Административно-правовые аспекты образовательной деятельности в России

Как мы уже указали, законодатель делает акцент на развитие государственно-общественной системы управления в анализируемой отрасли. Однако здесь следует присоединиться к мнению С. Н. Братановского и В. А. Юсупова, отмечающих следующее: признание права общества и каждого гражданина на участие в организации управления образованием является одним из важнейших правовых достижений, достигнутых в рамках демократических преобразований. Но реализация этого права невозможна без юридического закрепления конкретных путей и способов влияния общественности на воспитательный и образовательный цикл. Бессистемное воздействие общества на систему образования неизбежно приведет к ее распаду и поставит под угрозу применение норм Конституции РФ, посвященных основным правам и свободам… Можно бесконечно моделировать управленческие конструкции, направленные на совершенствование получения различных видов образования, но мы никуда не уйдем от основополагающего участия государства в определении границ возможного и дозволенного поведения индивидуумов и социальных групп, необходимых для основанной на правовых нормах единообразной организации образовательного процесса[54 - См.: Братановский С. Н., Юсупов В. А. Государственное управление образованием в России. Волгоград, Изд-во ВИЭСП, 2004, С. 46.].

Таким образом, нынешняя законодательная трактовка системы образования не отвечает сложившейся на практике организационно-правовой модели государственного управления этой сферой и нуждается в юридическом совершенствовании.

1.2. Государственная политика в сфере образования

Образование в России имеет огромное культурно- воспитательное значение и создает предпосылки для социальной ориентации человека в обществе, тем самым оказывая воздействие на политическую сферу. В процессе получения образования происходит постижение основ государственного устройства, получение общих представлений о конституционных принципах функционирования органов власти всех уровней. Основной задачей государства является устранение препятствий к получению знаний, информации и навыков, которые необходимы гражданину для повседневной жизни. Реализация этих ориентиров в полном объеме возможна только с помощью продуманной и согласованной со всеми государственной образовательной политики. Именно она способна претворить в жизнь демократические идеалы и максимально приблизить каждого гражданина к участию в государственных делах и дать ему возможность общественного и личностного просвещения.

Термин «политика» впервые был предложен в IV веке до н. э. Аристотелем, который предлагал для него следующее определение: это искусство управления государством (полисом)[55 - Цит. по: Азаркин Н. Н., Левченко В. Н., Мартышин О. В. История политических учений. – М.: Проспект, 2001. С. 45]. Следует отметить, что на протяжении всего развития общественных наук содержание этого термина многократно менялось. О. Э. Лейст понимал под политикой деятельность по поводу общественных интересов, выраженную в поведении общественных групп, а также как совокупность поведенческих моделей и институтов, регулирующих общественные отношения и создающих как сам властный контроль, так и конкуренцию за обладание силой власти[56 - См.: Лейст О. Э. Политическая идеология утопических социалистов Франции в XVIII веке. – М.: Изд-во Моск. ун-та, 1972. С. 29–30]. Р. Михельс рассматривал ее как форму общественного сознания, выражающую корпоративные интересы сообщества, и проявляющуюся в гражданском обществе (государстве) в виде течений, движений, профсоюзов и других общественных организаций и объединений по специфическим интересам[57 - Цит по: Матвеев Р. Ф. Теоретическая и практическая политология. – М.: Прогресс, 2003. С. 89–90]. Политика, – по мнению И. М. Чудиновой, – это система мер, закрепленных в соответствующих политических документах и правовых актах государства, направленная на учет, сочетание и реализацию национальных приоритетов, на решение возникающих противоречий во имя общих целей[58 - См.: Чудинова И. М. Основы политологии. Учебное пособие. Красноярск: КГПУ, 1995. С. 30–31]. Г. Н. Манов указывает, что значение этого слова заключается в способности правящей элиты понимать волю большинства и учитывать мнение меньшинства при формировании стратегии развития государства[59 - См.: Манов Г. Н. Государство и политическая организация общества. – М.: Изд-во Наука, 1974. С. 188].

Однако есть и иные суждения. Политика, – отмечает О. Америнджер, – есть благородное искусство получать голоса бедных и деньги на избирательную кампанию у богатых, обещая защитить одних от других[60 - Цит. по: Alan Ryan, Bertrand Russell's Liberalism, The Listener, 100 (1988). P. 26].

У. Черчилль полагал, что политика – это грязное занятие, удел бывших некогда светлыми умов, ставших впоследствии рабами собственной власти. Чтобы ее сохранить, они вынуждены лгать и лгать в надежде на то, что кто-нибудь в эту ложь поверит[61 - Addison, Paul. Churchill: The Unexpected Hero. London, The Churchill Center, 2004. P. 47]. Будучи на вершине своей политической карьеры Шарль де Голль допустил следующее высказывание: под давлением различных преследующих свои интересы сил демократия и политика зачастую разнятся и противостоят друг другу, обилие противоречий оставляет для маневра место размером с острие иглы, чтобы удержаться на нем приходится предавать свою страну или своих избирателей. Я предпочитаю второе[62 - См.: Арзаканян М. Ц. Великий де Голль: «Франция – это я!». – М.: Яуза, Эксмо, 2012. С. 48].

Объясняя многообразие различных трактовок данного термина, их сходство и смысловые противоречия Н. П. Гибало говорит, что это есть показатель общественного развития, заслуживающий положительной оценки. Он свидетельствует о том, что люди стали лучше понимать жизненный уклад, стали образованнее[63 - Гибало Н. П. Экономические интересы как институциональная константа формально-неформального равенства и неравенства // Проблемы институционализации экономики России / Монография. – Кострома: КГУ им. КА. Некрасова. – 2002. С. 204].

Учитывая векторную направленность нашего исследования, заметим, что в настоящее время ученые склонны рассматривать государственную политику как часть управленческой деятельности. Д. А. Новиков указывает, что политика представляет собой стратегию объединения людей, направляющую общественные процессы и явления в нужное русло. Именно она способна скоординировать деятельность органов законодательной, исполнительной и судебной власти и сформировать единую линию воздействия на требующие вмешательства общественные отношения[64 - См.: Новиков Д. А. Указ. соч. С. 18.]. Конституция Российской Федерации, – подчеркивают М. Л. Захаров и Э. Г. Тучкова, – закрепила прочные основы соблюдения прав и свобод человека и гражданина. Но этот ведущий нормативный акт не может их гарантировать без всеобъемлющего целенаправленного воздействия на общество, а точнее на тех субъектов, которые не хотят или не могут исполнять общепринятые требования[65 - См.: Захаров М. Л., Тучкова Э. Г. Право социального обеспечения России. М.: БЕК, 2001. С. 20].

