Участие прокурора в административном судопроизводстве
Свидетель сообщает известные ему сведения по общему правилу устно, но по предложению суда может изложить их еще и в письменной форме, которые приобщаются к материалам дела (ч. 1 ст. 69 КАС РФ). Допускается также оглашение ранее полученных свидетельских показаний (ст. 163 КАС РФ). При допросе несовершеннолетнего свидетеля должны соблюдаться положения ст. 162 КАС РФ, что требует пристального внимания прокурора, участвующего в процессе (с тем, чтобы не допустить нарушение их прав и обеспечить необходимую доказательственную силу этих показаний, учитывая возрастные особенности детей).
Отказ от дачи свидетельских показаний предусмотрен в ч. 11 ст. 51 КАС РФ только для следующих лиц:
1) гражданина против самого себя;
2) супруга против другого супруга, детей, в том числе усыновленных, против родителей, усыновителей, родителей, усыновителей против детей, в том числе усыновленных, а также опекуна или попечителя против лиц, над которыми установлены опека или попечительство;
3) полнородных и неполнородных (имеющих общих отца либо мать) братьев, сестер друг против друга, дедушки, бабушки против внуков и внуков против дедушки, бабушки;
4) сенатора Российской Федерации, депутата Госдумы РФ, депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации – в отношении сведений, ставших им известными в связи с исполнением своих полномочий;
5) Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации, Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка, уполномоченных по правам ребенка в субъектах Российской Федерации – в отношении сведений, ставших им известными в связи с исполнением своих обязанностей.
Отдельную обширную категорию составляют письменные доказательства, которые содержат сведения об обстоятельствах, имеющих значение для административного дела (ст. 70 КАС РФ) – акты, договоры, справки, деловая корреспонденция, иные документы и материалы. Такие доказательства могут быть выполнены в форме цифровой и графической записи, получены посредством факсимильной, электронной или другой связи, в том числе с использованием информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», а также с использованием систем видеоконференц-связи, системы веб-конференции либо иным способом, позволяющим установить достоверность документа.
Ряд аспектов, связанных с направлением в суд процессуальных документов в электронном виде, нашли отражение в информационных письмах119 Генеральной прокуратуры Российской Федерации.
Письменные доказательства представляются в суд в подлиннике (если в соответствии с законодательством обстоятельства административного дела подлежат подтверждению только такими документами, а также по требованию суда, если невозможно разрешить такое дело без подлинников документов или представленные копии одного и того же документа различны по своему содержанию), в форме надлежащим образом заверенной копии или выписки из него (когда к рассматриваемому административному делу имеет отношение только часть документа) (ч. 2, 3 ст. 70 КАС РФ).
При наличии в письменном доказательстве текста на иностранном языке для суда требуется представлять надлежащим образом заверенный120 перевод на русский язык. При этом в суде иностранные официальные документы могут быть признаны письменными доказательствами без их легализации (когда это предусмотрено международным договором Российской Федерации121, а для иных документов, полученных в иностранном государстве, – если не опровергается их подлинность и они легализованы в установленном порядке) (ч. 5–7 ст. 70 КАС РФ).
Важно учитывать, что в административном деле нередко оставляются засвидетельствованные судом копии этих доказательств, поскольку подлинники по просьбе представившего их лица могут быть ему возвращены (ст. 71 КАС РФ).
В свою очередь, под вещественными доказательствами понимаются предметы, которые могут служить средством установления обстоятельств, имеющих значение для административного дела уже по своим внешнему виду, свойствам, месту нахождения или иным признакам, а не по текстуальному содержанию как письменные доказательства (ч. 1 ст. 72 КАС РФ).
Документ может быть признан вещественным доказательством, если доказательственное значение имеют его внешние признаки, свойства, отличительные особенности или место нахождения, тогда как в письменном доказательстве суд интересует содержание документа.
Хранение вещественных доказательств урегулировано ст. 73, 74 КАС РФ и может осуществляться как в суде, так и по месту их нахождения, хотя судом может быть определено и иное место их хранения. Они подлежат осмотру судом (может сопровождаться фотосъемкой либо видеозаписью), подробному описанию, а при необходимости опечатыванию.
Согласно ст. 75 КАС РФ вещественные доказательства после их осмотра и исследования судом могут быть возвращены лицам, их предъявившим, если они не подлежат передаче другим лицам, а предметы, которые согласно федеральному закону не могут находиться в собственности или во владении отдельных лиц, передаются соответствующим организациям.
