Научно-практический комментарий к Федеральному закону от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (постатейный)
3. Установленный Законом № 59-ФЗ порядок рассмотрения обращений граждан распространяется на правоотношения, связанные с рассмотрением обращений иностранных граждан и лиц без гражданства, за исключением случаев, установленных международным договором Российской Федерации или федеральным законом.
Данная норма взаимосвязана с частью 1 статьи 3 Закона № 59-ФЗ и приравнивает права иностранных граждан и лиц без гражданства в рассматриваемой сфере к правам гражданина Российской Федерации, что вполне укладывается в правовое регулирование, установленное частью 3 статьи 62 Конституции Российской Федерации, о равных правах и обязанностях иностранных граждан, лиц без гражданства и граждан Российской Федерации, кроме случаев, прямо установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации.
Согласно части 1 статьи 3 Федерального закона «О государственном языке Российской Федерации» (далее – Закон о государственном языке)[88] и в соответствии с Конституцией Российской Федерации (часть 1 статьи 68) государственным языком Российской Федерации на всей территории является русский язык, он подлежит обязательному использованию в деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов, органов местного самоуправления, организаций всех форм собственности, в том числе в деятельности по ведению делопроизводства, а также во взаимоотношениях федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов, органов местного самоуправления, организаций всех форм собственности и граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, общественных объединений[89].
С учетом норм Закона Российской Федерации «О языках народов Российской Федерации» (далее – Закон о языках народов РФ)[90], Российская Федерация гарантирует всем ее народам независимо от их численности равные права на сохранение и всестороннее развитие родного языка, свободу выбора и использования языка общения вне зависимости от места проживания. Иными словами, народы Российской Федерации вправе обращаться в органы власти и к должностным лицам на своем народном языке, и если в местах их проживания таким языком, как правило, владеют, то на федеральном уровне и в других субъектах Российской Федерации работа с таким обращением становится крайне затруднительной.
Кроме того, в соответствии с пунктом 6 части 1 статьи 3 Закона о государственном языке, обязательному использованию во взаимоотношениях федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов, органов местного самоуправления, организаций всех форм собственности и граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, общественных объединений подлежит именно русский язык, а не какой-либо иной.
Иностранные граждане и лица без гражданства могут не владеть русским языком, и в этом случае подлежат применению нормы части 2 статьи 5 Закона о государственном языке, предусматривающие, что при реализации и защите прав и законных интересов на территории Российской Федерации лицам, не владеющим государственным языком Российской Федерации, в случаях, предусмотренных федеральными законами, обеспечивается право на пользование услугами переводчика. Здесь представляются интересными два момента. Первый – это неурегулированность вопроса о том, кто и за счет каких средств должен осуществить перевод обращения с иностранного языка или языка народов Российской Федерации на русский язык, чтобы соответствующий орган или соответствующее должностное лицо могли его должным образом рассмотреть. При этом не определен срок такого перевода, в связи с чем предполагается, что и перевод, и рассмотрение обращения гражданина по существу должны быть произведены в тот же срок, что рассмотрение обращений на русском языке. Второй – это то, что возможность выступать на родном языке или пользоваться услугами переводчика предусмотрена лишь несколькими федеральными законами. Так, эта норма закреплена в статье 97 Налогового кодекса Российской Федерации[91], статье 24.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ)[92], статье 18 УПК РФ, статье 9 ГПК РФ, статье 12 АПК РФ, статье 58 Закона об исполнительном производстве[93] и статье 15 Закона о языках народов РФ[94].
Таким образом, можно сделать обоснованный вывод, что обращения иностранных граждан и лиц без гражданства должны отвечать требованиям вышеуказанных норм, должны быть составлены на государственном языке Российской Федерации (русском языке) либо переведены на русский язык, поскольку Законом № 59-ФЗ не предусмотрено рассмотрение обращений, составленных на иностранных языках. Как, к примеру, это прямо предусмотрено нормами части 4 статьи 18 Закона об обеспечении доступа к информации[95].
Судебная практика также говорит о том, что обращение гражданина может быть зарегистрировано только после его перевода на русский язык, однако это не возлагает на граждан, в том числе иностранных, обязанности прикладывать к таким обращениям их перевод[96].