Данную позицию можно соотнести с мнением ученых-административистов. В частности, Ю. М. Козлов полагает, что государственная политика – это закрепленная в законодательстве и обозначенная Президентом РФ и Правительством РФ программа действий для органов государственного и муниципального управления в социально-экономической сфере, выражающаяся в совокупности приемов и способов администрирования и следования единому политическому курсу на повышение благосостояния населения[66 - См.: Козлов Ю. М. Административное право, – М.: Юристъ, 1999. С. 68]. С. Д. Хазанов предлагает трактовать это словосочетание как, включающий в себя имплементацию социальных стандартов, артикуляцию и агрегирование индивидуальных и общих интересов механизм, юридически интегрированный во многоуровневую систему государственного управления. Этот механизм закрепляет субординацию в отношениях между субъектами и объектами управления и определяет схему построения горизонтальных связей. Его стержнем выступает образование – специальный обязательный ценз, без которого лицо не может быть допущено к замещению государственных должностей и участвовать в управлении страной[67 - См.: Хазанов С. Д. Указ соч. С. 177.].

Полностью разделяя данную позицию, отметим, что государственная политика в сфере образования тесно связана с социальной политикой и не может быть реализована без совместного участия всех заинтересованных министерств и ведомств. На этих вопросах сделан акцент в Указе Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 597 «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики»[68 - Собр. законодательства Рос. Федерации. 2012. № 19. ст. 2334.]. Этот документ предусматривает комплекс мероприятий, направленных как на повышение средней заработной платы педагогических работников дошкольных образовательных учреждений, образовательных учреждений общего образования, преподавателей и мастеров производственного обучения образовательных учреждений начального и среднего профессионального образования, работников учреждений культуры, так и на повышение эффективности реализации мероприятий по содействию трудоустройству инвалидов, на обеспечение доступности профессионального образования, включая совершенствование методов профессиональной ориентации детей-инвалидов и лиц с ограниченными возможностями здоровья, на подготовку специализированных программ профессионального обучения инвалидов с учетом особенностей их психофизического развития и индивидуальных возможностей, а также индивидуальных программ реабилитации инвалидов, на создание условий для повышения уровня занятости инвалидов, в том числе на оборудованных (оснащенных) для них рабочих местах.

Отметим, что Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» не содержит легального определения государственной политики в исследуемой сфере. Утратившие ныне силу Закон РФ от 10 июля 1992 г. № 3266–1 «Об образовании» и Федеральный закон от 22 августа 1996 г. № 125–ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»[69 - Собр. законодательства Рос. Федерации. 1996. № 35. ст. 4135] также не давали юридической интерпретации этого словосочетания. В. С. Леднев не считает подобную ситуацию законодательным просчетом, отмечая, что государственная образовательная политика представляет собой весьма многогранное явление, выразить суть которого с помощью одной правовой нормы является непростой задачей. Поскольку современные формы управления образовательным процессом динамично развиваются, то формулирование и фиксация в законе единого характеризующего политику положения всегда будет выглядеть устаревшим[70 - См.: Леднев В. С. Указ соч. С. 50.]. Несмотря на это, на наш взгляд, не лишенное правдивости суждение, в специальной литературе все же можно встретить некоторые трактовки исследуемого института[71 - В частности, Н. Н. Лебедева понимает под государственной образовательной политикой процесс и результат реализации приоритетных национальных проектов в области образования, имеющие целью сформировать идеальную социально адаптированную личность (Лебедева Н. Н. Право. Личность. Интернет. – М.: Волтерс Клувер, 2004. С. 58). Государственная политика в сфере образования – это юридическое и экономическое стимулирование процесса овладения полезным для человечества опытом, осуществляемое органами управления образования при всеобщей поддержке (Мухудадаев М. О. Государственная социальная политика в сфере образования современной России: дисс … докт полит. наук. СПб., 2011. С. 189)].

Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ в ст. 3 раскрывает ее содержание через систему принципов. В специальной литературе под принципами государственной политики понимается базирующиеся на знании законов функционирования и развития общества основополагающие правила деятельности органов, социальных групп и людей по управлению общественными процессами[72 - См.: Сморгунов Л. В., Альгин А. П., Барыгин И. Н. [и др. ]. Государственная политика и управление: учебник: в 2 ч. / Под ред. Л. В. Сморгунова. Ч. 1: Концепции и проблемы государственной политики и управления. – М.: РОССПЭН, 2006. С. 71]. Существует мнение, согласно которого эта категория определяется как общеобязательные исходные нормативно-юридические положения, отличающиеся универсальностью, общей значимостью, высшей императивностью, определяющие содержание правового регулирования и выступающие критерием правомерности поведения и деятельности участников регулируемых правом отношений[73 - См.: Общая теория права и государства. Под ред. В. В. Лазарева. М.: Юристъ, 2001. С. 57]. Проводя сравнительный анализ этого нормативного акта и Закона РФ от 10 июля 1992 г. № 3266–1 можно говорить о том, что такой подход имеет свои достоинства и недостатки.

Достоинствами являются, во-первых, закрепление закрытого перечня принципов государственной политики в сфере образования. Таким образом, в действующей редакции Закона об образовании определены направления, по которым исследуемые отношения должны развиваться вне зависимости от каких-либо внешних влияний и воздействий. В этом нормативном акте отсутствует норма, устанавливающая порядок изменения имеющихся и введения новых принципов. Однако, подобное не означает, что они будут действовать бессрочно. Их закрытый перечень может быть изменен путем внесения изменений в ст. 3. Такая позиция свидетельствует о том, что формирование данных принципов является исключительной прерогативой федерального законодателя и не может быть отнесено к компетенции Министерства образования и науки Российской Федерации. Данный орган согласно Положению о нем[74 - См.: «О Министерстве образования и науки Российской Федерации». Постановление Правительства РФ от 15 мая 2010 г. № 337// Собр. законодательства Рос. Федерации. 2010. № 21. ст. 2603] является одним из субъектов наряду с Президентом РФ и Правительством РФ, осуществляющим выработку и реализацию государственной политики в данной сфере.

