Государственная и муниципальная служба: теория и практика. Учебное пособие
Государственная и муниципальная служба: теория и практика
Учебное пособие
С. Г. Захарова
Н. С. Соменкова
Верстка С. В. Туманов
Таблицы и рисунки авторов
© С. Г. Захарова, 2019
© Н. С. Соменкова, 2019
ISBN 978-5-4496-4475-6
Создано в интеллектуальной издательской системе Ridero
ВВЕДЕНИЕ
Проводимая в Российской Федерации административная реформа направлена на создание оптимальной и эффективной системы государственной и муниципальной службы. Процесс модернизации государственной и муниципальной службы в России проходит с учетом общемировых тенденций.
Проблема создания эффективного механизма государственной и муниципальной службы находится в центре внимания Президента РФ. От решения данной проблемы во многом зависит дальнейшее развитие Российской Федерации как демократического правового государства.
В настоящее время создаются новые механизмы государственного и муниципального управления, оптимизируется структура органов государственной власти, совершенствуются организационно-правовые основы государственной и муниципальной службы, внедряются современные средства и технологии кадровой работы.
Дальнейшее развитие системы государственной и муниципальной службы предполагает:
– формирование качественно новых моделей взаимодействия между государственными гражданскими служащими, муниципальными служащими и населением страны;
– внедрение современных информационных технологий в деятельность государственных и муниципальных служащих;
– создание эффективного механизма противодействия и профилактики коррупции на государственной и муниципальной службе.
Таким образом, результатом проводимой административной реформы должно стать создание эффективной системы государственной и муниципальной службы, повышение престижа служб, совершенствование антикоррупционных механизмов в системе государственного и муниципального управления.
В учебном пособии рассмотрены правовые основы государственной и муниципальной службы в РФ, правовые статусы служащих, поступление и прохождение государственной и муниципальной службы. В пособии большое внимание уделено механизму формирования и реализации кадровой политики на государственной и муниципальной службе, проблемы противодействия коррупции в органах власти.
Учебное пособие написано на основе анализа содержания норм российского законодательства, регулирующих деятельность государственных и муниципальных служащих в РФ.
Учебное пособие включает теоретический и аналитический материал, а также практические примеры. Кроме того, пособие содержит контрольные вопросы, задания для самостоятельной работы, практические задания, тестовые задания, глоссарий и список литературы. Тестовые задания, представленные в учебном пособии, позволяют обучающимся оценить качество полученных знаний и проверить усвоение материала. Каждую главу заключает резюме, обобщающее и акцентирующее наиболее существенную информацию.
Учебное пособие предназначено для студентов высших учебных заведений, обучающихся по направлению подготовки «38.03.04. Государственное и муниципальное управление» (уровень бакалавриата) для занятий по дисциплине «Государственная и муниципальная служба».
Также пособие может быть полезно преподавателям высших учебных заведений и практическим работникам государственных органов власти и органов местного самоуправления. Учебное пособие составлено на основании Федерального государственного образовательного стандарта высшего профессионального образования.
Компетенции обучающегося, формируемые в результате освоения дисциплины «Государственная и муниципальная служба»:
1. Общекультурные компетенции:
ОК-6 – способность работать в коллективе, толерантно воспринимая социальные, этнические, конфессиональные и культурные различия.
2. Общепрофессиональные компетенции:
ОПК-2 – способностью находить организационно-управленческие решения, оценивать результаты и последствия принятого управленческого решения и готовность нести за них ответственность с позиций социальной значимости принимаемых решений.
3. Профессиональные компетенции:
ПК-5 – умение разрабатывать методические и справочные материалы по вопросам деятельности лиц на должностях государственной гражданской службы РФ, государственной службы субъектов РФ и муниципальной службы, лиц замещающих государственные должности РФ, замещающих государственные должности субъектов РФ, должности муниципальной службы, административные должности в государственных и муниципальных предприятиях и учреждениях, в научных и образовательных организациях, политических партиях, общественно-политических, коммерческих и некоммерческих организациях.