4. Установленный Законом № 59-ФЗ порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами распространяется на правоотношения, связанные с рассмотрением указанными органами, должностными лицами обращений объединений граждан, в том числе юридических лиц, а также на правоотношения, связанные с рассмотрением обращений граждан, объединений граждан, в том числе юридических лиц, осуществляющими публично значимые функции, государственными и муниципальными учреждениями, иными организациями и их должностными лицами.
Данная норма была изменена Федеральным законом «О внесении изменений в статью 5.59 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и статьи 1 и 2 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»[97] в целях расширения сферы применения Закона № 59-ФЗ и круга лиц, подвергающихся административной ответственности за нарушение порядка рассмотрения обращений, а также в связи с признанием Конституционным Судом Российской Федерации взаимосвязанных положений комментируемого закона в прежней редакции противоречащими Конституции Российской Федерации[98]. Законопроект № 191991–6 внесен субъектом права законодательной инициативы – Правительством Российской Федерации. Изменения вступили в силу 19 мая 2013 года.
Право граждан на объединение предусмотрено частью 1 статьи 30 Конституции Российской Федерации, и, соответственно, на рассмотрение обращений объединений граждан, в том числе юридических лиц, распространяются нормы Закона № 59-ФЗ, в той степени, в которой эти нормы по своей правовой природе к ним могут быть применены. Аналогичный правовой подход использует Европейский Суд по правам человека, применяя в своих решениях нормы статьи 9 Конвенции о защите прав человека и основных свобод к объединениям граждан[99].
Положения Закона № 59-ФЗ распространены также на юридические лица и иные организации, на которые возложено осуществление публично значимых функций, и их должностных лиц. При этом определение понятия «организации, осуществляющие публично значимые функции» в действующем законодательстве Российской Федерации до сих пор отсутствует.
И. Н. Харинов отмечает, что содержание понятия института публичных услуг отсутствует не только в законодательстве, но и в науке[100].
Однако Конституционный Суд Российской Федерации отмечает, что публично-правовое предназначение проявляется в реализации организациями значимых для общества и государства задач, в связи с чем государство может передавать отдельные полномочия исполнительных органов власти негосударственным организациям, участвующим в выполнении функций публичной власти и, соответственно, вправе устанавливать для них обязательные условия[101], в том числе распространять на такие организации, осуществляющие публично значимые функции, действие Закона № 59-ФЗ. Аналогичный правовой подход использует Европейский Суд по правам человека, возлагая ответственность за действия негосударственных организаций, реализующих публично-правовое предназначение, на государство[102].
Основываясь на сложившейся судебной практике нормы Закона № 59-ФЗ распространяются на Пенсионный фонд Российской Федерации[103]. К осуществляющей публично значимые функции отнесена ФГУП «Почта России»[104], оказывающая услуги почтовой связи, правда в настоящее время организация изменила свою организационно-правовую форму на АО[105], а также организации, осуществляющие сбыт электрической и тепловой энергии гражданам[106], транспортное обслуживание населения[107] и т. д. Однако деятельность товариществ собственников жилья (ТСЖ) не относится к публичным функциям и, соответственно, не регулируется Законом № 59-ФЗ[108].
Следует также учитывать, что действие Закона № 59-ФЗ не распространяется на гражданско-правовые отношения, возникающие между гражданами и юридическими лицами, в том числе созданными публично-правовыми образованиями[109]. Данные правоотношения регулируются отдельными нормативными правовыми актами в конкретной сфере правоотношений (например, в сфере оказания государственных и муниципальных услуг, защиты прав потребителей, оказания коммунальных услуг и пр.). Так, правоотношения с управляющей организацией носят гражданско-правовой характер, поскольку она не осуществляет публично значимые функции, и, соответственно, ее работники не могут быть привлечены к административной ответственности по статье 5.59 КоАП РФ[110].
В части обращений к депутатам необходимо учитывать, что законодательство разделяет понятия «гражданина», как лица, обладающего конституционным правом на обращение в органы публичной власти и их должностным лицам, и «избирателя», как лица, обладающего активным избирательным правом, привязанного к конкретному месту жительства и, соответственно, избирательному округу[111]. Так, например, согласно части 2 статьи 7 Федерального закона «О статусе сенатора Российской Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»[112] одной из форм деятельности депутата Государственной Думы при исполнении полномочий является именно работа с избирателями, в связи с чем де-юре у депутата отсутствует обязанность работать с обращениями не избирателей (жителями других территорий, иностранными гражданами, лицами без гражданства, гражданами, находящимися в местах лишения свободы по приговору суда)[113]. Таким образом, сенаторы Российской Федерации и депутаты Государственной Думы не являются субъектами (адресатами) Закона № 59-ФЗ. Однако, региональные депутаты в ряде субъектов Российской Федерации (например, Камчатский край, Новосибирская, Тамбовская и Ульяновская области) к субъектам Закона № 59-ФЗ отнесены, что прямо указано в законах об их статусе[114].