Во-вторых, рассматриваемые принципы являются также принципами правового регулирования образовательных отношений. Этим путем решена важнейшая стратегическая задача, связанная с определением границ управленческой деятельности, осуществляемой органами государственного и муниципального управления в образовательной сфере. Принятие нормативных актов любого уровня должно осуществляться в строгом соответствии с этими принципами и не может им противоречить.

В-третьих, достаточно широкий перечень принципов позволяет вести речь как об общем, так и специальном их предназначении, что указывает на возможность их широкого использования в иных социальных отраслях и комплексного применения вместе с нормами Закона РФ от 7 февраля 1992 г. № 2300–I «О защите прав потребителей»[75 - Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 15. ст. 766], Федерального закона от 24 ноября 1995 г. № 181–ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации[76 - Собр. законодательства Рос. Федерации. 1995. № 48. ст. 4563], Федерального закона от 24 июля 1998 г. № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации»[77 - Собр. законодательства Рос. Федерации. 1998. № 31. ст. 3802], Федерального закона от 25 июня 2002 г. № 73–ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации»[78 - Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 26. ст. 2519]и т.д.

Вместе с этим, следует отметить определенные недостатки. Закон РФ от 10 июля 1992 г. № 3266–1 в ст. 2 также содержал ряд принципов государственной политики в области образования (гуманистический характер образования, приоритет общечеловеческих ценностей, жизни и здоровья человека, свободного развития личности. Воспитание гражданственности, трудолюбия, уважения к правам и свободам человека, любви к окружающей природе, Родине, семье; единство федерального культурного и образовательного пространства. Защита и развитие системой образования национальных культур, региональных культурных традиций и особенностей в условиях многонационального государства; общедоступность образования, адаптивность системы образования к уровням и особенностям развития и подготовки обучающихся, воспитанников; светский характер образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях; свобода и плюрализм в образовании; демократический, государственно-общественный характер управления образованием. Автономность образовательных учреждений). Однако, на первом месте стояла Федеральная целевая программа развития образования, которая выступала организационной основой государственной политики Российской Федерации в области образования (ст. 1). Поясним, что данная норма существовала в Законе с момента введения его в действие и до принятия Конституции РФ 1993 г. В рамках реализации этой статьи был принят ряд программных документов. Обратим внимание на некоторые из них, имевшие важное значение для развития образовательного процесса.

Так, Федеральный закон от 10 апреля 2000 г. № 51– ФЗ «Об утверждении Федеральной программы развития образования»[79 - Собр. законодательства Рос. Федерации. 2000. № 16. Ст. 1639] сформировал обширный круг мероприятий на 2000–2005 гг. по выведению отечественного образования и науки из кризисного состояния. Именно этим актом были заложены прочные основы для разработки и внедрения образовательных программ, соответствующих современному российскому и мировому уровню техники, науки, культуры, а также для развития информационных образовательных технологий и методов обучения, в том числе дистанционных, научно-исследовательской и научно-технической деятельности организаций системы образования, интеграции науки и образования. Федеральная программа создала условия к упорядочению работы федеральных министерств и ведомств, органов регионального и муниципального управления, направленной на переход к новым нормативам и механизмам оснащения образовательных учреждений и других организаций системы образования средствами обучения, инвентарем, учебно- наглядными пособиями, станочным, лабораторным и научным оборудованием, приборами, вычислительной, информационной и множительной техникой, печатной учебно-методической продукцией с использованием современных форм хозяйствования в виде тендеров, конкурсов и торгов. Кроме того, данный документ содержал организационные аспекты финансирования комплекса мер по поддержке производителей учебно- лабораторного, научного и производственного оборудования учебного назначения, мягкого и жесткого инвентаря и иных средств оснащения образовательных учреждений и других организаций системы образования, а также по строительству и ремонту зданий и сооружений организаций системы образования (подраздел 2). В подразделе 3 было обращено особое внимание на востребованность труда, повышение общественного престижа, государственного и социального статуса, пенсионного обеспечения педагогических и других работников организаций этой системы.

Несмотря на то, что данный Закон составил необоснованную конкуренцию действовавшему одновременно с ним Закону РФ от 10 июля 1992 г. № 3266–1 «Об образовании», породил ряд коллизий при реализации на практике принципов государственной политики в анализируемой сфере, следует подчеркнуть, что установленные им подходы к решению множества проблем имели положительный эффект. Утвержденная на высшем законодательном уровне Федеральная программа развития образования, сочетая в себе правовые и организационные методы стабилизации рассматриваемых отношений, сделала акцент на программно-целевое управление образованием. Это позволило усилить государственный и общественный контроль за деятельностью образовательных учреждений всех форм собственности, определить стандарты качества предлагаемого образования. Юридическая прозрачность в формировании и распределении материальных средств способствовала повышению доступа населения к дошкольному, основному общему и профессиональному образованию в различных субъектах Федерации, городских поселениях и районных центрах.

На смену Федеральному закон от 10 апреля 2000 г. № 51–ФЗ пришла Федеральная целевая программа развития образования на 2006–2010 годы[80 - См.: «О Федеральной целевой программе развития образования на 2006–2010 годы». Постановление Правительства РФ от 23 декабря 2005 г. № 803// Собр. законодательства Рос. Федерации. 2006. № 2. ст. 186]. Она обозначила новые трудности в поэтапной реализации положений Конституции РФ и Закона РФ от 10 июля 1992 г. № 3266–1, выражавшиеся в замедлении роста доли детей дошкольного возраста, обучающихся по программам предшкольного образования, сохранении перегрузки детей, обучающихся в общеобразовательных учреждениях, переносе срока создания системы непрерывного профессионального образования в стране, неполное следование положениям Болонской и Копенгагенской деклараций, усиление деградации материальной инфраструктуры образования, отток профессиональных кадров из отрасли, отсутствие востребованности отдельных направлений высшего образования и т.д.