ПК-7 – Умение моделировать административные процессы и процедуры в органах государственной власти Российской Федерации, органах государственной власти субъектов Российской Федерации, органах местного самоуправления, адаптировать основные математические модели к конкретным задачам управления.
ПК-10 – способность к взаимодействиям в ходе служебной деятельности в соответствии с этическими требованиями к служебному поведению.
ПК-11 – владение основными технологиями формирования и продвижения имиджа государственной и муниципальной службы, базовыми технологиями формирования общественного мнения.
ПК-16 – способность осуществлять технологическое обеспечение служебной деятельности специалистов (по категориям и группам должностей государственной гражданской службы и муниципальной службы.
ПК-21 – умение определять параметры качества управленческих решений и осуществления административных процессов, выявлять отклонения и принимать корректирующие меры.
ПК-25 – умение организовывать контроль исполнения, проводить оценку качества управленческих решений и осуществление административных процессов.
По результатам изучения дисциплины, обучающиеся должны:
знать:
– принципы функционирования профессионального коллектива, понимать роль корпоративных норм и стандартов (ОК-6);
– принципы целеполагания, виды и методы планирования (ОПК-2);
– правовые основы, принципы и ценности современной российской государственной и муниципальной службы, содержание основных этапов и условия прохождения государственной и муниципальной службы (ПК-5);
– понятие и сущность государственного и муниципального администрирования, формы и технологии государственного и муниципального администрирования, модели и методы оценки деятельности представительных органов власти государственного и муниципального уровня (ПК-7);
– формы организации государственной и муниципальной службы, основные элементы правового статуса, требования к служебному поведению государственного и муниципального служащего (ПК-10);
– понятие и содержание кадровой политики и кадровой работы на государственной и муниципальной службе (ПК-10);
– методы и критерии оценки эффективности государственной и муниципальной службы, технологии формирования и продвижения имиджа государственной и муниципальной службы (ПК-11);
– типовые должностные регламенты государственных и муниципальных служащих, особенности осуществления информационного обеспечения государственной и муниципальной службы (ПК-16);
– современные методы оценки качества управления, применительно к исполнительным органам власти, уполномоченным принимать управленческие решения; особенности исполнения государственных и муниципальных решений (ПК-21);
– стандарты качества государственных и муниципальных услуг, административные регламенты, приемы и методы оценки качества управленческих решений исполнительных органов власти, приемы и методы оценки эффективности и качества осуществления административных процессов (ПК-25);
уметь:
– работать в коллективе, выполнять задачи профессиональной деятельности (ОК-6);
– оценивать результаты и последствия принятого государственного решения и готовность нести за него ответственность с позиций социальной значимости принимаемых решений (ОПК-2);
– использовать полученные знания в управленческой (служебной) практике, разрабатывать методические и справочные материалы в сфере государственной и муниципальной службы (ПК-5);
– прогнозировать социально-экономическое развитие процессов администрирования государства и муниципальных образований, осуществлять оценку деятельности исполнительных органов власти различного уровня, моделировать развитие системы качества администрирования (ПК-7);
– ориентироваться в системе организации государственной и муниципальной службы (ПК-10);
– разрабатывать мероприятия по привлечению и отбору новых сотрудников и программы их адаптации, планировать собственную карьеру и профессиональный рост (ПК-10);
– анализировать и применять технологии формирования и продвижения имиджа государственной и муниципальной службы (ПК-11);
– работать с электронными правовыми базами (ПК-16);
– уметь адаптировать методы и технологии оценки качества управленческих решений в системе государственного и муниципального администрирования, проводить анализ государственной и муниципальной политики, оценивать эффективность деятельности исполнительных государственных и муниципальных органов власти (ПК-21);
– осуществлять контроль стандартов качества предоставляемых государственных и муниципальных услуг, проводить оценку качества управленческих решений по вопросам администрирования (ПК-25);
владеть:
– приемами взаимодействия с сотрудниками, выполняющими различные профессиональные задачи и обязанности (ОК-6);
– процедурами подготовки государственных решений (ОПК-2);
– основным понятийным аппаратом государственной и муниципальной службы (ПК-5);
– навыками работы с нормативными документами, регламентирующими профессиональную служебную деятельность (ПК-5);
– навыками разработки методических и справочных материалов по вопросам регулирования деятельности в сфере государственного и муниципального управления (ПК-5);
– навыками моделирования административных процессов в органах государственной и муниципальной власти, навыками применения современных научных технологий и моделей управления при государственном и муниципальном администрировании и практической деятельности (ПК-7);
– навыками анализа, предупреждения и разрешения ситуаций, которые могут привести к конфликту интересов на государственной и муниципальной службе, методами планирования служебной карьеры (ПК-10);
– навыками оценки результативности деятельности государственных гражданских и муниципальных служащих (ПК-11);
– навыками формирования и продвижения имиджа государственной и муниципальной службы (ПК-11);
– навыком составления документов в электронном виде (ПК-16);
– методами осуществления контроля в государственном и муниципальном администрировании (ПК-21);
– методами оценки качества управленческих решений исполнительных органов власти, приемы и методы оценки эффективности и качества осуществления административных процессов (ПК-25).
РАЗДЕЛ 1. Теоретико—методологические аспекты деятельности государственных и муниципальных служб
Тема 1. Администрирование как сфера деятельности
государственных и муниципальных служб
1.1. Государственное и муниципальное администрирование в системе управления
Понятия административно-государственное управление и государственное администрирование в зарубежном прочтении обозначаются одним термином «public admi№istratio№» и подразумевает все виды профессиональной деятельности государственных служащих, направленные на осуществление решений правительства.
В широком смысле понятие «public admi№istratio№» включает всю систему административных институтов с достаточно строгой иерархией власти, посредством которой ответственность за выполнение государственных решений спускается сверху вниз посредством приказов и распоряжений. Понятия «управление» и «администрирование» в России традиционно воспринимаются как синонимы, что отражает общую природу, субъектно-объектное единство, однородность сущности и содержания подразумеваемого воздействия. В широком смысле такой подход не только возможен, но и необходим, поскольку обеспечивает простоту обозначения и единую основу восприятия социально-экономических процессов. Однако, понятия «государственное и муниципальное управление» и «государственное и муниципальное администрирование» существенно отличаются по сути решаемых задач в системе управления территорией (страной, регионом, муниципальным образованием). Взаимосвязь понятий наглядно представлена на рис.1.1.
Стратегической целью развития страны/муниципалитета является неуклонный рост качества жизни населения и только положительные изменения качества жизни характеризуют успешность административной деятельности различного уровня.
Говоря о системе государственного и муниципального управления стратегическим развитием территории, подразумевается весь комплекс управленческих процедур, направленных на решение глобальной задачи – формирование условий для устойчивого функционирования территории в далеком будущем, обеспечивающих повышение качества жизни ее населения. При этом цели и задачи государственного и муниципального администрирования должны работать на решение этой глобальной цели, которая соответствует принятой модели образа будущего, комплексу поставленных стратегических целей и направлениям разработанных программ развития. Однако, достичь успешного решения поставленных целей и задач только за счет стимулирования действий и тотального контроля не представляется возможным. В связи с этим, одна из важнейших задач стратегического управления заключается в том, чтобы выбранные ориентиры и целевые установки мотивировали и саму систему государственного и муниципального администрирования, и население неукоснительно следовать разработанной стратегии.
На современном этапе институционального устройства России определены три независимых ветви власти – законодательная, исполнительная и судебная. Многие политологи и государственные деятели считают, что необходимо использовать специальные термины, для обозначения специфики содержания их деятельности, подчеркивая их сущностную разницу по существу решаемых задач.