При этом это вовсе не означает, что они игнорируют обращения других граждан. Эффективность обращений граждан к сенаторам Российской Федерации и депутатам Государственной Думы, как и обращений к высшим должностным лицам ярко проявила себя в период проведения СВО.
Следует отметить, что письма граждан, направленные в средства массовой информации (СМИ) могут остаться без ответа, так как редакция СМИ не обязана на них отвечать и пересылать их тем органам, организациям и должностным лицам, в чью компетенцию входит их рассмотрение[115].
Статья 2. Право граждан на обращение
1. Граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения, включая обращения объединений граждан, в том числе юридических лиц, в государственные органы, органы местного самоуправления и их должностным лицам, в государственные и муниципальные учреждения и иные организации, на которые возложено осуществление публично значимых функций, и их должностным лицам.
Право на обращение является конституционным правом граждан, принадлежащим им с рождения, оно неотчуждаемо, реализуется свободно и добровольно, является инструментом реализации политического права граждан на управление делами государства. Само являясь конституционной гарантией, право на обращение также гарантирует иные права[116].
Оно закреплено также в статье 21 Декларации прав и свобод человека и гражданина[117], статье 19 и пункте 1 статьи 21 Всеобщей декларацией прав человека[118], статье 19 и пункте «а» статьи 25 Международного пакта о гражданских и политических правах[119], части 3 статьи 9 Декларации о праве и обязанности отдельных лиц, групп и органов общества поощрять и защищать общепризнанные права человека и основные свободы[120], статье 13 Конвенции о защите прав человека и основных свобод[121].
Правомочие обращаться лично, закрепленное в статье 33 Конституции Российской Федерации является основополагающим.
В соответствии со статьей 7 Федерального закона «О персональных данных» (далее – Закон о персональных данных)[122] операторы и иные лица, получившие доступ к персональным данным, обязаны не раскрывать третьим лицам и не распространять персональные данные без согласия субъекта персональных данных, если иное не предусмотрено федеральным законом. Согласно части 2 статьи 182 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ)[123] лица, действующие хотя и в чужих интересах, но от собственного имени, лица, лишь передающие выраженную в надлежащей форме волю другого лица, не являются представителями.
Таким образом, лицо, обратившееся в интересах другого гражданина, чьи права и интересы нарушены, должно иметь достаточные полномочия действовать от имени гражданина, включая наличие документального подтверждения воли гражданина обратиться в конкретный государственный орган с конкретным вопросом. В связи с чем для представления интересов третьих лиц, в том числе в части подачи обращения и (или) получения ответа на него необходимо оформление доверенности, общие положения о которой регулируются статьей 185 ГК РФ.
Так, граждане вправе прийти в соответствующий орган (его приемную) лично и обратиться устно, письменно (в ходе личного приема, посредством операторов почтовой связи, организаций и частных лиц, оказывающих курьерские и подобные услуги), а также в форме электронного документа (с использованием Единого портала государственных и муниципальных услуг (функций), иных информационных систем и официальных сайтов органов публичной власти, позволяющих идентифицировать и (или) аутентифицировать граждан). При этом форму и способ обращения гражданин определяет самостоятельно с учетом возможности органа осуществлять личный прием граждан и ограничений, установленных нормами Закона № 59-ФЗ (например, обязательная идентификация и (или) аутентификация).
Следует учитывать, что право гражданина обращаться лично в органы публичной власти не предполагает возможность гражданина требовать по своему усмотрению ответа на поставленные в его обращении вопросы от того органа, должностного лица, которым гражданин адресует свое обращение, не учитывая при этом их компетенцию (часть 1 статьи 8 Закона № 59-ФЗ).
Правовое регулирование лоббистской деятельности одной из целей ставит содействие реализации конституционного права граждан Российской Федерации на участие индивидуально или через различные организации в управлении делами государства[124], что также осуществлено посредством реализации конституционного права на обращение. Такими обращениями в основном пользуются различные политические партии, правозащитные и иные негосударственные организации, которые иногда находят идеологических единомышленников, а иногда платят гражданам за направление обращений, в том числе лоббирующие принятие либо отклонение конкретных законодательных инициатив, а также привлечение внимания к определенным вопросам, для решения которых необходима нормотворческая инициатива[125].
