Организация и осуществление прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия
В случае выявления подобных нарушений прокуроры обязаны добиваться их устранения и привлечения виновных лиц к ответственности. В соответствии с п. 31 Типового положения (приложение № 1 к совместному приказу о едином учете преступлений) первый экземпляр постановления о передаче сообщения по территориальности вместе с сообщением о преступлении, а также всеми материалами, собранными в ходе первоначальной проверки, направляется в определенный территориальный орган предварительного расследования для проведения проверки и принятия процессуального решения. Срок направления материалов – сутки с момента вынесения решения, и обеспечить соблюдение указанного срока – обязанность работников прокуратуры. Второй экземпляр постановления направляется заявителю, третий с копией сообщения приобщается к материалам номенклатурного дела, где его и может изучить прокурор.
Кроме того, прокуроры должны проводить между собой ежемесячные сверки по сообщениям, направленным по подследственности, совместно контролировать фактическое направление и фактическое поступление этих сообщений в соответствующие органы и их регистрацию в установленном порядке (п. 1.5 Приказа № 730).
Важным остается вопрос двойной регистрации сообщений о преступлениях. В отчете формы № 2-Е «Сведения о рассмотрении сообщений о преступлениях» (утверждена Приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 16.06.2017 № 402) возвращенные ранее направленные по территориальности сообщения о преступлениях повторно учитываются как вновь поступившие, что существенно искажает показатели работы.
В органах Следственного комитета России также имеют место случаи повторной регистрации сообщений о преступлениях при наличии ранее организованных и проведенных процессуальных проверок по аналогичным фактам. Например, в одном из межрайонных следственных отделов Следственного управления СК России по Республике Башкортостан 7 января 2023 г. возбуждено уголовное дело по признакам преступления, предусмотренного ч. 1 ст. 293 УК РФ, по факту необеспечения региональными и муниципальными властями жильем семьи Кореневой. Поводом для этого послужил рапорт об обнаружении признаков преступления от 7 января 2023 г.
В то же время ранее по данному факту уже была проведена процессуальная проверка с вынесением 7 июля 2022 г. постановления об отказе в возбуждении уголовного дела в связи с отсутствием события преступления.
Подобные манипуляции совершаются в целях сокрытия отрицательного для органов СК показателя работы: «…возбуждено после отмены решения об отказе в возбуждении уголовного дела». Безусловно, что они должны решительно пресекаться надзирающими прокурорами с принятием соответствующих мер прокурорского реагирования.
2.4. Особенности проведения прокурорами проверок соблюдения учетно-регистрационной дисциплины
В соответствии с п. 1.8 Приказа № 730 в целях определения полноты регистрации сообщений о преступлениях, выявления нарушений законов, связанных с укрытием преступлений от регистрации и учета, прокурорам предписано ежемесячно производить сверки регистрационно-учетных данных органов дознания и предварительного следствия с учетной документацией, а также с имеющимися в медицинских учреждениях, страховых компаниях, государственных, контролирующих, надзорных и контрольно-ревизионных органах, в том числе контрольно-счетных палатах субъектов Российской Федерации, органах местного самоуправления, осуществляющих муниципальный контроль, комендантских службах гарнизонов и иных организациях, документами и данными, указывающими на противоправный характер деяний; систематически анализировать содержание информационных программ радио, телевидения, иных электронных средств массовой информации, различных публикаций в печатных изданиях, обращений граждан, должностных лиц и организаций, а также материалов надзорных проверок.
Перечень органов и организаций для проведения сверок не является исчерпывающим. При необходимости сверки могут проводиться с банковскими учреждениями, сотовыми операторами, энергетическими и другими ресурсоснабжающими организациями и др.
Периодичность проведения сверок – не реже одного раза в месяц. Результаты сверок собираются в соответствующих нарядах структурного подразделения прокуратуры. Генеральная прокуратура Российской Федерации требует ведения накопительных производств раздельно по органам дознания и органам предварительного следствия.
При проведении сверок следует обращать внимание на выявление в территориальных медицинских организациях (травмпунктах, медицинских стационарах, клиниках) случаев поступления, обращения граждан с различными травмами. Образовательные, культурно-развлекательные организации проверяют на предмет незаявленных или укрытых фактов совершения в них имущественных преступлений. Кроме этого, сверки проводятся с учетом специфики органа, регистрирующего сообщения о преступлениях и правонарушениях. Например, прокурору, осуществляющему надзор за исполнением законов в учреждениях, исполняющих наказания, нет необходимости проводить сверку с организациями, не связанными с подразделениями ФСИН России.