Президент, как капитан, определяет цель и стратегию достижения этой цели. Задачи законодательной ветви власти определить образ будущего (модель), согласно выбранной стратегии развития территории (страны, муниципального образования) разрабатывается нормативно-правовая основа, определяющая условия для ее достижения. В этом случае термин «государственное и муниципальное управление» рассматривается в широком смысле, и определяется как процесс, направленный на определение государственной политики (внешней и внутренней) через нормативно-правовую (законодательную) систему, обеспечивающий условия для достижения целей стратегического развития.
К задачам исполнительной ветви власти, относится реализация планов и программ стратегического развития, практическое внедрение проектов, обеспечивающих достижение стратегических задач государственной политики. Деятельность исполнительной ветви власти, в широком смысле, характеризуется термином «государственное и муниципальное администрирование». Под государственным и муниципальным администрированием будем понимать процесс, направленный на осуществление государственной политики по достижению стратегических целей через систему административных учреждений (институтов). Осуществление этой деятельности также основывается на системе приказов и распоряжений согласно установленным властным полномочиям.
Особая роль отводится судебной ветви власти, которая заключаются в обеспечении соблюдения законности действий в рамках установленного правового поля.
Принципиальные различия в содержании деятельности, определяют перечень не пересекающихся между собой полномочий, которые разграничиваются законным порядком, хотя оба эти процесса осуществляются посредством одних и тех же методов – приказов и распоряжений. Методы и принципы принятия управленческих решений всех трех ветвей власти строятся на одном и том же базовом функционале, традиционно включающем целеполагание, организацию, мотивирование, контроль и координацию действий.
Образно, можно сказать, что государственное и муниципальное администрирование обеспечивает адаптацию идей и действий политиков государственного и политического уровня для гражданского восприятия и осуществляет организацию процессов по реализации стратегических планов развития. Именно поэтому государственное администрирование признано всем цивилизованным миром в качестве особо важной для общества деятельности, родившейся на пересечении политической теории и практики. К сожалению, в России на гражданско-бытовом уровне понятие «государственное и муниципальное администрирование» часто ассоциируется с бюрократической волокитой, которую необходимо преодолеть, чтобы добиться каких-либо услуг или информации. Это обусловлено, в первую очередь, тем, что механизмы производства приказов и распоряжений недостаточно систематизированы и отлажены, затянуты по времени за счет большого документооборота и несогласованности действий административных институтов.
Для решения обозначенных проблем в государственной и муниципальной практике России проводятся масштабные институциональные преобразования, внедряются информационно-аналитические системы управления, особая роль отводится цифровой экономике и внедрению инновационных организационно-коммуникационных технологий. Процесс государственного и муниципального администрирования требует постоянного серьезного научного, теоретического и практического изучения, поскольку, как и все социально-политические явления, он находится в состоянии непрерывного изменения и развития. Более того, государственное и муниципальное администрирование является уникальным элементом в социально-политической системе. Это объясняется тем, что характер этой деятельности определяется системой и в то же самое время от нее ожидают, что она может изменить саму систему. Однако не следует забывать, что государственное и муниципальное администрирование – это лишь средство для достижения цели, которое должно быть адаптировано национальным интересам, учитывать исторический опыт, культурные особенности территории и специфику факторов окружения. В связи с этим, системы государственного и муниципального управления, и, следовательно, государственного и муниципального администрирования различных стран сильно отличаются одна от другой во многих важных аспектах, хотя и имеют много общих черт. Многие политологи и исследователи считают, что невозможно создать общую модель государственно-административного управления, которая была бы подходящей для всех развитых стран. Следовательно, сравнивать содержание понятий «государственное и муниципальное управление» и «государственное и муниципальное администрирование» можно только с известной долей условности, имея в виду лишь наиболее общие, универсальные характеристики. В реальных ситуациях государственно-административной деятельности необходимо помнить о разнообразии процессов, происходящих в обществе, к которым можно отнести существующие различия экономического развития территорий, уровень инновационных технологий и многое другое.
