Как экономическая наука помогает делать нашу жизнь лучше

В противоположность альтернативной политике, например экологическим налогам, которая более-менее гарантирует стабильность цен, в случае «шоков» система ограничения и торговли квотами может привести к политически неприемлемому росту цен на квоты. Например, участники программы торговли квотами в районе Большого Лос-Анджелеса (известной как Региональный рынок стимулов к борьбе за чистый воздух, RECLAIM) столкнулись с очень высоким непредвиденным спросом на электроэнергию, который можно было удовлетворить, лишь увеличив выработку электричества на старых, более грязных электростанциях. Поставки электроэнергии из обычных источников, в том числе с гидроэлектростанций северо-западного побережья, по ряду причин резко сократились. Резкое возрастание спроса на квоты, вызванное необходимостью повысить выработку на этих «грязных» электростанциях, в сочетании с фиксированным предложением квот вызвало такой взлет цен на квоты, которого никто не мог предвидеть.

Для получения политической поддержки, необходимой для осуществления современных программ торговли квотами, их разработчики должны учесть обеспокоенность участников колебаниями цен. Основной рецепт сводится к созданию «предохранительного клапана» в форме заранее определенного штрафа, налагаемого на любые выбросы, превышающие потолок, после того как цены превысят предустановленный порог [Jacoby, Ellerman, 2004]. Этот штраф, как правило, будет более низким, чем санкции за несоблюдение требований в обычных условиях (когда обеспечить соблюдение требований гораздо проще). По сути, этот штраф задает максимальную цену, в которую обойдется стремление к чистоте окружающей среды в особенно сложные времена. Кроме того, создание предохранительных клапанов может сопровождаться установлением нижнего ценового предела [Pizer, 2004; Newell at al., 2005].

В случае RECLAIM, после того как цены на квоты превысили предустановленный порог, действие программы было приостановлено до тех пор, пока контролирующие органы не разобрались в ситуации, а на это время была введена альтернативная (существенная) плата за одну тонну выбросов. Выручка была направлена на субсидирование дополнительного альтернативного снижения выбросов, чаще всего создававшихся источниками, неучтенными в системе ограничения и торговли квотами [Harrison, 2002].

Метод первоначального распределения квот

В большинстве случаев используется исключительно или главным образом бесплатное распределение квот между участниками программы на основе того или иного критерия (например, исторически сложившихся разрешенных объемов выбросов). У бесплатного распределения квот есть как свои преимущества, так и свои недостатки. Изучение того, каким образом уже существовавшие искажения в налоговой системе влияют на эффективность избранного политического инструмента, показывает, что возможность использования выручки от продажи квот для уменьшения этих искажений (вместо распределения выручки между пользователями) может в значительной степени повысить эффективность системы[42 - Так, эту выручку можно использовать для снижения ставки налога на прибыль, тем самым снизив искажения, связанные с налогообложением прибыли.]. Понятно, что этот вывод указывает на преимущество таких инструментов по сбору средств, как налоги и продажа квот с аукционов, перед бесплатным распределением квот [Goulder et al., 1999; Parry et al., 1999].

Однако, с точки зрения различных заинтересованных сторон, относительная привлекательность альтернативных подходов к охране окружающей среды зависит от метода распределения выручки. В той степени, в какой заинтересованные стороны могут влиять на политический выбор, использование бесплатного распределения квот вообще и распределение квот на основе такого критерия, как история их предыдущего использования, в частности повышает политическую осуществимость системы квот [Svendsen, 1999]. Однако подобный исторический опыт не обязательно оказывает определяющее влияние на дальнейшие решения, поскольку из эмпирических данных следует, что объем поступлений, необходимый для возмещения ущерба пользователям в ходе перемен, составляет лишь небольшую долю общей выручки от аукционов [Bovenberg and Goulder, 2001]. И поэтому бесплатное распределение всех квот в принципе не обязательно, даже когда в расчет принимаются соображения политической осуществимости.