Методические основы проведения проверок соблюдения учетно-регистрационной дисциплины изложены в п. 1.8 и 1.9 Приказа № 730. Фактически суть проверки состоит в том, чтобы определить полноту заполнения регистрационных книг и составления других документов, проверить правильность признания поступивших сообщений в качестве сообщений о преступлениях, своевременность их передачи для проведения процессуальной проверки из одного органа в другой, обоснованность направления сообщений о преступлениях по подследственности, в том числе территориальной, и т.д.
Сведения, изложенные в книге учета сообщений о преступлениях, следует сопоставить с данными оперативных сводок (по отделу внутренних дел, управлению и т.п.), разносных книг (адресации исполнителю), номенклатурных дел, розыскных дел, материалов проверок и т.д. В случае возникновения сомнений в полноте и объективности отражения информации необходимо обратиться в государственные органы или организации, куда были направлены поступившие сообщения, созвониться с заявителями, чтобы уточнить суть обращения, а в ряде случаев – пригласить лицо, заявившее о преступлении, для дачи объяснения.
В соответствии с п. 23 Типового положения (приложение № 1 к совместному приказу о едином учете преступлений) в книге регистрации сообщений должны быть отражены следующие сведения:
‒ номер, присвоенный зарегистрированному сообщению о преступлении; дата и время его принятия (поступления);
‒ должностное лицо, принявшее сообщение о преступлении; номер уведомления, выданного заявителю;
‒ дата и время регистрации сообщения и сведения о лице, его зарегистрировавшем;
‒ краткое содержание сообщения;
‒ резолюция руководителя или должностного лица по сообщению;
‒ подпись и сведения должностного лица, принявшего сообщение для проверки (рассмотрения), дата принятия;
‒ сведения о принятом процессуальном решении с указанием должностного лица, его принявшего, и даты;
‒ особые отметки (о продлении срока проверки, отметки проверяющих лиц и т.д.).
Укрытые от учета преступления могут быть выявлены и самим прокурором при изучении уголовных дел, в том числе и поступающих для утверждения обвинительного заключения, обвинительного акта или постановления. При этом имеет большое значение не только внимательное и тщательное изучение материалов уголовных дел, но и непосредственное исследование вещественных доказательств. Так, прокурор, изучая уголовное дело по ст. 264.1 УК РФ, решил просмотреть видеозапись разговора обвиняемого с инспекторами ДПС при задержании правонарушителя в нетрезвом состоянии. При этом из видеозаписи следовало, что обвиняемый высказал в адрес инспектора ДПС угрозу расстрелять его из огнестрельного оружия. Какая-либо оценка данному факту не была дана. Прокурор района направил начальнику отдела полиции требование о немедленной регистрации данного преступления, предусмотренного ч. 1 ст. 318 УК РФ. Впоследствии виновное лицо осуждено за данное преступление, которое первоначально было укрыто6.
2.5. Прокурорский надзор за законностью и обоснованностью решений об отказе в возбуждении уголовного дела
В организационно-распорядительных документах Генерального прокурора Российской Федерации особое внимание уделяется процедуре проверки законности и обоснованности решений об отказе в возбуждении уголовного дела. Так, в соответствии с п. 3.2 Приказа № 147, п. 1.3 Приказа № 544 материал проверки с принятым процессуальным решением об отказе в возбуждении уголовного дела должен быть изучен прокурором не позднее пяти суток с момента его поступления. В случае несогласия с принятым процессуальным решением прокурор выносит мотивированное решение о его отмене, в котором приводятся обстоятельства, подлежащие дополнительной проверке, а также конкретные нарушения закона.
По мнению отдельных авторов, пяти суток для проверки законности и обоснованности решения об отказе в возбуждении уголовного дела недостаточно и поэтому предлагается увеличить его вдвое или до одного месяца7. Между тем анализ практики свидетельствует о том, что увеличение срока проверки может ограничить доступ граждан к правосудию в разумный срок.
Большинство решений об отмене постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела принимается в связи с неполнотой проведенных проверок, игнорированием обстоятельств, явно свидетельствующих о наличии достаточных данных, указывающих на признаки преступления.
Постановления об отказе в возбуждении уголовного дела нередко мотивируются тем, что органу предварительного расследования не удалось опросить предполагаемого подозреваемого, очевидцев, а также невозможностью приобщения к материалам проверки заключений экспертов, ответов на запросы и поручения.