В целях составления обращений граждане нередко прибегают к платным услугам многочисленных посредников, активно рекламирующих свои услуги, в том числе в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет». Однако составление обращения часто производится такими организациями формально, и пользоваться данными услугами нецелесообразно, поскольку обращение гражданина производится в произвольной форме, требования к его нормативно-правовому обоснованию в Законе № 59-ФЗ также не содержатся.
Важно помнить, что статьями 6 и 6.1 Федерального закона «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» (далее – Закон об адвокатуре)[126] единственной формой обращения адвоката в качестве представителя доверителя в конституционном и гражданском судопроизводстве, а также в качестве представителя или защитника доверителя в уголовном судопроизводстве и производстве по делам об административных правонарушениях, является адвокатский запрос, но никак не направление обращений в органы публичной власти или перенаправление обращений в компетентные органы. Также следует иметь в виду, что действия адвокатов по рассылке обращений с дискредитирующей иных лиц информацией нарушают нормы подпунктов 1 и 4 пункта 1 статьи 7 Закона об адвокатуре и пунктов 1 и 3 статьи 4, пункта 2 статьи 5, подпункта 7 пункта 1 статьи 9, пункта 1 статьи 10, статьи 12 Кодекса профессиональной этики адвоката[127], за что предусмотрена ответственность вплоть до прекращения статуса адвоката (подпункты 2 и 2.1 пункта 2 статьи 17 Закона об адвокатуре, пункт 6 статьи 18 Кодекса).
В тоже время в целях составления сбалансированного обращения получить бесплатную консультацию граждане могут в региональных отделениях Ассоциации юристов России, а также, в соответствии с частью 4 статьи 23 Федерального закона «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации»,[128] в юридических клиниках вузов юридического профиля, в том числе онлайн (список юридических клиник при крупнейших вузах страны с возможностью задать вопрос онлайн представлен на сайте правовой системы Консультант Плюс[129], список юридических клиник с возможностью личного приема представлен на сайте Центра развития юридических клиник[130]). Список адвокатов, участвующих в деятельности государственной системы бесплатной юридической помощи, по адресам в конкретном субъекте Российской Федерации, представлен на официальных сайтах органов публичной власти.
2. Граждане реализуют право на обращение свободно и добровольно. Осуществление гражданами права на обращение не должно нарушать права и свободы других лиц.
Данная норма о недопустимости нарушения прав и свобод других лиц взаимосвязана с частью 1 статьи 6 и частью 3 статьи 11 Закона № 59-ФЗ, в комментарии к которой более детально рассмотрен вопрос злоупотребления правом при обращении.
В соответствии с частью 3 статьи 17 Конституции Российской Федерации, статьями 1 и 10 ГК РФ, гражданин, осуществляя свои права, не должен нарушать права и свободы других лиц, должен действовать добросовестно и разумно. Недобросовестным поведением может быть признано очевидное отклонение действий участника гражданского оборота от добросовестного поведения[131]. Несоответствующими действительности, порочащими честь и достоинство, признаются высказывания в обращении гражданина, выраженные в утвердительной форме при отсутствии надлежащих доказательств[132]. В иных случаях суды в основном полагают, что обращения в уполномоченные органы не содержат информации о фактах, а отражают субъективное мнение граждан и носят предположительный характер, поскольку данные органы должны осуществить действия по проверке фактов, изложенных в обращении[133].
Вместе с тем под злоупотреблением правом в Законе № 59-ФЗ понимается лишь наличие в обращении оскорблений, угроз должностному лицу или членам его семьи (часть 3 статьи 11).
Следует учитывать, что гарантированные статьями 23 и 24 Конституции Российской Федерации права гражданина на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну и недопустимость сбора, хранения, использования и распространения информации о частной жизни лица без его согласия, тесно взаимосвязаны с фактом личного обращения гражданина, поскольку это является его частной жизнью, которую он в силу своей свободы не желает делать достоянием иных лиц.