Первоначальное распределение квот на основе их предыдущего использования также может способствовать неэффективному стратегическому поведению. Первоначальное распределение квот на исторической основе создает стимулы к увеличению выбросов до момента вступления системы квот в силу (ради получения больших квот). В системе торговли квотами такой эффект, как правило, минимизируется путем первоначального распределения квот с учетом как исторически сложившегося объема выбросов у данных предприятий, так и соотношения между уровнем выбросов и объемами производственной деятельности, основанного на стандартных нормах хорошей практики [Raymond, 2003].

Из экономических исследований [Parry et al., 2006] также следует, что продажа квот с аукционов может привести к их более оптимальному распределению, нежели бесплатное распределение. Реагируя на новые доказательства о преимуществах аукционов с точки зрения экономической эффективности и оптимальности распределения квот, несколько северо-восточных штатов, участвующих в новой программе квот, имеющей целью ограничить углеродосодержащие выбросы (Региональная инициатива по парниковым газам), взяли на себя обязательство продавать с аукционов 100 % квот. Выручка от продажи квот в большинстве случаев направляется на осуществление мер по повышению энергетической эффективности и развитие возобновляемых источников энергии – стратегии, призванные с течением времени снизить стоимость квот.

Пространственные аспекты

Традиционная теория исходит из того, что продаваемый товар гомогенен. На практике же при отсутствии гомогенности торговля квотами на выбросы может создавать внешние экономические эффекты – как положительные, так и отрицательные – для третьих сторон, в результате которых распределение квот не будет максимизировать чистую выгоду.

В качестве примера такого внешнего эффекта можно привести случай, когда значение имеет не только объем выбросов, но и местоположение их источника. Передача квоты, изменяющая местоположение источника выбросов, влечет за собой пространственные проблемы. Хотя, как отмечалось выше, теоретически можно создать оптимальную систему квот, которая бы позволяла справиться с пространственными проблемами, на практике подобные системы не используются ввиду их сложности. Поиск практических решений, позволяющих разработать систему квот с учетом местоположения источника выбросов, – задача сложная, но осуществимая [Tietenberg, 1995].

В одном из вариантов предлагается разделять регион, охваченный системой квот, на зоны. Однако системы зональных квот, при создании которых можно обойтись разумным объемом информации, как правило, не очень эффективны [Tietenberg, 2006, chap. 4]. В том случае, когда квоту, действующую в одной зоне, нельзя передавать в другую зону, издержки от санкций могут очень сильно сказаться при первоначальном определении потолков для каждой из зон. Исследования говорят о том, что ни одно из традиционных правил, применяемых при определении требуемых объемов сокращения выбросов в каждой зоне, не позволяет добиться сколько-нибудь экономически эффективного распределения квот.

Альтернативная стратегия, в последнее время также получившая широкое распространение, состоит в установлении правил торговли, регулирующих отдельные трансакции. Одна из разновидностей этой стратегии, известная на местах как «многоуровневое регулирование» (regulatory tiering), предусматривает сразу несколько режимов регулирования, действующих одновременно. В программе квот на серные выбросы последние контролируются как правилами, направленными на достижение местных требований к чистоте воздуха, так и правилами торговли квотами. Любые трансакции должны удовлетворять и тем, и другим правилам. При этом не существует никаких пространственных ограничений на торговлю квотами (обмен квотами в соотношении 1:1 возможен в пределах всей страны), однако использование купленных квот должно соответствовать местным правилам в сфере охраны окружающей среды. В отличие от программ, ограничивающих все трансакции или устанавливающих гораздо более жесткие потолки в целях предотвращения концентрации выбросов в тех или иных местах (известных как «горячие точки»), этот подход запрещает лишь те немногочисленные трансакции, которые приводят к возникновению «горячих точек». Ex ante эмпирический анализ этого подхода говорит о том, что «многоуровневое регулирование» вполне может оказаться эффективным компромиссом [Atkinson, Tietenberg, 1982].

Временной аспект

Из ex post оценок следует, что временной аспект торговли квотами весьма важен как в отношении снижения затрат, так и в смысле скорейшего сокращения выбросов. Систему квот на выбросы можно сделать достаточно гибкой во временном плане, если она допускает либо банкинг квот, либо их заимствование, либо и то и другое. Под банкингом имеется в виду сохранение невыбранной квоты в целях ее последующего использования или продажи. Заимствование подразумевает использования квоты до момента ее вступления в силу.