Для решения этих проблем разработчики Программы применили программно-целевой метод в сочетании с апробированными методиками государственного управления. В результате такого подхода был сформирован новый на тот период механизм взаимодействия общественных формаций, ориентированный на:

– внедрение моделей интегрированных образовательных учреждений, реализующих образовательные программы различных уровней образования, для обеспечения адекватной реакции системы образования на динамично изменяющиеся потребности личности, общества и государства;

– выделение в системе высшего профессионального образования общенациональных университетов и системообразующих вузов для повышения эффективности использования интеллектуального потенциала высшей школы и концентрации материально- технических и финансовых ресурсов на ключевых направлениях развития российского образования в интересах государства, общества и личности;

– внедрение моделей государственно- общественного управления образовательными учреждениями в целях развития институтов общественного участия в образовательной деятельности и повышения открытости и инвестиционной привлекательности сферы образования;

– повышение эффективности институционального управления при изменении организационно- правовых форм деятельности учебных заведений в целях обеспечения развития экономической самостоятельности образовательных учреждений, усиления их ответственности за конечные результаты деятельности, повышения результативности финансирования сферы образования;

– организацию сетевого взаимодействия образовательных учреждений для развития мобильности в сфере образования, совершенствования информационного обмена и распространения эффективных решений.

Анализируя динамику воздействия целевых программ на процесс получения образования в России (2000–2010 гг. – прим. авт.) М. О. Мухудадаев отмечает, что благодаря осуществленным в запланированные сроки целенаправленным мероприятиям государству в целом удалось укрепить единство культурного и образовательного пространства. В среднем на 60 % повышено денежное содержание учителей, преподавателей и иных работников бюджетных образовательных учреждений, на 80 % завершена модернизация объектов образования. Предотвращен бесконтрольный рост коммерческих школ и ВУЗов, занятых продажей знаний и подтверждающих их документов, разорван порочный круг отношений, связанных с дискредитацией среднего профессионального образования. Стимулирование научных исследований вышло на мировой уровень[81 - См.: Мухудадаев М.О. Указ соч. С. 293]. Также добавим, что положительный эффект от практического внедрения программно-целевого метода способствовал корректировке в соответствие с современными требованиями отдельных направлений образовательной политики. В процессе реализации директив отмеченных нормативных актов в Закон РФ от 10 июля 1992 г. № 3266–1 «Об образовании» внесено большое количество существенных изменений, касающихся организации работы студенческих отрядов, компенсаций за содержание ребенка в образовательных организациях, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования, учреждения муниципальных высших учебных заведений, предоставления преимущественного права поступления в федеральные государственные образовательные учреждения, реализующие военные профессиональные образовательные программы, для имеющих спортивные достижения лиц и т.д.[82 - «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «Об образовании». Федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 148-ФЗ// Собр. законодательства Рос. Федерации. 2009. № 29. Ст. 3585; «О внесении изменений в статью 50 Закона Российской Федерации «Об образовании» и статью 16 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании». Федеральный закон от 21 декабря 2009 г. № 329–ФЗ// Собр. законодательства Рос. Федерации. 2009. № 52 (ч. I). ст. 6405; «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 281–ФЗ// Собр. законодательства Рос. Федерации. 2008. № 52 (ч. I). Ст. 6236; «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. № 313–ФЗ// Собр. законодательства Рос. Федерации. 2007. № 49. Ст. 6074]

Однако, действующая редакция ст. 3 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273–ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», определяющая основные принципы государственной политики и правового регулирования отношений в сфере образования, не рассматривает Федеральную программу развития образования в качестве организационной основы государственной политики в исследуемой сфере. Также следует отметить, что Закон вообще не содержит каких-либо положений, связанных с организационными основами такой политики и не предлагает механизмов по поэтапному воплощению в реальность многочисленных инновационных статей. Не вносит ясности формулировка п. 4 ч.1 ст. 6, согласно которой к полномочиям федеральных органов государственной власти в сфере образования относится «разработка, утверждение и реализация государственных программ Российской Федерации, федеральных целевых программ, реализация международных программ в сфере образования». Законодатель не дает разъяснений относительно того, какие могут быть или должны быть эти программы (глобальные, определяющие развитие всей системы образования, либо посвященные отдельным ее отраслям, либо отстающим в развитии регионам), не определяет конкретные органы, уполномоченные их утверждать, а также возможные сроки их реализации. Но, на наш взгляд, главное упущение в том, что в исследуемом Законе не закреплена норма, связанная с тем, что подобные программы должны приниматься в обязательном порядке, последующие программные мероприятия должны основываться на результатах, достигнутых в ходе реализации предыдущих. Из содержания указанной статьи невозможно сделать однозначный вывод о том, является ли разработка и утверждение таких программ правом или обязанностью федеральных органов управления образованием.

Подобный юридический пробел имеет далеко идущие последствия, которые могут оказать негативное влияние на перспективы развития отечественного образования и отрицательно сказаться на ходе применения Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273–ФЗ.