К самостоятельной группе доказательств по административным делам можно отнести аудио- и видеозаписи на электронном или ином носителе122, применительно к которым лицо, их представляющее либо ходатайствующее об истребовании, обязано указать, когда, кем и в каких условиях осуществлялись записи (ч. 1 ст. 76 КАС РФ). Согласно ч. 2–4 ст. 76 КАС РФ носители аудио- и видеозаписей хранятся в суде (суд принимает меры по их сохранению в неизменном состоянии) и в исключительных случаях после вступления судебного акта в законную силу эти носители определением суда могут возвращаться представившему их лицу (в деле остаются копии записей). Копии записей могут быть выданы и иным лицам, участвующим в деле.
Доказательственное значение имеет и заключение эксперта, подготовка которого обусловлена необходимостью использования специальных знаний при доказывании по административным делам. При этом консультации и пояснения специалиста не могут подменять экспертное заключение – КАС РФ прямо закрепляет, что консультация специалиста не является доказательством по административному делу (ч. 4 ст. 169) и он лишь призван оказывать суду непосредственную помощь при исследовании доказательств и совершении иных процессуальных действий по вопросам, требующим специальных знаний либо навыков (ч. 1 ст. 50).
Экспертиза может назначаться судом при возникновении в ходе рассмотрения административного дела вопросов, требующих специальных знаний, как по ходатайству участвующих в деле лиц, так и по своей инициативе. Причем в последнем случае определены следующие единые основания – если экспертиза предписана законом, ее проведение необходимо для проверки заявления о фальсификации представленного доказательства, либо если требуется проведение дополнительной или повторной экспертизы, либо если проведение экспертизы необходимо в связи с выявленными обстоятельствами административного дела и представленными доказательствами (ч. 1, 2 ст. 77 КАС РФ).
О назначении экспертизы суд выносит определение в установленной законом форме, в котором эксперт обязательно предупреждается об уголовной ответственности за дачу заведомо ложного заключения, а также о мерах процессуальной ответственности (ч. 1, 2, 5 ст. 78 КАС РФ).
Следует отметить, что круг и содержание вопросов, требующих экспертного разрешения, определяются судом с учетом предложенных участвующими в деле лицами вопросов (между тем положения ч. 4 ст. 82 КАС РФ позволяют эксперту (комиссии экспертов) при установлении в ходе проведения экспертизы обстоятельств, имеющих значение для дела, по которым ему не ставились вопросы, включить выводы об этих обстоятельствах в свое заключение). Кроме того, участвующие в деле лица (включая прокурора) вправе ходатайствовать о проведении экспертизы (дополнительной, повторной, комплексной или комиссионной, в конкретном экспертном учреждении и др.), знакомиться с заключением эксперта или сообщением о невозможности дать заключение и др. (ст. 33, ч. 4 ст. 77, ч. 3 ст. 79 КАС РФ).
При этом прокурорам надлежит учитывать положения Федерального закона от 31 мая 2001 г. № 73-ФЗ «О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации», а также разъяснения судебной практики123.
На время проведения экспертизы производство по соответствующему административному делу может приостанавливаться (ч. 6 ст. 77 КАС РФ).
В ч. 5 ст. 77 КАС РФ определено, что при уклонении стороны от участия в экспертизе, непредставления экспертам необходимых документов и материалов для исследования и в иных случаях, если по обстоятельствам административного дела без участия этой стороны экспертизу провести невозможно, суд в зависимости от того, какая сторона уклоняется от экспертизы, а также какое для данной стороны экспертиза имеет значение, вправе признать факт, для выяснения которого экспертиза была назначена, установленным или опровергнутым. Конституционный Суд РФ отметил124, что указанная норма направлена на пресечение препятствующих осуществлению правосудия действий (бездействия) недобросовестной стороны и не нарушает баланс между правами и свободами участников судопроизводства и правомерными публичными интересами общества и государства.
Согласно ч. 5–8 ст. 82, ст. 168 КАС РФ заключение эксперта подлежит оглашению в судебном заседании и оценивается судом наряду с другими доказательствами. При необходимости для дачи пояснений в суд может быть вызван эксперт.
Таким образом, в условиях большого разнообразия видов доказательств по административным делам от прокуроров требуется качественное применение имеющихся средств доказывания в зависимости от обстоятельств каждого конкретного дела.