При проверке законности решения об отказе в возбуждении уголовного дела следует учитывать обстоятельства дела и собранные данные. В отдельных случаях сообщение о преступлении и материалы его проверки не содержат явных признаков преступления, и ситуацию в ту или иную сторону может изменить объяснение заявителя, очевидца (нескольких очевидцев), которые не опрошены.
В других случаях не имеет значения, какие пояснения даст лицо, в отношении которого подано заявление, или очевидец (очевидцы), какая дополнительная информация будет получена (заключения экспертов, ответы на запросы и поручения и т.п.), поскольку в ходе проверки собраны или заявителем изначально представлены достаточные данные, указывающие на наличие признаков преступления. Например, аудио-, видеозапись имевшего место события, опрошены очевидцы, которые подтвердили доводы заявителя. При этом неважно, признает ли предполагаемый правонарушитель свою вину, подтвердит ли очередной очевидец то, что подтверждено совокупностью других доказательств. В подобных случаях прокурор отменяет решение об отказе в возбуждении уголовного дела, приводит в постановлении данные, указывающие на признаки преступления, и ставит вопрос о незамедлительном возбуждении уголовного дела8.
В соответствии с ч. 6 ст. 148 УПК РФ прокурор отменяет незаконное решение об отказе в возбуждении уголовного дела и направляет материал руководителю следственного органа для дополнительной проверки. Вместе с тем по результатам дополнительной проверки часто принимается повторное решение об отказе в возбуждении уголовного дела. Само по себе право прокурора отменять незаконное или необоснованное постановление об отказе в возбуждении уголовного дела не гарантирует того, что по материалу через определенное время следователем не будет принято аналогичное решение.
Генеральный прокурор Российской Федерации обязывает прокуроров брать на контроль факты неоднократного принятия подобного рода решений. В случае игнорирования обоснованных требований прокурора предписано принимать исчерпывающие меры по привлечению виновных должностных лиц к дисциплинарной ответственности.
Материалы проверки сообщения о преступлении, по результатам которой отказано в возбуждении уголовного дела, необходимо возвращать по принадлежности с сопроводительным письмом, содержащим информацию о согласии с принятым процессуальным решением. Безусловно, это дисциплинирует работников прокуратуры, которые разделяют ответственность за его законность. В ряде регионов согласие с решением об отказе в возбуждении уголовного дела дополнительно фиксируется соответствующей записью и подписью на постановлении с указанием даты9.
Из буквального толкования п. 5.1 ч. 2 ст. 37 УПК РФ следует, что прокурор вправе истребовать материалы проверок лишь в том случае, если по их окончании принято решение об отказе в возбуждении уголовного дела. Если решение по материалу не принято, проверка продолжается, и материал находится в производстве, то запрос прокурора о предоставлении данного материала не соответствует требованиям закона10.
При осуществлении надзора надлежит учитывать особенности тех или иных преступлений. В частности, при проведении проверок сообщений о преступлениях в сфере компьютерной информации распространенными нарушениями являются неполнота проверочных мероприятий и неустановление элементов объективной стороны преступлений (способ, время, место совершения преступления и т.д.). Например, не в полном объеме проверяется движение денежных средств, похищенных с применением электронных платежных систем, не выявляются расчетные счета, на которые перечисляются денежные средства, не истребуются сведения о соединении абонентских номеров при хищении имущества с использованием мобильных устройств. В большинстве случаев игнорируется возможность получения информации из отчетов о результатах расследования компьютерных инцидентов, обязательность проведения которого установлена в отдельных сферах деятельности государственных органов и коммерческих организаций, а также истребования сведений из систем резервной фиксации информационных следов компьютерных инцидентов11.
Другой распространенной причиной отмены постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела о компьютерном преступлении выступает непроведение (неназначение) в рамках процессуальной проверки компьютерно-технического исследования (экспертизы). В ряде регионов возможность проведения подобных экспертиз, в том числе при проверке сообщений о компьютерных преступлениях, носит ограниченный характер по объективным причинам – высокая загруженность и недостаточное количество экспертов, а также отсутствие необходимых технических средств для производства экспертиз отдельных видов12.
В настоящее время существует проблема своевременного направления прокурору копий решений об отказе в возбуждении уголовного дела следователями следственных органов, преимущественно СК России (ч. 4 ст. 148 УПК РФ). Пункт 2.4 Приказа № 147 обязывает начальников органов (подразделений) дознания, руководителей следственных органов обеспечить постоянный контроль за направлением прокурору копий постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела в установленный законом срок (в течение 24 часов с момента вынесения), а также за приобщением к материалам проверки сведений, подтверждающих выполнение данных требований. Между тем ведомственный контроль ограничивается проверкой наличия соответствующих уведомлений, без подтверждающих документов.