Рассматривая государственное и муниципальное администрирование в широком смысле данного понятия как циклическую последовательность действий, направленных на достижение стратегических целей и задач через систему административных учреждений (институтов), следует отметить, что данный процесс включает три важнейших этапа:
1. Проектирование и моделирование процессов управления, разработку модели тактических действий, обеспечивающих достижение стратегических целей;
2. Разработку и принятие управленческих решений по реализации тактических целей и задач, учитывающих мотивирующие факторы;
3. Организацию процесса по выполнению тактических задач, периодический контроль эффективности управляющего воздействия и систематизация опыта.
Таким образом, администрирование с одной стороны является элементом системы стратегического управления, а с другой, управление является частью процесса администрирования при решении тактических целей и задач.
1.2. Сущность административных реформ в России
Понятие «реформа» трактуется как преобразование, переустройство в способе функционирования тех или иных социальных институтов, действующих в рамках данного общества, с целью достижения нового качества. Реформы, в отличие от революций, всегда инициируются сверху, и в качестве целевой установки и результата рассматривается приведение данного социального института к состоянию, наиболее адекватному функционированию и прогрессивному развитию мирового сообщества.
Административные реформы в России связаны с изменением институционального строя, обусловленного переходом на систему рыночных отношений; изменением системы корпоративного управления, основанного на приватизации факторов производства; разделением властных полномочий по уровням управления (федеральный, региональный, муниципальный); внедрением системы государственно-частного партнерства.
Факторы производства, начиная с 1991 года, представляют собой не совместную (государственную) собственность, а распределенную собственность между участниками социально-экономических отношений. Собственниками на факторы производства могут являться как государство, так и другие юридические лица (предприятия и организации, муниципальные образования, ассоциации, банки, страховые и пенсионные фонды и другие хозяйствующие субъекты), а также физические лица (отдельные члены общества).
Вкладывая различные факторы производства в экономику, их владельцы ставят своей целью получение высокого уровня доходов в долгосрочной перспективе. Организация цивилизованного, правового взаимодействия субъектов социально-экономических отношений, как собственников на факторы производства, является весьма непростой задачей управляющей системы. Изменяя модель командно-административного управления на модель корпоративного управления, тем самым изменяется и сама система государственного и муниципального управления. Корпоративное управление рассматривается как система взаимовыгодного взаимодействия субъектов, обладающих правом собственности на факторы производства, объединяющая их в экономических процессах. Принятая в России в качестве базовой англо-американская модель корпоративного управления, принципиально изменила цели, задачи и полномочия органов государственной и муниципальной власти. Развитие модели корпоративного управления в России предполагает кардинальное изменение всех нормативно-правовых и организационно-административных документов, исключая с одной стороны, вмешательство административно-управленческих органов в экономические процессы, а с другой, направляя и организуя развитие экономики так, чтобы учитывались интересы всех сторон, связанных корпоративными отношениями. На микроуровне корпоративными отношениями объединяются следующие субъекты: акционеры, управляющие и исполнительные органы, структурные подразделения, поставщики, посредники и другие партнеры, обладающие факторами производства. На государственном уровне к субъектам корпоративных отношений относятся: домашние хозяйства (население), предприятия, организации, учреждения (бизнес), государства и муниципалитеты. Существующие между ними связи можно представить в виде рис.1.2.
Взаимодействие между субъектами социально-экономических отношений, рассмотренное с позиций факторного подхода к управлению качеством жизни населения, в действующей модели корпоративного управления, дает наглядное представление о сути происходящих реформ.
Указом Президента РФ от 23 июля 2003 г. №824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003—2004 годах» были определены приоритетные направления административной реформы:
– ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования;
– исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти;
– развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики;
– организационное разделение функций регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам;
– разграничение полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, оптимизация деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.