Укажем, что данный нормативный акт был принят и введен в действие в переходный период, а точнее на середине сроков действия Федеральной целевой программы развития образования на 2011–2015 годы[83 - «О Федеральной целевой программе развития образования на 2011–2015 годы». Постановление Правительства РФ от 7 февраля 2011 г. № 61// Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 10. ст. 1377]. Данная Программа разрабатывалась во второй половине 2010 г. и была ориентирована на исполнение положений ныне утратившего силу Закона РФ от 10 июля 1992 г. № 3266–1 «Об образовании». В период подготовки программных мероприятий и оценки различных рисков не было даже предположений о том, что через два года будет принят новый Закон об образовании. Также отметим, что организационный механизм исполнения Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273–ФЗ на момент его разработки и утверждения в окончательной редакции в Федеральной целевой программе развития образования на 2011–2015 годы зафиксирован не был. Незначительные корректировки расходной части федерального бюджета и ее некоторое увеличение в целях улучшения материально- технического обеспечения объектов системы образования были сделаны Постановлением Правительства РФ от 27 декабря 2012 г. № 1442[84 - См.: «О внесении изменений в Федеральную целевую программу развития образования на 2011–2015 годы». Постановление Правительства РФ от 27 декабря 2012 г. № 1442// Собр. законодательства Рос. Федерации. 2013. № 2. ст. 84]. Аналогичные поправки в рассматриваемую ФЦП были внесены постановлениями Правительства РФ от 5 августа 2013 г. № 663[85 - См.: «О внесении изменений в Федеральную целевую программу развития образования на 2011–2015 годы»// ПостановлениеПравительства РФ от 5 августа 2013 г. № 663// Собр. законодательства Рос. Федерации.] и от 26 декабря 2013 г. № 1262[86 - См.: «О внесении изменений в Федеральную целевую программу развития образования на 2011–2015 годы»// Постановление Правительства РФ от 26 декабря 2013 г. № 1262// Собр. законодательства Рос. Федерации.]. Необходимо признать актуальность, важность и обязательность материального стимулирования процесса получения всех видов образования, однако, в перечне из 12 принципов государственной политики в рассматриваемой сфере, определенных в ч. 1 ст. 3 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273–ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», принцип обязательного государственного покрытия затрат на реализацию права граждан на образование не закреплен.

В двух последних отмеченных нами постановлениях Правительства РФ закреплены глобальные направления развития отечественного образования, которые смело можно отнести к разряду политических. К ним отнесены: распространение на всей территории Российской Федерации современных моделей успешной социализации детей, внедрение во всех субъектах Российской Федерации современных проектов энергосбережения в образовательных учреждениях, воплощение национальной образовательной инициативы «Наша новая школа», создание основанной на информационно-коммуникационных технологиях системы управления качеством образования, обеспечивающей доступ к образовательным услугам и сервисам, разработка и введение норматива подушевого финансирования на педагогическое сопровождение развития (образования) талантливых детей. Между тем, Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. № 273–ФЗ не содержит каких-либо норм, посвященных данным аспектам. Эти и многие другие отраженные в ФЦП инновационные идеи невозможно внедрить в короткие сроки, они требуют целенаправленного государственного участия, формирования и правового закрепления особых политических векторов по их интеграции в существующие образовательные отношения.

Примечательно, что в период действия Федеральной целевой программы развития образования на 2011–2015 годы Распоряжением Правительства РФ от 15 мая 2013 № 792-р утверждена и введена в действие государственная программа Российской Федерации «Развитие образования» на 2013–2020 годы[87 - См.: Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Развитие образования» на 2013–2020 годы. Распоряжение Правительства РФ от 15 мая 2013 г. № 792-р// Собр. законодательства Рос. Федерации. 2013. № 21. ст. 2671]. Анализируя этот масштабный по своему содержанию документ можно также прийти к выводу, что отдельные его положения выходят за рамки отмеченного Закона. В частности, в данном документе обращено особое внимание на построение эффективной системы обучения взрослых граждан, формирование организациями высшего образования фондов целевого капитала, интернационализация российского высшего образования и расширение экспорта российских образовательных услуг, стимулирование обучения российских студентов в зарубежных высших учебных заведениях в течение определенного времени, переход высшего образования на образовательные программы бакалавриата и магистратуры и пр. Юридическая связь этих плановых мероприятий с принципами государственной политики и правового регулирования образования, отраженных в Законе, также отсутствует.

Подводя некоторый итог сказанному выше необходимо отметить следующее. Действующая редакция Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273–ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» не содержит указания на необходимость использования программно-целевого метода при практической реализации его положений, в ст. 3 не закреплены требующееся для этих целей организационные основы. Действующие целевые программы в области образования не имеют единых общесистемных задач и не в полной мере подкреплены положениями этого нормативного акта и частично не согласуются с принципами государственной политики в этой сфере. На наш взгляд, необходимо произвести законодательную корректировку этой статьи, что позволит систематизировать и укрепить политические установки, направленные на внедрение образовательных инноваций.

Продолжая далее наше исследование остановимся на детальном анализе принципов государственной политики и правового регулирования отношений в сфере образования.

Первую позицию в ч. 1 ст. 3 Закона № 273–ФЗ занимает такой важнейший принцип как признание приоритетности образования. Этим тезисом подчеркивается заинтересованность российского общества и государства в постоянном повышении образовательного уровня населения и совершенствовании деятельности образовательных и научных учреждений. От уровня знаний и квалификации граждан зависит не только степень гарантированности основных прав и свобод человека, обозначенных в ст. 2 Конституции РФ, но и укрепление этих ценностей в будущем. Стране не нужны простые исполнители чьей-либо воли, способные молча следовать в том направлении, в котором им будет указано. Государство сегодня нуждается в личностях, способных мыслить критически и прогрессивно. Именно они и составляют кадровый потенциал, который может справиться с текущими проблемами во всех сферах государственного управления, обеспечить успешное развитие российской экономики, межнациональное партнерство, социальное благополучие нации, а также состояние национальной безопасности.