Как отмечено Н.М. Коршуновым и Ю.Л. Мареевым125, доказывание по своему содержанию представляет процесс, в котором необходимо различать внутреннюю (логическую, мыслительную и психологическую) и внешнюю (практическую, процессуальную) стороны. При этом для сторон и других участвующих в деле лиц доказывание – это деятельность по обоснованию обстоятельств дела с целью убедить суд в их истинности, тогда как для суда доказывание – установление обстоятельств, имеющих значение для правильного разрешения дела. С учетом изложенного названными авторами сделан вывод, что доказывание – это деятельность, направленная на установление совокупности обстоятельств, имеющих существенное значение для разрешения дела, предполагающая совершение участвующими в деле лицами и судом процессуальных действий на основе правовых норм (это определение в силу своей универсальности может быть принято за основу и в настоящем исследовании).
По общему правилу, установленному ч. 1 ст. 62 КАС РФ, участвующие в деле лица обязаны доказывать обстоятельства, на которые они ссылаются как на основания своих требований или возражений. Иной порядок распределения обязанностей доказывания предусмотрен, например, по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов, актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, решений, действий (бездействия) органов, организаций и должностных лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, а также по административным делам, рассматриваемым Дисциплинарной коллегией Верховного Суда РФ (ч. 2 ст. 62, ч. 9 ст. 213, ч. 4 ст. 2171, ч. 11 ст. 226, ч. 1 ст. 235 КАС РФ).
Надо отметить, что предмет доказывания образует совокупность юридических фактов, от установления которых зависит разрешение административного дела по существу, состав которых в каждом конкретном случае индивидуален. Такие обстоятельства определяются в соответствии с нормами материального права исходя из характера спорных правоотношениям с учетом мнения участвующих в деле лиц. При этом суд не связан основаниями и доводами заявленных требований по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов, решений, действий (бездействия), соответственно принятых или совершенных органами государственной власти, органами местного самоуправления, иными органами и организациями, наделенными отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностными лицами, государственными или муниципальными служащими, а также по административным делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации (ч. 3 ст. 62 КАС РФ).
Все доказательства по делу подлежат непосредственному исследованию судом (ст. 13 КАС РФ), в противном случае они не могут быть положены в основу судебного акта (ч. 2 ст. 176 КАС РФ).
Процесс доказывания состоит из нескольких этапов, в том числе охватывает заявление о наличии факта, сбор доказательств, их исследование и оценку.
Представлять доказательства обязаны лица, участвующие в деле, причем согласно ч. 21 ст. 59 КАС РФ суд вправе самостоятельно получать необходимые для рассмотрения и разрешения административного дела сведения из открытых источников, в том числе из информационных систем, доступ к которым обеспечивается на официальных сайтах органов государственной власти, органов местного самоуправления в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» (полученные сведения приобщаются к материалам административного дела в зависимости от их формы в качестве письменных доказательств, аудио- или видеозаписей, причем участвующие в деле лица вправе приводить свои доводы и представлять доказательства относительно достоверности таких сведений).
В целях правильного разрешения административных дел суд вправе истребовать доказательства не только по ходатайству участвующих в деле лиц, но и по своей инициативе. Об истребовании доказательства судом выносится определение, где указывает срок и порядок представления этого доказательства. Лицо, у которого находится истребуемое судом доказательство, может направить его непосредственно в суд либо выдать на руки лицу, имеющему соответствующий запрос, для представления в суд. Эти и другие вопросы, возникающие при истребовании доказательств, регламентированы в ст. 63 КАС РФ.
Если путем истребования невозможно получить доказательства, находящиеся на территории, на которую распространяется юрисдикция другого суда, рассматривающий дело суд на основании ст. 66 КАС РФ вправе дать поручение соответствующему суду осуществить определенные процессуальные действия, о чем выносится определение (такое определение обязательно для суда – адресата и подлежит выполнению в течение месяца со дня получения его копии).
В ст. 67 КАС РФ регламентирован порядок выполнения судебного поручения.
Следует учитывать и допустимость применения при доказывании систем видеоконференц-связи, а также системы веб-конференции, что регламентировано ч. 8 ст. 11, ч. 2 ст. 59, ч. 1 ст. 70, п. 9 ч. 3 ст. 135, ч. 2 ст. 138, ст. 1421, 148, п. 2 ч. 2 ст. 152, ч. 11 ст. 160 КАС РФ и стало особенно актуальным на фоне реализации экстерриториального принципа в инстанционном устройстве судов. При этом суд может отказать в удовлетворении ходатайства о проведении рассмотрения дела с использованием таких средств, если отсутствуют причины, объективно препятствующие явке лица в суд и представлению им доказательств126.