Такая гибкость экономически оправданна, поскольку она позволяет источникам выбросов оптимально распределять свои инвестиции в снижение выбросов. Временная гибкость важна не только по причинам, уникальным для каждой конкретной фирмы, но и по причинам, которые касаются рынка в целом. Когда все одновременно инвестируют в контроль за выбросами, это приводит к резкому возрастанию спроса в системе и влечет за собой скачок стоимости сырья.

Когда учитывается только совокупный объем выбросов за тот или иной промежуток времени, цена квот обычно возрастает в соответствии с процентными ставками, и держатели квот автоматически предпочтут использовать их таким образом, при котором сумма затрат на снижение выбросов окажется минимальной. В этом случае децентрализованное принятие решений будет совместимо с социальными целями, а специальные меры временного контроля окажутся контрпродуктивными.

В том случае, когда единого потолка совокупных выбросов оказывается недостаточно для предотвращения ущерба от концентрации выбросов, время становится отдельной переменной, подлежащей контролю. Ситуации, при которых вредное воздействие концентрации выбросов делается заметным, могут повлечь за собой потенциально значительные провалы рынка [Kling, Rubin, 1997]. Хотя у фирм имеется стимул к минимизации текущей стоимости затрат на снижение выбросов, они не получают достаточно стимулов к минимизации текущей стоимости всех затрат, включая ущерб, причиняемый «горячими точками». В общем случае это создает стимул к тому, чтобы отложить работу по снижению выбросов (незначительно снижать их на начальных этапах, проводя основные мероприятия по снижению выбросов на заключительных этапах).

Однако откладывание работ по сокращению выбросов не всегда является оптимальным вариантом для фирмы, даже при отсутствии ограничений на рынке квот. Если с течением времени растут предельные издержки сокращения выбросов, снижаются предельные производственные издержки, уменьшаются совокупные требования в отношении выбросов или происходит рост цены на продукцию, то фирмы получают стимул к банкингу квот вместо их заимствования. При выполнении программы квот на серные выбросы фирмы, имея возможность банкинга квот, сначала сокращали выбросы (когда их концентрация была высокой), а впоследствии увеличивали их (когда концентрация выбросов снижалась). В данном случае банкинг однозначно привел к снижению концентрации выбросов и затрат [Ellerman et al., 2000].

Заключительные замечания

Торговля квотами на выбросы представляет собой удачное подтверждение «маятникового» характера публичной политики. В начале 1970-х гг. торговля квотами считалась любопытной с научной точки зрения, но в конечном счете непрактичной идеей. Она с трудом была включена в национальную повестку дня, и попытки реформ в этой сфере по большей части оставались безуспешными.

Однако ситуация изменилась после того, как ожидания, созданные научным анализом, получили подтверждение при осуществлении программы квот на серные выбросы. Эта программа продемонстрировала не только осуществимость такого подхода, но и его эффективность. Вдохновляясь успехом, ожидания и энтузиазм начали обгонять реальность.

На финальном этапе, где, как я полагаю, мы сейчас находимся, реальность снова дает о себе знать. Мне кажется, что и политики, и ученые начинают понимать, что торговля квотами на выбросы, приведя к значительным успехам, в то же время имеет и свои слабые стороны. Кроме того, было интересно наблюдать растущее значение аукционов по продаже квот, существенно приблизивших систему к экономической точке зрения, преобладавшей на начальных этапах.

Экономический анализ позволяет нам понять, что не все программы торговли квотами равноценны. Среди них есть как более, так и менее удачные. Кроме того, в этой сфере нет универсальных рецептов. Программы торговли квотами могут (и должны) создаваться для конкретных условий.

Опыт говорит нам о том, что, хотя торговля квотами – не панацея, однако тщательно продуманные программы, направленные на решение тех проблем загрязнения окружающей среды, к которым применима подобная форма контроля, начинают занимать важную и долговечную нишу в изменчивом «меню» политики по охране окружающей среды. Данная экономическая идея вышла из младенческого возраста.

