Административное судопроизводство. Учебник

В тех случаях, когда публичный орган наделен правами юридического лица, реорганизация должна проводиться в соответствии с требованиями ст. 57, 58 ГК.

Аналогичным образом для случаев, когда публичный орган правами юридического лица не обладает, также можно говорить о применимости общих подходов, реализованных в гражданском законодательстве. В то же время сами акты, на основании которых проводится реорганизация определенных публичных органов, могут не только содержать указание на известные формы реорганизации (слияние, присоединение, разделение, выделение, преобразование), но и выстраивать более сложные модели. В любом случае для определения надлежащего правопреемника необходимо установить, какой конкретно публичный субъект оказался наделен в итоге публичной функцией, имеющей непосредственное отношение к спорному публичному правоотношению.

Отдельно следует упомянуть о таком специфическом институте, как упразднение публичных органов. Оно по своей правовой природе близко к гражданско-правовому институту ликвидации юридического лица. В то же время если для частного правоотношения ликвидация одного из субъектов влечет его прекращение без перехода в порядке универсального правопреемства его прав и обязанностей к другим лицам (п. 1 ст. 61 ГК) и, как следствие, прекращение производства по делу, то для публичных правоотношений такой подход принципиально неприемлем. Очевидно, что эффективность судебной защиты не может быть поставлена в зависимость от дискреционного полномочия публичного субъекта по созданию и упразднению определенных публичных органов. Именно поэтому в административном судопроизводстве закреплено специальное правило (ч. 1 ст. 44 КАС), согласно которому упразднение публичного органа (организации, наделенной государственными или иными публичными полномочиями) влечет процессуальное правопреемство. При этом правопреемником будет выступать:

а) если упразднен административный ответчик – публичный орган или организация, к компетенции которых относится участие в публичных правоотношениях в той же сфере, что и рассматриваемые судом спорные правоотношения;

б) если упразднен административный истец – публичный орган или организация, к компетенции которых относится защита нарушенных прав, свобод и законных интересов административного истца.

В случае, если в период рассмотрения административного дела должностное лицо, являющееся стороной в административном деле, было освобождено от соответствующей замещаемой (занимаемой) должности, возможны два варианта:

1) основной – замена производится на другое лицо, замещающее (занимающее) должность на момент рассмотрения административного дела;

2) факультативный (используемый при невозможности применения основного) – замена производится на иное должностное лицо или орган, к компетенции которых относится участие в публичных правоотношениях в той же сфере, что и рассматриваемые судом спорные правоотношения, либо к компетенции которых относится защита нарушенных прав, свобод и законных интересов административного истца.

Все действия, совершенные в судебном процессе до вступления правопреемника в административное дело, обязательны для него в той мере, в какой они были обязательны для лица, которое правопреемник заменил. При ином подходе у правопреемника всегда возникал бы соблазн отказаться от тех совершенных правопредшественником процессуально-правовых действий, которые повлекли неблагоприятные правовые последствия (например, признание каких-либо обстоятельств, на которые ссылается процессуальный оппонент).

§ 4. Заинтересованные лица

Понятие «заинтересованное лицо», используемое в КАС, тождественно понятию «третье лицо, не заявляющее самостоятельных требований относительно предмета спора», которым оперирует ст. 51 АПК. К сожалению, законодатель не всегда придерживается единой терминологии для аналогичных правовых конструкций. Дополнительную путаницу вносит то, что понятие «заинтересованное лицо» используется и в АПК, притом в разных значениях:

– как имеющее правовой интерес лицо, привлекаемое по делам об установлении фактов, имеющих юридическое значение, делам о несостоятельности (банкротстве) и делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений;

– как субъект, обращающийся в арбитражный суд с каким-либо заявлением;

– как лицо, чья заинтересованность в определенном разрешении дела предполагается, но которое к участию в деле еще не привлечено;

– как лицо, которому направляется копия судебного акта.

Обратим внимание, что в настоящей главе мы рассматриваем заинтересованных лиц исключительно как лиц, участвующих в деле, как аналог имеющегося в гражданском и арбитражном процессах понятия «третье лицо, не заявляющее самостоятельных требований относительно предмета спора».

Итак, заинтересованные лица – это такие участники процесса, которые вступают в дело на стороне административного истца или административного ответчика для охраны собственных интересов, поскольку судебное решение по делу может повлиять на их права и обязанности по отношению к одной из сторон.

Соответственно, можно выделить следующие признаки заинтересованных лиц:

1) отсутствие у заинтересованных лиц самостоятельного материально-правового притязания;

2) заинтересованные лица не являются субъектами спорного публичного материального правоотношения;

3) отсутствие материально-правовых притязаний к заинтересованным лицам со стороны административного истца.