Вместе с этим, на наш взгляд, при моделировании принципов государственной политики законодателю следует использовать термин «приоритетность» с максимальной осторожностью. Большой толковый словарь русского языка определяет значение слова «приоритет» как преобладающее, первоочередное значение чего-либо[88 - См.: Большой толковый словарь русского языка. Под ред. С.А. Кузнецова. СПб., Норинт, 2000. С. 985]. Представителями науки административного права сделано утверждение, что приоритетность является оценочным понятием, значение которого можно определить только при сравнении степени воздействия одних государственных регуляторов, имеющих преимущество по отношению к другим. Из этого следует логичный вывод: если существуют первичные категории, на которые в нормативных актах ставятся соответствующие юридические акценты, то должны существовать и менее значимые, вторичные аспекты, интересующие общество в течение определенного периода времени в меньшей степени, иначе невозможно будет выделить приоритеты. Если теоретически признать абсолютно все направления государственной социальной политики приоритетными, то мы получим их полное равенство, из которого опять придется выбирать и формировать теперь уже наиболее приоритетные сферы. Приведем ряд примеров законодательного использования указанного термина. Так, в п. 1 ч. 2. ст. 3 Федерального закона от 7 декабря 2011 г. № 416–ФЗ «О водоснабжении и водоотведении»[89 - Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 50. ст. 7358] среди принципов государственной политики в данной области закреплена приоритетность обеспечения населения питьевой водой, горячей водой и услугами по водоотведению. Согласно ч. 2 ст. 4 Федерального закона от 8 января 1998 г. № 3–ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах»[90 - Собр. законодательства Рос. Федерации. 1998. № 2. Ст. 219] государственная политика в сфере оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, а также в области противодействия их незаконному обороту базируется на приоритетности мер по профилактике наркомании и правонарушений, связанных с незаконным оборотом наркотических средств, психотропных веществ, стимулировании деятельности, направленной на антинаркотическую пропаганду. В соответствие с п. 5 ст. 5 Федерального закона от 10 декабря 1995 г. № 195–ФЗ «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации»[91 - Собр. законодательства Рос. Федерации. 1995. № 50. Ст. 4872] к принципам социального обслуживания отнесена приоритетность предоставления социальных услуг несовершеннолетним, находящимся в трудной жизненной ситуации. Не подвергая критике указанные законодательные интерпретации отметим, что далее в этих законах не раскрывается содержание менее приоритетных направлений государственной политики, но исходя из подобных трактовок можно предположить, что таковые все же имеются. Отметим, что если данные положения закрепить нормативно, то это будет противоречить Конституции РФ, провозглашающей Россию социальным государством. Наиболее удачной, как нам представляется, следует признать формулировку ст. 9 Закона РФ от 9 октября 1992 г. № 3612–I «Основы законодательства Российской Федерации о культуре»[92 - Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 46. ст. 2615], в которой отражено, что права человека в области культурной деятельности приоритетны по отношению к правам в этой области государства и любых его структур, общественных и национальных движений, политических партий, этнических общностей, этноконфессиональных групп и религиозных организаций, профессиональных и иных объединений.

Второе место среди принципов государственной образовательной политики занимает закрепленный в п. 2 ч. 1 ст. 3 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273–ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» принцип обеспечения права каждого человека на образование, недопустимость дискриминации в сфере образования. Рассматриваемый принцип является синтезом двух конституционных постулатов – гарантирующей право на образование ч. 1 ст. 43 и ч. 2 ст. 19 Конституции РФ, согласно которой государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Запрещаются любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности. Указанный принцип частично дублируется в п. 8 ч. 1 ст. 3 Закона, в которой зафиксировано обеспечение права на образование в течение всей жизни в соответствии с потребностями личности, адаптивность системы образования к уровню подготовки, особенностям развития, способностям и интересам человека.

Подобная юридическая конструкция сложна для понимания и практического применения. В. И. Вернадский указывает, что право на образование включает в себя неотчуждаемую возможность для гражданина совершенствовать приобретенные и получать новые знания. Переход на новую ступень личностного развития происходит в процессе взросления и ограничивается только продолжительностью жизни[93 - См.: Вернадский В. И. Научная мысль как планетное явление. Монография. Отв. ред. A. Л. Яншин, М., Наука, 1991. С. 17]. Следует полностью поддержать точку зрения Д. А. Новикова, подчеркивающего, что право на образование Конституция РФ относит к числу самостоятельных, не нуждающихся в усилении как иными правовыми актами, так и статьями Основного Закона. Привязка этого права к иным надстроечным конструкциям неизбежно повлечет изменение его конституционного содержания[94 - См.: Новиков Д. А. Указ соч. С. 55]. Связь между признанием права на образование и недопустимостью дискриминации можно признать допустимой. Однако, связывать в одном принципе данное право и адаптивность системы образования, на наш взгляд, излишне. Анализируемый Закон содержит большое количество норм, посвященных правовым и организационным основам функционирования системы образования, к которым отнесены государственная регламентация, лицензирование, государственная аккредитация, контроль (надзор) образовательной деятельности, оценка качества работы образовательных учреждений (ст.ст. 90–96). Также уделено значительное внимание информационной открытости, мониторингу, экономике и финансовому обеспечению данной системы (ст.ст. 97–99). Широкоформатное отображение эти и иные немаловажные аспекты получили в отмеченных выше Постановлении Правительства РФ от 07 февраля 2011 г. № 61 «О Федеральной целевой программе развития образования на 2011–2015 годы» и Распоряжении Правительства РФ от 15.05.2013 № 792-р «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Развитие образования» на 2013–2020 годы». Подобное свидетельствует о необходимости выделения принципа адаптивности системы образования и закрепления его в качестве отдельного пункта в ч. 1 ст. 3 Закона № 273–ФЗ.

Следует отметить, что содержание принципов, отображенных в п.п. 2 и 8 ч. 1 ст. 3, некоторым образом повторено в п. 7 ч. 1 этой статьи. В ней в качестве принципа отображена свобода выбора получения образования согласно склонностям и потребностям человека, создание условий для самореализации каждого человека, свободное развитие его способностей, включая предоставление права выбора форм получения образования, форм обучения, организации, осуществляющей образовательную деятельность, направленности образования в пределах, предоставленных системой образования, а также предоставление педагогическим работникам свободы в выборе форм обучения, методов обучения и воспитания. Первая составляющая данного принципа является правовым развитием конституционной нормы, пропагандирующей право на образование, которое без указанных свобод и гарантируемых альтернатив теряет смысл. В связи с этим данная часть не может претендовать на роль самостоятельного принципа государственной политики в исследуемой сфере. Вторая составляющая, в свою очередь, во многом декларативна и не соответствует нормативно установленным основам организации учебного процесса, которые базируются на:

1) образовательном стандарте – совокупности обязательных требований к высшему образованию по специальностям и направлениям подготовки, утвержденных образовательными организациями высшего образования, определенными настоящим Федеральным законом или указом Президента Российской Федерации (п. 7 ст. 2);

2) федеральных государственных требованиях – обязательных требованиях к минимуму содержания, структуре дополнительных предпрофессиональных программ, условиям их реализации и срокам обучения по этим программам, утверждаемых в соответствии с настоящим Федеральным законом уполномоченными федеральными органами исполнительной власти (п. 8 ст. 2);

3) образовательных программах – комплексе основных характеристик образования (объем, содержание, планируемые результаты), организационно- педагогических условий и в случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом, форм аттестации, который представлен в виде учебного плана, календарного учебного графика, рабочих программ учебных предметов, курсов, дисциплин (модулей), иных компонентов, а также оценочных и методических материалов (п. 9 ст. 2);

При этом, как отражено в ч. 11 ст. 13 Закона, порядок организации и осуществления образовательной деятельности по соответствующим образовательным программам различных уровня и (или) направленности или по соответствующему виду образования устанавливается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования. Таким образом, неясно, о предоставлении какой свободы педагогическим работникам идет речь при выборе ими форм обучения, методов обучения и воспитания.