Надо понимать, что при доказывании нередко учитываются обстоятельства, которые являются общеизвестными (ч. 1 ст. 64 КАС РФ), преюдициально значимыми127 (ч. 2, 3 ст. 64 КАС РФ) или бесспорными, т. е. не оспариваемыми сторонами (ст. 65 КАС РФ). Но даже при наличии таких обстоятельств заинтересованная сторона сохраняет право представлять доказательства, в том числе иногда добиваясь перераспределения бремени доказывания.
Разумеется, прокурорам надо учитывать и особенности доказывания, существующие на этапах пересмотра административных дел, что более предметно будет рассмотрено в отдельной главе настоящей монографии. При этом следует учитывать, что упущения в доказывании, как правило, затруднительно компенсировать в последующем при пересмотре судебного акта (из-за особенностей этих этапов, направленных на исправление допущенных ошибок в справедливом разрешении возникшего спора, а не на устранение недостатка активности участвующих лиц в отстаивании своей правовой позиции). Следовательно, так важно прокурорам изначально, еще до обращения в суд, правильно определить предмет доказывания и имеющуюся доказательственную базу.
Таким образом, правовой инструментарий для доказывания в административном судопроизводстве является весьма обширным и грамотное его применение прокурорами должно выстраиваться на основе комплексной реализации норм материального и процессуального законодательства, которые определяют не только современную конфигурацию института доказательств и доказывания в названном судопроизводстве, но и практику соответствующей прокурорской деятельности.
Глава 2
Особенности участия прокурора в рассмотрении судами административных дел о защите нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов граждан и организаций
2.1. Участие прокурора в производстве по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами
Работа прокуроров по обеспечению законности правовых актов традиционно связана с реализацией ими в рамках своей компетенции комплекса мероприятий, охватывающих участие в правотворческой деятельности, ее надзорное сопровождение, а также применение при необходимости средств судопринуждения и участие в рассмотрении судами дел соответствующей категории, инициированных другими лицами. Вся эта деятельность органов прокуратуры направлена на устранение дефектов правового регулирования, обеспечение законности в правотворчестве.
Согласно ч. 3 ст. 208 и ч. 4 ст. 213 КАС РФ прокуроры правомочны не только в пределах компетенции обращаться в суд с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта, а также акта, содержащего разъяснения законодательства и обладающего нормативными свойствами, не действующими128 полностью или в части, но и вступить в судебный процесс и дать заключение по такого рода административному делу, инициированному другими лицами.
Как отмечается в юридической литературе129, обращение самого прокурора в суд зачастую служит продолжением иных средств прокурорского воздействия, когда орган представительной или исполнительной власти не устранил выявленное прокурором нарушение закона.
В абз. 2 и 3 п. 2.1 приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 31 августа 2023 г. № 583 «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления» (далее – Приказ № 583) прокурорам предписано «безотлагательно реагировать на все факты принятия в регионах конституций, уставов, законов, указов, решений, постановлений и иных нормативных правовых актов, противоречащих Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, путем принесения протестов… В случаях несогласия органов публичной власти с позицией прокурора либо затягивания вопроса приведения нормативного правового акта в соответствие с законом обращаться с заявлениями в суд».
В п. 4.2 Приказа Генерального прокурора Российской Федерации № 195 прокуроры ориентированы в случае выявления незаконного правового акта безотлагательно приносить протест, при отклонении которого следует обращаться в суд в установленном порядке.
В свою очередь, в п. 2.23 и 2.24 Приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 10 октября 2022 г. № 581 «Об осуществлении прокурорского надзора и реализации прокурорами иных полномочий в сфере противодействия коррупции» (далее – Приказ № 581) прокурорам предписано в случае отклонения требований об изменении нормативного правового акта добиваться исключения коррупциогенных факторов из такого акта в судебном порядке.
На наш взгляд, такая последовательность действий прокуроров определена в качестве общего ориентира исключительно в целях процессуальной экономии, что можно подтвердить на основе анализа данных статистического учета130 в сфере надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина.
