Участие прокурора в административном судопроизводстве
Следует согласиться с авторами60, что вступление прокурора в процесс и дача им заключения по административному делу позволяет классифицировать аспекты такой деятельности:
– на целевой – обеспечение законности;
– ролевой – реализуют все предоставленные процессуальные полномочия;
– функциональный – не подменяют иные государственные органы;
– прецедентный – применяют обязательные толкования Конституционного Суда РФ и разъяснения Верховного Суда РФ.
При этом исследователи сходятся во мнении61, что вступление прокурора в процесс не направлено на поддержку конкретной стороны или иных участвующих в деле лиц, прокурор занимает правовую позицию по делу в зависимости от его фактических обстоятельств, поэтому дача прокурором заключения по делу в административном процессе служит дополнительной гарантией принятия решения по делу, отвечающего требованиям законности и обоснованности.
С учетом изложенного полагаем, что прокурор вступает в судебный процесс и дает заключение по административному делу в целях оказания содействия суду в принятии законного и обоснованного решения для обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства, и цель его вступления в процесс должна быть закреплена в ч. 7 ст. 39 КАС РФ по аналогии с ч. 4 ст. 45 ГПК РФ и ч. 5 ст. 52 АПК РФ.
Таким образом, прокурор, вступающий в административный процесс, должен обладать мотивированной позицией по делу, реализуя ее в своем заключении. Согласно ч. 3 ст. 180 КАС РФ описательная часть судебного акта содержит изложение требований административного истца, возражения административного ответчика, мнения других лиц, участвующих в деле. Следовательно, позиция прокурора, участвующего в деле, выраженная в заключении, также должна отражаться в описательной части. Однако ч. 4 указанной статьи не содержит обязательного требования о наличии в мотивировочной части судебного акта мотивов несогласия суда с заключением прокурора. По мнению отдельных исследователей62, отсутствие в КАС РФ положений об обязательности оценки заключения прокурора при принятии судебного решения приводит к тому, что такое заключение не является эффективным институтом. Повышению значимости заключения прокурора, на наш взгляд, может способствовать внесение изменений в ст. 180 КАС РФ, ч. 3 которой желательно дополнить словами «, а также заключения прокурора», а п. 3 ч. 4 – словами «, а также мнение прокурора, изложенное в его заключении».
Таким образом, регламентация современного правового положения прокурора в административном судопроизводстве учитывает многие подходы, апробированные в рамках гражданского процесса, однако специфика административных и иных публичных правоотношений способствует переосмыслению некоторых ключевых элементов процессуального статуса прокурора в административном судопроизводстве с учетом наработанного органами прокуратуры опыта как по инициированию таких дел, так и по вступлению в судебный процесс.
1.2. Организация работы прокурора по обеспечению участия в административном судопроизводстве
В числе первоочередных условий эффективной прокурорской деятельности, связанной с участием в административном судопроизводстве, является надлежащая организация такой работы.
Как обоснованно отмечено А.Ф. Смирновым, организация любой работы заключается в упорядочении, налаживании эффективного функционирования системы органов прокуратуры, что в конечном итоге направлено на осуществление качественного управления63. Такой широкий подход, на наш взгляд, допустим в качестве базового при определении организационных основ участия прокурора в административном судопроизводстве. При этом фундаментальный характер имеют и сформулированные в ст. 4 Закона о прокуратуре общие принципы организации и деятельности прокуратуры, а именно единство и централизация системы органов прокуратуры, законность и независимость деятельности, ее гласность.
Организация работы прокурора по участию в рассмотрении судами административных дел представляет собой многокомпонентную систему мероприятий различного характера, направленную на обеспечение слаженного функционирования подразделений прокуратуры различного уровня.
Во многих научно-практических исследованиях64 субстантивное наполнение организации работы осуществляется посредством трех подсистем действий и мер различного характера:
внутрифункциональной (внутрисистемной), в которую входит общее руководство (принятие и реализация управленческих решений, контроль и проверка исполнения); информационно-аналитическая работа; распределение обязанностей между прокурорскими работниками по подготовке обращений в суды и по участию в процессе, а также в целом работа с кадрами (подбор, расстановка и воспитание); организация взаимодействия участников и др.;
внешнефункциональной, к которой относится организация работы по взаимодействию с судами общей юрисдикции и иными органами в рамках обеспечения участия прокурора в рассмотрении дел судами;
вспомогательной, состоящей из финансового, материально-технического, программного и научно-методического обеспечения, делопроизводства, организации и ведения наблюдательных производств, учета работы и отчетности.
Как известно, большая часть ошибок и просчетов, отмечающихся в работе конкретных прокуратур, связаны с недооценкой современных методов ее организации либо игнорированием вопросов организационного обеспечения65. В таких условиях закономерно особое внимание исследователей к вопросам организации прокурорской деятельности, включая отдельные ее направления66, хотя применительно к проблематике участия прокурора в административном судопроизводстве такие актуальные исследования67 немногочисленны.
В настоящее время вопросы организации участия прокуроров в рассмотрении судами административных дел подробно регламентированы в приказе Генерального прокурора Российской Федерации от 11 января 2021 г. № 2 «Об обеспечении участия прокуроров в гражданском и административном судопроизводстве» (далее – Приказ № 2).
