 руб.;

– установление запрета на народные, общественные и частные собрания;

– закрытие торговых и промышленных заведений как краткосрочно, так и на весь период усиленной охраны;

– запрещение отдельным лицам пребывать на территории усиленной охраны, вплоть до высылки в специально регламентированном порядке в определенную местность;

– передача генерал-губернатором отдельных уголовных дел на рассмотрение военным судом по законам военного времени в целях обеспечения общественного порядка и спокойствия;

– рассмотрение по требованию генерал-губернатора дел и осуществление всех судебных действий в закрытых судебных заседаниях;

– утверждение генерал-губернаторами, а в местностях, им не подчиненных, командующими войсками всех приговоров военных судов по соответствующим делам;

– отстранение по требованию генерал-губернатора неблагонадежных лиц от должностей в земских, городских и судебно-мировых учреждениях (за исключением лиц, служащих по выборам);

– задержание местными начальниками полиции и жандармских управлений внушающих подозрение лиц на срок не более двух недель и производство обысков во всякое время и во всех без исключения помещениях (ст. 16–18 Положения).

Правовой статус территорий, состоявших на положении чрезвычайной охраны, предполагал дополнительные права должностных лиц и ограничение в правах населения территории. Над всеми органами власти вводилась (по возможности из числа генерал-губернаторов) особая должность Главноначальствующего, а в случае надобности – и права Главнокомандующего армией в военное время (ст. 24 Положения), получавшего в дополнение к правам генерал-губернаторов территорий усиленной охраны новые полномочия, в том числе:

– подчинять отдельные местности вверенной ему территории управлению особых лиц;

– учреждать для содействия органам полиции военно-полицейские команды;

– передавать военному суду одним общим распоряжением не только отдельные дела, а целые категории дел;

– налагать на срок сохранения режима чрезвычайной охраны секвестр на недвижимость и арест на движимое имущество и доходы с них;

– подвергать правонарушителей тюремному заключению в административном порядке на срок до 3 месяцев или штрафу до 3000 руб., в том числе за проступки, об изъятии которых из ведения судов будет заранее объявлено;

– отстранять от должностей на все время режима чрезвычайной охраны чиновников всех ведомств, а также лиц, служащих по выборам в сословных, городских и земских учреждениях;

– разрешать экстренные, приостанавливать и закрывать очередные собрания сословных, городских и земских учреждений;

– приостанавливать периодические издания на все время чрезвычайной охраны и закрывать учебные заведения на срок не более месяца (ст. 26 Положения).

К началу XX в. территориями усиленной охраны в России являлись: Санкт-Петербургская, Московская, Харьковская, Подольская и Волынская губернии, города Ростов-на-Дону, Таганрог, Нахичевань и село Касперовка области Войска Донского, а также территории Санкт-Петербургского и Одесского градоначальств, Николаевского военного губернаторства и местности, подведомственные Кронштадтскому военному губернатору[348 - См.: Энциклопедический словарь. Т. XXII «А». СПб.: Брокгауз и Эфрон, 1897. С. 509.].

В Советской России оба режима охраны (исключительного положения) были трансформированы в единый институт чрезвычайного положения.

8.3. Территория осадного положения

В качестве отдельного вида исключительного режима следует рассматривать осадное положение. Родившееся в период средневековых военных осад городов осадное положение было впоследствии распространено и на другие исключительные обстоятельства, в том числе мирного времени.

Впервые режим территории осадного положения стал регламентироваться во Франции законом от 8 июля 1791 г. и вскоре был усовершенствован Наполеоном I. Осадное положение вводилось в условиях войны, но, в отличие от реального, существовало и «фиктивное осадное положение», объявлявшееся не только на территориях военных действий, но и на территориях («во внутренних общинах»), где действовали различного рода мятежники. Во Франции на территории Парижа осадное положение объявлялось во время всех революций XIX в.: в 1830, 1848 и 1871 гг. В Германии оно устанавливалось в эпоху революции 1848–1849 гг., а в некоторых местностях – в период войны 1870–1871 гг. В 1878 г. австрийское правительство объявляло осадное положение на территории Боснии.