Одной из форм недобросовестного поведения граждан является запись на все возможные дни личного приема должностными лицами, а также депутатами, сенаторами Российской Федерации, вследствие чего ограничивается возможность записи других граждан, удлиняется их очередь на прием и фактически возможности оперативно решить свой вопрос лишаются другие граждане. Имеются случаи и систематических неявок на прием, несмотря на предварительную запись[134]. Безусловно, такие действия свидетельствуют о попытке нарушить права других лиц, однако именно органу, в котором осуществляется личный прием граждан, следует ограничивать запись таких лиц, предусмотрев данный порядок в своем нормативном акте.
Производство гражданином во время личного приема аудиозаписи, фото- и видеосъемки без согласия других граждан, реализующих свое право на личное обращение, недопустимо, так как это может повлечь обнародование и дальнейшее использование изображений, и тем самым нарушить право граждан на личную жизнь. Согласно части 1 статьи 152.1 ГК РФ обнародование и дальнейшее использование изображения гражданина (в том числе его фотографии, а также видеозаписи или произведения изобразительного искусства, в которых он изображен) допускаются только с согласия этого гражданина. Однако прямого запрета на аналогичные действия в отношении должностных и иных уполномоченных лиц, обеспечивающих реализацию права граждан на личное обращение, законом не установлено. Исключения составляют лишь режимные объекты (например, здание Администрации Президента Российской Федерации), где аудиозапись, кино- фото- и видеосъемка запрещены в целях безопасности, а также объекты, где производство подобных действий запрещено положением о внутриобъектовом и контрольно-пропускном режимах (например, Приемная Государственной Думы). При этом запрет и ограничение фото- и видеосъемки не свидетельствуют о нарушении прав, свобод и законных интересов гражданина, а также не препятствуют осуществлению прав и свобод гражданина[135].
3. Рассмотрение обращений граждан осуществляется бесплатно.
Плата за рассмотрение обращений субъектами, поименованными в части 4 статьи 1 Закона № 59-ФЗ, не взимается. Исключение составляют обращения к финансовым уполномоченным от лиц, которым уступлено право требования потребителя финансовых услуг[136].
Напротив, чтобы минимизировать траты граждан даже на отправку письменных обращений, при каждом органе публичной власти реализовано право граждан на подачу обращений в форме электронного документа с официального сайта в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».
В этой связи пользоваться услугами многочисленных посреднических организаций, предлагающих за плату составление, отправку и рассылку обращений сразу в несколько органов, нет необходимости. Напротив, массовая рассылка обращения без учета вопросов ведения конкретного органа или должностного лица публичной власти лишь приведут к затягиванию решения вопроса и рассеиванию внимания к нему.
Статья 3. Правовое регулирование правоотношений, связанных с рассмотрением обращений граждан
1. Правоотношения, связанные с рассмотрением обращений граждан, регулируются Конституцией Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, федеральными конституционными законами, Законом № 59-ФЗ и иными федеральными законами.
Комментируемый закон регулирует рассмотрение всех обращений, в том числе рассматриваемых в порядке, установленном федеральными конституционными законами и иными федеральными законами, однако лишь в части, неурегулированной этими законами. Аналогичная норма приведена в части 2 статьи 1 Закона № 59-ФЗ.
Как уже отмечалось, каждому гражданину гарантировано право обращаться в государственные органы и органы местного самоуправления лично, а также направлять в данные органы индивидуальные и коллективные обращения (статья 33 Конституции Российской Федерации). Аналогичные права гарантированы Всеобщей декларацией прав человека (статья 19, пункт 1 статьи 21)[137], Международным пактом о гражданских и политических правах (статья 19, пункт «а» статьи 25)[138] и Декларацией прав и свобод человека и гражданина (статья 21)[139]. Следует учитывать, что нормой части 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации установлено, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы, а международный договор Российской Федерации имеет приоритетное применение по сравнению с нормами законодательства Российской Федерации, но не Конституции.
В Декларации о праве и обязанности отдельных лиц, групп и органов общества поощрять и защищать общепризнанные права человека и основные свободы также провозглашается право в связи с нарушениями прав человека и основных свобод в результате политики и действий отдельных должностных лиц и государственных органов подавать жалобы или иные соответствующие обращения в компетентные национальные судебные, административные или законодательные органы или в любой другой компетентный орган, предусмотренный правовой системой государства, которые в свою очередь должны вынести свое решение по данной жалобе без неоправданной задержки (статья 8, пункты 1 и 2, подпункт «а» пункта 3 статьи 9)[140].