Возможно в данном случае законодатель подразумевает самостоятельность высших учебных заведений в выборе и применении образовательных методик. Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. № 273–ФЗ содержит специальную норму, регламентирующую данные аспекты – это ч. 10 ст. 11, в которой отражено, что Московский государственный университет имени М. В. Ломоносова, Санкт-Петербургский государственный университет, образовательные организации высшего образования, в отношении которых установлена категория «федеральный университет» или «национальный исследовательский университет», а также федеральные государственные образовательные организации высшего образования, перечень которых утверждается указом Президента Российской Федерации, вправе разрабатывать и утверждать самостоятельно образовательные стандарты по всем уровням высшего образования. Требования к условиям реализации и результатам освоения образовательных программ высшего образования, включенные в такие образовательные стандарты, не могут быть ниже соответствующих требований федеральных государственных образовательных стандартов. Однако, на наш взгляд, эту норму следует отнести к принципу, отраженному в п. 9 ч. 1 ст. 3, которая гарантирует автономию образовательных организаций, академические права и свободы педагогических работников и обучающихся, предусмотренные настоящим Федеральным законом, информационную открытость и публичную отчетность образовательных организаций.

Разработчики анализируемого Закона отошли от традиционного рассмотрения образовательных учреждений как юридических лиц, имеющих различный административно-правовой статус, и выделили только одну основную организационно-правовую форму – образовательную организацию. В п. 18 ст. 2 она определена как некоммерческая организация, осуществляющая на основании лицензии образовательную деятельность в качестве основного вида деятельности в соответствии с целями, ради достижения которых такая организация создана. В п. 19 этой статьи присутствует еще одно определение, в котором фигурирует организация, осуществляющая обучение, – юридическое лицо, осуществляющее на основании лицензии наряду с основной деятельностью образовательную деятельность в качестве дополнительного вида деятельности. При этом, исходя из содержания п. 20 ст. 2 такая организация приравнена к организации, осуществляющей образовательную деятельность. Из этого следует, что любая организация независимо от форм собственности, осуществляющая согласно уставу передачу каких-либо знаний и навыков, является образовательной и подпадает под сферу действия рассматриваемого Закона. Таким образом, область его применения существенного расширяется и охватывает дома народного творчества, театральные, художественные, дизайнерские, фото- студии, шахматные и спортивные клубы, учреждения, осуществляющие подготовку водителей транспортных средств, библиотеки, Интернет-центры, общественные организации спасателей и т.д. В соответствие с подобным законодательным подходом весьма трудно определить границы, за переделами которых Закон не может быть использован. Более того, указанные нормы можно сопоставить с принципом государственной политики, закрепленным в п. 8 ч. 1 ст. 3, который, на наш взгляд, следует трактовать расширительно и включить такой аспект как непрерывность образования. Его практическое выражение очевидно: специалист со средним или высшим профессиональным образованием, начиная трудовую деятельность в какой-либо сфере, неизбежно сталкивается с необходимостью приобретения дополнительных знаний и умений, совершенствовать профессиональный уровень. Успешный старт карьеры требует постоянного специализированного обучения, в качестве которого можно рассматривать изучение корпоративных правил поведения, обычаев делового оборота, практической психологии общения с разными клиентами, технологических особенностей оборудования, программного обеспечения и т.д. Широко распространена форма наставничества, при которой не являющимся педагогами старшим менеджерам, мастерам, инженерам вменено в должностные обязанности обучать молодых сотрудников. Подобное в совокупности с содержанием п.п. 18–20 ст. 2 позволяет высказать тривиальное предположение о том, что теперь все без исключения предприятия, учреждения и организации, а также общественные объединения, функционирующие на территории России, можно рассматривать как образовательные.

В ч. 1 ст. 28 обозначено, что образовательная организация обладает автономией, под которой понимается самостоятельность в осуществлении образовательной, научной, административной, финансово- экономической деятельности, разработке и принятии локальных нормативных актов в соответствии с настоящим Федеральным законом, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и уставом образовательной организации. Большой юридический словарь значение слова «автономия» (гр. autonomia – самоуправление, от autos – сам и nomos – закон) в широком смысле трактует как определенную степень самостоятельности каких-либо органов, организаций, территориальных и иных общностей в вопросах их жизнедеятельности. Автономия учреждений делится на финансовую, экономическую и административную и предоставляется, как правило, отдельным государственным органам и учреждениям в силу специфики их деятельности, требующей принятия оперативных и компетентных решений[95 - Додонов В. Н., Ермаков В. Д., Крылова М. А. и др. Большой юридический словарь. М. Инфра-М, 2001. С. 39]. Данная норма в сочетании с принципом, обозначенном в п. 9 ч. 1 ст. 3, позволяет вести речь о единой автономии организаций данной категории. Но не нужно быть юристом, социологом, политологом, обладать какими-либо познаниями в области педагогики, государственного управления чтобы понять, что, к примеру, муниципальное бюджетное дошкольное образовательное учреждение «Детский сад «Воробышек» с. Большая Гусиха Базарнокарабулакского района Саратовской области» и Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Московская государственная юридическая академия имени О. Е. Кутафина» будут иметь разную степень автономности. Однако, анализируемый Закон какую-либо градацию в этой области не предусматривает. В ч. 1 ст. 28 закреплены сферы самостоятельности образовательных учреждений, в числе которых обозначена научная деятельность. Однако, какая научная деятельность может иметь место в коррекционных и дошкольных образовательных организациях, учреждениях для несовершеннолетних с девиантным поведением, исследуемый нормативный акт умалчивает.