Не позже 24 часов с момента принятия процессуального решения об отказе в возбуждении уголовного дела заявителю должно быть направлено соответствующее уведомление. Прокурор при изучении материала проверки должен обратить внимание на наличие в деле такого уведомления. Однако этого, как показывает практика, недостаточно. Немало случаев, когда уведомление о принятом решении заявителю не направляется, приобщенное к материалу уведомление является обманом – его напечатали, вложили в материал, а заявителю не отправляли. При наличии сомнений в направлении уведомления прокурор должен провести соответствующие проверочные мероприятия.
В связи с распространенностью указанного нарушения Фонд поддержки пострадавших от преступлений выдвинул инициативу о дополнении ст. 148 УПК РФ требованием направлять заявителю копию постановления об отказе в возбуждении уголовного дела заказной почтой, с приобщением к материалу или уголовному делу почтовой квитанции, удостоверяющей факт и дату отправления документа и фиксирующей его почтовый номер13. Данное предложение заслуживает поддержки.
2.6. Прокурорский надзор за исполнением законов при возбуждении уголовного дела
2.6.1. Основание и поводы для возбуждения уголовного дела
Основанием для возбуждения уголовного дела в соответствии с ч. 2 ст. 140 УПК РФ является наличие достаточных данных, указывающих на признаки преступления. Несмотря на очевидность этого положения, имеют место случаи, когда уголовное дело возбуждается при отсутствии либо недостаточности данных, указывающих на признаки преступления, с расчетом на то, что такие данные будут получены, восполнены в ходе расследования.
При выявлении подобных фактов прокурор должен оценить как материалы проверки, так и следственные материалы, которые успел собрать следователь (дознаватель) после возбуждения дела. И если полученные после возбуждения дела доказательства в совокупности с материалами проверки содержат достаточные данные, указывающие на признаки преступления, то не следует по формальным основаниям отменять постановление о возбуждении уголовного дела. В то же время допущенные нарушения (возбуждение уголовного дела при недостаточности данных, указывающих на признаки преступления) не должны остаться без реагирования. Сведения об этих нарушениях прокурор может использовать при внесении представления, а также на совместных совещаниях, заслушиваниях, во время учебы.
Основным поводом для возбуждения уголовного дела является заявление о преступлении, которое, как правило, подается потерпевшим. Заявление вправе подать любое лицо, которому стало известно о совершенном преступлении, в том числе и не являющееся потерпевшим.
Отдельные положения о правах и обязанностях заявителя содержатся в ст. 141 УПК РФ, в частности:
‒ письменное заявление о преступлении должно быть подписано заявителем;
‒ устное заявление о преступлении заносится в протокол, который подписывается заявителем и лицом, принявшим заявление; протокол должен содержать данные о заявителе, а также о документах, удостоверяющих личность заявителя;
‒ в случае, когда заявитель не может лично присутствовать при составлении протокола, его заявление оформляется в виде рапорта (сообщения) об обнаружении признаков преступления;
‒ заявитель предупреждается об уголовной ответственности за заведомо ложный донос в соответствии со ст. 306 УК РФ.
В ст. 144 УПК РФ (порядок рассмотрения сообщения о преступлении) содержится требование о выдаче заявителю документа о принятии сообщения о преступлении с указанием данных о лице, его принявшем, а также даты и времени принятия.
О принятом решении по результатам рассмотрения сообщения о преступлении сообщается заявителю. При этом ему разъясняются его право обжаловать принятое решение и порядок обжалования.
Заявитель имеет право обжаловать прокурору или в суд постановление дознавателя, следователя об отказе в возбуждении уголовного дела, а равно иные их решения и действия (бездействие), которые способны причинить ущерб его конституционным правам и свободам либо затруднить доступ к правосудию (ст. 123 УПК РФ).
Поводом для возбуждения уголовного дела является и сообщение о совершенном или готовящемся преступлении, полученное из иных источников. Компетентное должностное лицо, получившее из иных источников такое сообщение, составляет рапорт об обнаружении признаков преступления.
Федеральным законом от 28.12.2010 № 404 в ст. 140 УПК РФ введен новый самостоятельный повод для возбуждения уголовного дела – постановление прокурора о направлении соответствующих материалов в орган предварительного расследования для решения вопроса об уголовном преследовании.
В соответствии с п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ прокурор в ходе досудебного производства по уголовному делу вправе выносить мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства.