Литература

Коуз, Р. (2007). Проблема социальных издержек // Коуз Р. Фирма, рынок и право. М.: Новое издательство. С. 92–149.

Пигу, А.С. (1985). Экономическая теория благосостояния. Т. 1–2. М.: Прогресс.

Anderson R.С. (2001). The United States Experience with Economic Incentives for Pollution Control. Washington, D.C.: National Center for Environmental Economics.

Atkinson, S.E., and T.H. Tietenberg (1982). «The Empirical Properties of Two Classes of Designs for Transferable Discharge Permit Markets». Journal of Environmental Economics and Management 9 (2): 101–121.

Baumol, W.J., and W. E. Oates (1971). «The Use of Standards and Prices for Protection of the Environment». Swedish Journal of Economics 73: 42–54.

Bovenberg, A.L., and L.H. Goulder (2001). «Neutralizing Adverse Impacts of CO

Abatement Policies: What Does It Cost?» In Behavorial and Distributional Effects of Environmental Policy, ed. C. E. Carraro and G.E. Metcalf. Chicago: University of Chicago Press: 45–85.

Carlson, C., D.Burtraw, M. Cropper, and K. Palmer (2000). «Sulfur Dioxide Control by Electric Utilities: What Are the Gains from Trade?» Journal of Political Economy 108 (6): 1292–1326.

Cason, T.N. (1993). «Seller Incentive Properties of EPA’s Emission Trading Auction Journal of Environmental Economic Management 25 (2): 177–195.

Coase, R. (1960). «The Problem of Social Cost» Journal of Law & Economics 3 (October): 1–44.

Crocker, T.D. (1966). «The Structuring of Atmospheric Pollution Control Systems». In The Economics of Air Pollution, ed. H. Wolozin. New York: W.W.Norton & Co., 61–86.

Dales, J.H. (1968). Pollution, Property and Prices. Toronto, University of Toronto Press.

Dudek, D.J., and J. Palmisano (1988). «Emissions Trading: Why Is This Thoroughbred Hobbled?» 13 (2): 217–256.

Ellerman, A.D., P.L. Joskow, R. Schmalensee, J-P. Montero, and E. Bailey (2000). Markets for Clean Air: The U. S. Acid Rain Program. Cambridge, U. K.: Cambridge University Press.

Farrell, A. (2001). «Multi-lateral Emission Trading: Lessons from Inter-state NOx Control in the United States». Energy Policy 29 (13): 1061–1072.

Goulder, L.H., I.W.H.Parry, R.C.Williams III, and D.Burtraw (1999). «The Cost-Effectiveness of Alternative Instruments for Environmental Protection in a Second-Best Setting». Journal of Public Economics 72 (3): 329–360.

Hahn, R.W., and G.L. Hester (1989). «Where Did All the Markets Go? An Analysis of EPA’s Emission Trading Program». Yale Journal of Regulation 6 (1): 109–153.

Hahn, R.W., and R.G.Noll (1982). «Designing a Market for Tradeable Emission Permits». In Reform of Environmental Regulation, ed. W.A. Magat. Cambridge, Mass.: Ballinger, 119–146.

Hall, J.V., and A.L. Walton (1996). «A Case Study in Pollution Markets: Dismal Science vs. Dismal Reality». Contemporary Economic Policy 14 (2): 67–78.

Harrison, D., Jr. (2002). «Tradable Permits for Air Quality and Climate Change». In The International Yearbook of Environmental and Resource Economics, 2002/2003, ed. T. Tietenberg and H.Folmer. Cheltenham, U.K.: Edward Elgar, 311–372.

Hausker, K. (1992). «The Politics and Economics of Auction Design in the Market for Sulfur Dioxide Pollution». Journal of Policy Analysis and Management II (4): 553–572.

Jacoby, H.D., and A.D. Ellerman (2004). «The Safety Valve and Climate Policy». Energy Policy 32 (4): 481–491.

Kelman, S. (1981). What Price Incentives? Economists and the Environment. Westport, Conn.: Greenwood Publishing Group.

Kling, C., and J. Rubin (1997). «Bankable Permits for the Control of Environmental Pollution». Journal of Public Economics 64 (1): 99-113.