Бесспорность автономии выполняющих образовательные функции коммерческих организаций и общественных объединений подтверждена законодательно[96 - См., например: «Об акционерных обществах». Федеральный закон от 26 декабря 1995 г. № 208–ФЗ. Собр. законодательства Рос. Федерации. 1996. № 1. ст. 1; «Об обществах с ограниченной ответственностью». Федеральный закон от 8 февраля 1998 г. № 14–ФЗ// Собр. законодательства Рос. Федерации. 1998. № 7. ст. 785; «Об общественных объединениях». Федеральный закон от 19 мая 1995 г. № 82–ФЗ// Собр. законодательства Рос. Федерации. 1995. № 21. ст. 1930] и, по нашему мнению, не нуждается в дополнительном правовом закреплении. Что же касается автономности бюджетных образовательных организаций, то в данном случае ключевое значение будет иметь возможность использования имущества, находящегося у них на праве оперативного управления. Ч. 1 ст. 296 ГК РФ устанавливает, что учреждение, за которыми имущество закреплено на праве оперативного управления, владеет, пользуется этим имуществом в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, назначением этого имущества и, если иное не установлено законом, распоряжаются этим имуществом с согласия собственника этого имущества. Однако, практическое воплощение принципа автономности неизбежно вступит в противоречие с ч. 2 ст. 296 ГК РФ, согласно которой собственник имущества вправе изъять излишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению имущество, закрепленное им за учреждением либо приобретенное учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение этого имущества. Имуществом, изъятым у учреждения, собственник этого имущества вправе распорядиться по своему усмотрению.

Гуманистический характер образования, приоритет жизни и здоровья человека, прав и свобод личности, свободного развития личности, воспитание взаимоуважения, трудолюбия, гражданственности, патриотизма, ответственности, правовой культуры, бережного отношения к природе и окружающей среде, рационального природопользования обозначены в качестве важнейшего многосоставного принципа в п. 3 ч. 1 ст. 3 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273–ФЗ. Данный принцип закрепляет самые главные и важные основы всей образовательной политики РФ. А именно – весь образовательный процесс должен базироваться на принципе гуманности по отношению как к обучающимся, так и к преподавателям. Гуманизм признает ценность человека как личности в целом, право любого человека на свободное развитие и проявление его личных творческих и иных способностей и возможностей. В соответствии с гуманистическим характером российского образования формируется восприятие образования как большого круга, в центре это круга находится ребенок, обучающийся, воспитанник. Различные способности, интересы, жизненные цели и ориентиры, мировоззрение данного ребенка – это ядро и основа образовательного процесса. Лица, осуществляющие воспитание и обучение, должны уважительно относиться к любому воспитаннику, принимать его интересы, возможности. Но, тем не менее, весь образовательный процесс должен быть построен и на воспитании личности, а именно на ее развитии в сфере нравственности, культуры, патриотизма и пр.

Комментируя аналогичную норму, отмеченную в ст. 2 утратившего силу Закона РФ от 10 июля 1992 г. № 3266–1 «Об образовании» А. А. Батяев и Р. Л. Наумова отмечают, что между учителем и учеником должны быть обязательно партнерские отношения. Ученик тоже должен и может являться деятелем, соавтором, активистом. Нельзя воспринимать образование просто как пассивный процесс передачи знаний от одного человека к другому. Гуманистический характер профессионального образования предполагает с одной стороны, системное включение дисциплин и предметов гуманитарного цикла в естественное научное и техническое образование, а с другой стороны – аналогичное системное включение дисциплин и предметов естественнонаучного цикла в подготовку специалистов именно гуманитарного профиля. Часто наши современные студенты удивляются, а для чего юристам нужна математика в их курсе обучения, или для чего студентам технических вузов предмет общего права? А подобный процесс гуманизации профессионального образования в целом будет способствовать формированию у будущих специалистов более полной и адекватной картины мира, что соотносится с общей целью образования человека в современном обществе. Гуманистический характер образования нормирует его обращенность к потребностям, интересам, психофизиологическим возможностям личности, направленность всего учебно-воспитательного процесса на развитие личности, направленность всего учебно-воспитательного процесса на развитие личности и общества, формирование чувства терпимости и стремления к сотрудничеству в отношениях между людьми[97 - См.: Батяев А. А., Наумова Р. Л. Комментарий к Закону РФ от 10 июля 1992 г. № 3266–1 «Об образовании», 2011. Доступ из СПС «Гарант».].

Единство образовательного пространства на территории Российской Федерации, защита и развитие этнокультурных особенностей и традиций народов Российской Федерации в условиях многонационального государства обозначены в качестве двухсоставного принципа государственной образовательной политики в п. 4 ч. 1 ст. 3 Закона. Схожая по своему содержанию норма была также закреплена в п. 2 ст. 2 Закона РФ от 10 июля 1992 г. № 3266–1. Указанный тезис еще раз подчеркивает значение образования как системы сохранения и воспроизводства социально-профессиональной структуры общества, основанной на исторических и культурных традициях республик, краев и областей, входящих в Российскую Федерацию. Эта норма, с одной стороны, предоставляет право на самостоятельное культурное развитие всех народностей и социальных групп, а с другой – создает условия и предпосылки для повышения профессиональных возможностей и социальной мобильности граждан в рамках единого образовательного пространства, пределы которого значительно шире территориальных границ России. Федеральный закон от 24 мая 1999 г. № 99–ФЗ «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом»[98 - Собр. законодательства Рос. Федерации. 1999. № 22. ст. 2670] гарантирует находящимся в иностранных государствах гражданам государственную поддержку в области информации, образования и культуры, закрепляет право использования русского языка и родных языков народов Российской Федерации для развития духовного и интеллектуального потенциала, определяет возможность создания национально-культурных автономий, общественных объединений и религиозных организаций соотечественников, средств массовой информации и участия в их деятельности. Следует согласиться с мнением Н. Ф. Ефремовой, указывающей на актуальность включения в состав данного принципа толерантности, как фактора, позволяющего сгладить межнациональные противоречия, стабилизировать развитие этнических групп и устранить административные барьеры в передаче культурных достояний из поколения в поколение[99 - См.: Ефремова Н. Ф. Указ соч. С. 147.].