Придание территории режима осадного положения изначально предполагало значительную роль высших органов законодательной власти. Если в конце XIX в. по французскому закону об осадном положении от 3 апреля 1878 г. право объявления осадного положения принадлежало законодательным палатам, а в конце XX в. осадное положение декретируется Советом министров, то все равно его продление на срок более двенадцати дней может быть разрешено только Парламентом Франции (ст. 36 Конституции Французской Республики 1958 г.).

Основными чертами режима осадного положения на территории любого государства являются:

1. Временный переход власти от гражданской администрации – и частично судебной системы – к военному командованию, наделенному чрезвычайными полномочиями.

2. Ограничение гражданских прав и свобод вплоть до полной приостановки многих из них, прежде всего личной свободы, неприкосновенности жилища, свободы слова (даже с введением предварительной цензуры), перемещения, собраний и др.

3. Передача категорий дел по преступлениям против общественного порядка и государственной безопасности под юрисдикцию военных судов, рассматривающих их по законам военного времени.

Именно осадное положение пыталось ввести итальянское правительство в 1922 г., чтобы помешать походу фашистов на Рим, но король Виктор Эммануил III отказался это сделать, а затем, наоборот, передал власть Муссолини. В 1941 г. при приближении гитлеровских войск к Москве в столице СССР было введено осадное положение.

Во многих странах франко-германская традиция в случае внешней военной угрозы или при серьезных внутренних конфликтах устанавливать на территории государства или ее части осадное положение имеет аналог в форме чрезвычайного или военного положения. Это относится и к России.

8.4. Территория чрезвычайного положения

Чрезвычайное положение на всей территории государства или ее отдельной части вводится при наличии обстоятельств и в порядке, предусмотренных законом. По мнению отдельных государствоведов, чрезвычайные положения при закреплении их в Конституции дают возможность федерации в ситуации, когда этого требует обстановка, приобретать черты унитарного государства[349 - См.: Басу Дурга Дас. Основы конституционного права Индии / Пер. с англ.; под общ. ред. М. М. Сайфулина. М.: Прогресс, 1986. С. 488.]. Первые законы о чрезвычайном положении с учетом опыта Франции были разработаны и приняты в 1857 г. в Пруссии, в 1869 г. в Австро-Венгрии, в 1870 г. в Испании.

Конституция Индии, имеющей наиболее богатый опыт использования режима чрезвычайного положения, предусматривает три его вида:

1) «общенациональное чрезвычайное положение», вводимое на всей территории Индии или на ее части в связи с войной, внешней агрессией или вооруженным восстанием (ст. 352 Конституции);

2) чрезвычайное положение, объявляемое в связи с несостоятельностью конституционного механизма в штатах (ст. 356);

3) чрезвычайное положение в области финансов (ст. 360). Прокламация о чрезвычайном положении на той или иной части территории государства объявляется президентом Индии. С принятием в 1978 г. 44-й поправки к Конституции конституционность решения президента о введении чрезвычайного положения может быть оспорена в суде как действие, предпринятое в недобросовестных целях.

На территории действия чрезвычайного положения в области финансов предполагается осуществление правового режима, при котором исполнительная власть Союза обладает правом давать указания любому штату относительно соблюдения таких правил финансовой дисциплины, которые могут быть установлены в этих указаниях, в том числе снижение жалованья и содержания всем или некоторым группам лиц, находящимся на службе, связанной с делами штата, а также «резервирование на рассмотрение президента» всех финансовых законопроектов после того, как они приняты легислатурой штата; президент правомочен издавать распоряжения о снижении жалованья и содержания всем или некоторым группам лиц, находящихся на службе, связанной с делами Союза, включая судей Верховного суда и высших судов штатов (п. 3 и 4 ст. 360 Конституции).

За десятилетия после принятия Конституции Индии такой вид чрезвычайного положения не применялся ни разу. Иное дело – введение чрезвычайного положения в связи с несостоятельностью конституционного механизма, но мы вернемся к нему при рассмотрении статуса территорий прямого правления центральной власти.

Рассмотрим основные характеристики территории общенационального чрезвычайного положения по законодательству Индии. Правовой режим государственных территорий претерпевает здесь следующие изменения:

1) происходит ограничение гражданских прав и свобод, причем приостанавливается право граждан на обращение в суд в целях принудительного осуществления всех или отдельных, перечисленных в приказе президента прав граждан (ст. 358 и 359 Конституции);