В 2022 г. в статистическом отчете «Надзор за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» по форме ОН, к сожалению, перестали отражаться сведения о количестве выявленных прокурорами незаконных правовых актов, но по-прежнему отражается общее количество нарушений закона (за этот год их было выявлено 4 212 828), принесенных протестов (434 233), число случаев, когда по удовлетворенным протестам отменены и изменены незаконные правовые акты (413 309, что составило 95,2 % от принесенных). Между тем за 2021 г. прокурорами было выявлено 436 660 незаконных правовых актов (в 2020 г. – 427 576; в 2019 г. – 425 691; в 2018 г. – 418 100; в 2017 г. – 408 572; в 2016 г. – 407 887), из которых 94,4% удалось отменить или изменить по результатам опротестования (соответственно 94,0%; 94,0%; 93,7%; 93,7%; 96,4%), т.е. во внесудебном порядке. Доля нарушений при этом, связанных с незаконными правовыми актами, в общем количестве обнаруженных нарушений на протяжении этих шести лет оставалась в диапазоне 8,0–10,3 %, что можно считать пороговым значением ежегодной выявляемости прокурорами таких нарушений при современном уровне организации прокурорской деятельности.
На наш взгляд, действующая редакция абз. 3 п. 3 ст. 22, п. 1 ст. 23 Закона о прокуратуре не исключает для прокуроров возможности с учетом конкретных обстоятельств самостоятельно выбирать процедуру (внесудебную / судебную), в рамках которой должна быть восстановлена законность (вариативность угадывается в диспозиции указанных норм, что не осталось без внимания некоторых исследователей131). Между тем ряд исследователей132 излишне категоричны и ведут дискуссии о необходимости более гибкого подхода при инициировании прокурорами судебного нормоконтроля.
Например, О.А. Кожевников полагает133, что процессуальные полномочия надлежит применять не только при отклонении протеста, но и после неудовлетворения заключения134 прокурора по поводу законности принимаемого акта на стадии обсуждения и принятия, при неоднократности отклонения протестов прокурора, а также если отмена принятого коллегиальным органом акта не терпит отлагательств, тогда как созыв этого органа приходится на более поздний период.
В свою очередь, В.В. Стрельников считает обоснованным обращение прокурора сразу в суд в целях обеспечения законности правовых актов в условиях, свидетельствующих о заведомой предумышленности нарушения закона, о неспособности принятия правильного решения органом, издавшим правовой акт, в ситуациях повышенной общественной значимости отмены незаконного акта либо требующих профессионального юридического анализа обстоятельств, обусловивших противоречие акта закону135.
Для более оперативного приведения нормативного правового акта в соответствие с положениями федерального законодательства Н.Н. Земеров предложил корректировку организационно-распорядительных актов Генеральной прокуратуры Российской Федерации, «которая бы не обязывала прокуроров приносить протест на те правовые акты, о незаконности которых уже указывалось принимающему их органу на стадии разработки и утверждения проекта»136.
Действительно, некоторые нормативные правовые акты принимаются без учета замечаний прокурора, участвовавшего в правотворческой деятельности. Например137, в 2022 г. 0,7 % нормативных правовых актов принято без учета замечаний прокурора по соответствующим проектам (для сравнения в 2020–2021 гг. – 0,9 %; в 2018–2019 гг. – 1,1 %; в 2017 г. – 1,7 %; в 2016 г. – 1,8 %) (подробнее в табл. 2.1.1)138.
Таблица 2.1.1
Сведения о работе прокуроров по участию в правотворческой деятельности в 2016–2022 гг.
Между тем отсутствие замечаний органов прокуратуры на проект нормативного правового акта Верховный Суд РФ не относит139 к обстоятельствам, препятствующим прокурорам в последующем оспаривать указанный акт в соответствии с ч. 3 ст. 208 КАС РФ.
На фоне современных дискуссий в исследуемом вопросе полагаем полезно конкретизировать критерии применения судебных рычагов защиты, что возможно осуществить путем усовершенствования соответствующих положений приказов Генерального прокурора Российской Федерации, закрепив более гибкий подход, позволяющий прокурорам при выборе мер реагирования учитывать широкую комбинацию обстоятельств. В частности, п. 2.1 Приказа № 583, п. 4.2 приказа № 195 и п. 2.24 Приказа № 581 целесообразно дополнить текстом следующего содержания: «К выбору мер прокурорского реагирования подходить взвешенно, с учетом конкретных обстоятельств нарушения закона считать обоснованным обращение прокурора в суд в целях обеспечения законности правовых актов без предварительного применения иных мер в случае, если на стадии разработки и утверждения проекта соответствующего правового акта уже указывалось на имеющиеся в нем несоответствия, в ситуации повышенной общественной значимости отмены незаконного акта и т.п.» На наш взгляд, предлагаемое уточнение полностью коррелирует с процессуальным законодательством, положения которого не устанавливают, чтобы обращение прокурора в суд обязательно предварялось применением иных, в том числе надзорных средств прокурорского воздействия. Результаты проведенного опроса также подтверждают важность данной инициативы.