Приказ № 730 требует более строгого, взвешенного подхода к постановлениям прокурора о направлении соответствующих материалов для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства. Направление таких материалов прокурором возможно только по результатам всесторонне проведенной проверки, содержащей достаточные данные о наличии признаков преступления. Во всех иных случаях материалы, требующие, по мнению прокурора, правовой оценки, следует направлять для организации проверки в порядке ст. 144, 145 УПК РФ.
Изложенное означает, что, направляя материалы в порядке п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ, прокурор должен видеть следственную и судебную перспективу, быть уверенным в наличии в материалах признаков состава преступления.
В Указании от 17 октября 2023 г. № 707/49 «Об организации работы, связанной с реализацией полномочий, предоставленных пунктом 2 части 2 статьи 37 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации» Генеральный прокурор РФ требует: исключить факты вынесения постановлений в порядке п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ на основании только сведений контрольных (надзорных) органов о выявленных ими нарушениях законодательства без фактического проведения проверочных мероприятий.
Особое внимание следует уделять так называемым материалам общенадзорных проверок, которые в порядке п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ направляются прокурором для решения вопроса об уголовном преследовании. Указание Генерального прокурора РФ от 10 октября 2018 г. № 653/36 «Об усилении прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия и дознания» требует от прокуроров: при подготовке и формировании материалов прокурорских проверок, предполагаемых к передаче в следственные органы или органы дознания в целях решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных нарушений федерального законодательства в порядке, предусмотренном п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ, в случаях, представляющих особую сложность в юридической оценке деяния, направлять их руководителям подразделений, осуществляющих надзор за процессуальной деятельностью органов расследования, либо курирующим эти вопросы заместителям прокурора для изучения на предмет наличия признаков преступления.
В прокуратурах субъектов Российской Федерации принимаются различные организационные меры в целях контроля и обеспечения полноты направляемых в порядке п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ постановлений и материалов. При этом вводится порядок согласования таких постановлений с профильными отделами и управлениями региональной прокуратуры. Лишь после прохождения соответствующей процедуры согласования прокурор района, города направляет постановление с материалами для решения вопроса об уголовном преследовании.
Безусловно, такое постановление не предполагает обязательного возбуждения уголовного дела. Следственный орган, получив постановление и материалы от прокурора, проводит проверку и принимает решение о возбуждении уголовного дела либо об отказе в возбуждении уголовного дела.
Следует иметь в виду, что прокурор может инициировать проведение проверки в целях возбуждения уголовного дела, исходя в том числе из материалов дела об административном правонарушении. Например, изучая практику привлечения к административной ответственности лиц, употребляющих наркотики, участвуя в рассмотрении судом указанных административных дел, прокуроры часто сталкиваются с сокрытием фактов сбыта наркотиков, невозбуждением уголовных дел. В связи с этим прокурор должен инициировать проведение органом полиции процессуальной проверки в порядке, предусмотренном ст. 144, 145 УПК РФ, в целях последующего возбуждения уголовного дела. Несмотря на отсутствие наркотиков на стадии возбуждения уголовного дела, в результате скоординированных действий следственных органов и оперативно-розыскных подразделений в ходе расследования удавалось обнаружить и изъять наркотики.
В Информационном письме Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 20.06.2018 указано на необходимость при привлечении лица к административной ответственности за употребление наркотических средств в каждом случае давать уголовно-правовую оценку обстоятельствам приобретения им наркотических средств, инициируя в этих целях проведение проверки.
В связи с этим следует иметь в виду, что Федеральным законом № 67-ФЗ от 5 апреля 2021 г. в ст. 140 УПК РФ введено важное положение о том, что не может служить основанием для возбуждения уголовных дел о преступлениях, предусмотренных ст. 228.1 и 228.4 Уголовного кодекса Российской Федерации в части незаконного сбыта наркотических средств, психотропных веществ или их аналогов, растений, содержащих наркотические средства или психотропные вещества, либо их частей, содержащих наркотические средства или психотропные вещества, прекурсоров наркотических средств или психотропных веществ, растений, содержащих прекурсоры наркотических средств или психотропных веществ, либо их частей, содержащих прекурсоры наркотических средств или психотропных веществ, сам факт нахождения лица в состоянии наркотического опьянения или обнаружения в теле человека наркотических средств, психотропных веществ или их аналогов, в отсутствие достаточных данных, указывающих на факт их передачи в нарушение положений Федерального закона от 8 января 1998 г. № 3-ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах».