Важным следствием этого является невозможность возложения на заинтересованных лиц каких-либо материально-правовых обязанностей либо разрешения вопросов, касающихся непосредственно субъективных прав заинтересованных лиц (это недопустимо ни на основании судебного решения, ни на основании определения суда об утверждении соглашения о примирении сторон либо мирового соглашения);

4) вступление заинтересованных лиц в уже возбужденное другими субъектами дело.

Данный признак, однако, не исключает возможности для административного истца указать заинтересованное лицо прямо в тексте административного искового заявления;

5) участие заинтересованного лица в деле на стороне административного истца или административного ответчика;

6) наличие материально-правовой связи с тем лицом, на стороне которого заинтересованное лицо выступает;

7) цель участия в административном деле заинтересованного лица – отстаивание собственных материально-правовых интересов, на которые судебный акт по делу может определенным образом повлиять.

Одновременно привлечение заинтересованных лиц преследует и чисто процессуальную цель – исключить вынесение противоречивых судебных актов.

В качестве примера привлечения к участию в административном деле заинтересованных лиц можно привести ситуацию, когда одной из сторон исполнительного производства (взыскателем или должником) оспаривается законность решения, действия (бездействия) судебного пристава-исполнителя, – в этом случае в качестве заинтересованного лица должна привлекаться другая сторона исполнительного производства.

Процессуальные права заинтересованных лиц идентичны правам сторон. Однако заинтересованные лица в силу отсутствия непосредственной связи со спорным материально-правовым правоотношением не обладают правом:

– на изменение основания или предмета административного иска;

– на увеличение или уменьшение размера исковых требований;

– на отказ от административного иска;

– на признание административного иска;

– на заключение соглашения о примирении (мирового соглашения);

– на предъявление встречного административного иска;

– требовать принудительного исполнения судебного акта.

Инициаторами привлечения в процесс заинтересованных лиц могут выступать как сами указанные субъекты, так и иные лица, участвующие в деле. Суд может привлечь заинтересованных лиц к участию в деле по собственной инициативе. О вступлении в административное дело заинтересованного лица либо о привлечении заинтересованного лица к участию в административном деле или об отказе в этом судом выносится определение.

Хронологически возможность вступления в процесс для заинтересованных лиц ограничена моментом принятия судебного акта, которым заканчивается рассмотрение административного дела в суде первой инстанции.

В случае, если заинтересованное лицо вступило в административное дело или привлечено к участию в административном деле после начала судебного разбирательства, подготовка к судебному разбирательству и судебное разбирательство начинаются сначала.

§ 5. Прокурор в делах административного судопроизводства

1. Понятие и основания участия прокурора в административном судопроизводстве. Участие прокурора основано на ст. 35 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-I «О прокуратуре Российской Федерации»[34 - Собрание законодательства РФ. 1995. № 47. Ст. 4472.], согласно которой прокурор участвует в рассмотрении дел судами в случаях, предусмотренных процессуальным законодательством Российской Федерации и другими федеральными законами.

Прокурор, согласно ст. 39 КАС, вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением или вступить в дело на любой стадии процесса. Указанные две формы участия прокурора в судебном административном процессе имеют определенное сходство с участием прокурора в гражданском (ст. 45 ГПК) и арбитражном (ст. 52 АПК) процессах. Общими являются цели участия, а также статус лица, участвующего в деле. Однако различаются категории дел, основания участия прокурора в том или ином процессе.

Таким образом, статус прокурора в судебном административном процессе проявляется в нескольких качествах. Во-первых, прокурор в административном судопроизводстве защищает публичные интересы в формах и по основаниям, которые предусмотрены КАС. Участие прокурора в административном судопроизводстве представляет собой одну из форм защиты публично-правовых интересов наряду с защитой таких интересов государственными органами и должностными лицами. При этом защита публичных интересов прокурором не означает, что одновременно прокурором не могут защищаться и иные интересы, что вытекает прямо из ч. 1 ст. 39 КАС. Во-вторых, прокурор в суде не осуществляет функций надзора, а выступает в качестве одного из лиц, участвующих в деле. Об этом прямо сказано в ст. 35 вышеупомянутого Закона, согласно которой полномочия прокурора, участвующего в судебном рассмотрении дел, определяются процессуальным законодательством.

2. Обращение прокурора с административным исковым заявлением. Указанное обращение возможно в порядке универсальной компетенции в защиту следующих субъектов российского права:

– прав, свобод и законных интересов граждан;

– неопределенного круга лиц;

– интересов Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований.

Кроме того, обращение прокурора с административным исковым заявлением возможно в рамках его специальной компетенции в других случаях, предусмотренных федеральными законами.

При применении указанных положений важно обратить внимание на следующее. Основания для обращения в суд для прокурора носят двоякий характер. Во-первых, часть оснований носит оценочный характер и определяется необходимостью защиты прав граждан, неопределенного круга лиц, интересов публично-правовых субъектов. При этом прокурор сам определяет характер и степень интереса, подлежащего защите, с правом окончательной оценки со стороны суда.