Такие вопросы находят отражение и в иных организационно-распорядительных актах68, в том числе различных инструкциях69, указаниях70 (например, Генеральным прокурором Российской Федерации предписано71 обязательное ношение прокурорскими работниками форменного обмундирования при участии в рассмотрении административных дел судами и иных судебных заседаний, требующих участия прокурора). Как правило, руководителями региональных и приравненных к ним прокуратур в своих документах конкретизируются многие из рассматриваемых вопросов с учетом специфики работы прокуроров на местах.
Генеральной прокуратуре Российской Федерации принадлежит главенствующая роль по всем направлениям прокурорской деятельности, в том числе в вопросах организации обеспечения участия прокуроров в административном судопроизводстве. Указанное направление работы курирует один из заместителей Генерального прокурора Российской Федерации72 (в прокуратурах субъектов Российской Федерации и приравненных к ним прокуратурах вопросы анализируемой сферы отнесены к ведению, как правило, одного из заместителей прокурора соответствующего уровня).
Текущую работу на данном направлении, включая организацию такой прокурорской деятельности, осуществляют отраслевые подразделения прокуратур регионального уровня, координируемые Главным гражданско-судебным управлением Генеральной прокуратуры Российской Федерации.
Каждое из указанных подразделений организует относительно своему уровню работу по предметно-зональному принципу на основе планирования и в соответствии с требованиями организационно-распорядительных документов прокуратуры (планами Генеральной прокуратуры Российской Федерации, прокуратуры уровня субъекта Российской Федерации и самого профильного подразделения, решениями коллегий, постановлениями координационных совещаний руководителей правоохранительных органов и др.).
В самом многочисленном и основном звене системы прокуратуры Российской Федерации – городских и районных прокуратурах – работа на указанном направлении организуется прокурорами (их заместителями), а осуществляется непосредственно их помощниками (старшими помощниками) под общим контролем прокуратур субъектов Российской Федерации и приравненных к ним прокуратур. Распределение обязанностей между прокурорскими работниками осуществляется с учетом имеющихся условий и штатных возможностей конкретной прокуратуры.
Непосредственно в Генеральной прокуратуре Российской Федерации анализируемые вопросы находятся в ведении Главного гражданско-судебного управления, действующего на основании соответствующего Положения73 и структурно состоящего из управления по обеспечению участия прокуроров в рассмотрении судами гражданских, административных и арбитражных дел (включает отдел по судебной защите интересов государства и общества в гражданских делах, отдел по судебной защите интересов государства и общества в экономических спорах); апелляционно-кассационного управления (включает семь отделов, в том числе шесть территориальных отделов, дислоцированных по месту нахождения апелляционных и кассационных судов общей юрисдикции); кассационно-надзорного управления (включает первый и второй надзорно-зональные отделы); организационно-аналитического отдела и отдела документационного обеспечения.
Указанными подразделениями в рамках исследуемой темы осуществляются следующие основные функции согласно компетенции управления:
– координация работы прокуратур уровня субъектов Российской Федерации по реализации полномочий в административном судопроизводстве, а также по судебному представительству интересов органов прокуратуры и анализ ее результатов;
– участие в рассмотрении судами административных дел, возбужденных по административным исковым заявлениям прокуроров;
– обеспечение вступления в процесс и дачи заключений по административным делам в предусмотренных законом случаях;
– реализация исковых механизмов защиты и восстановления нарушенных прав, законных интересов; осуществление подготовки исков и их дальнейшего поддержания в суде, сбора необходимых доказательств, направление запросов, дача соответствующих поручений прокурорам уровня субъектов Российской Федерации;
– получение исполнительных документов по удовлетворенным административным исковым заявлениям, обеспечение их передачи в подразделение прокуратуры, к компетенции которого относится организация надзора за деятельностью судебных приставов;
– реализация в рамках имеющихся полномочий апелляционного, кассационного и надзорного обжалования судебных актов;
– информирование иных профильных подразделений Генеральной прокуратуры Российской Федерации или прокуратур уровня субъектов Российской Федерации о выявленных в ходе судебного разбирательства нарушениях закона, не являющихся предметом рассмотрения суда и требующих прокурорского реагирования, для принятия необходимых мер;
– рассмотрение и разрешение обращений граждан, обращений и запросов должностных и иных лиц о законности судебных актов по административным делам, а также об участии прокуроров в их рассмотрении судами, оказание в необходимых случаях правовой помощи гражданам, в том числе по вопросам подготовки процессуальных документов;
– участие в выработке позиции и подготовке материалов (заключений) по делам, находящимся на рассмотрении в межгосударственных органах, иностранных и международных (межгосударственных) судах, иностранных и международных третейских судах (арбитражах);
– принятие мер, направленных на повышение качества и эффективности участия прокуроров в административном судопроизводстве, в том числе оказание методической и практической помощи нижестоящим прокурорам, внесение предложений по совершенствованию их деятельности;
– рассмотрение подготовленных прокуратурами уровня субъектов Российской Федерации проектов административных исков;
– участие в подготовке заседаний коллегии Генеральной прокуратуры Российской Федерации и Координационного совещания руководителей правоохранительных органов Российской Федерации;
– участие по поручению руководства в подготовке материалов по запросам судей Конституционного Суда РФ;
– изучение проектов постановлений Пленума Верховного Суда РФ, обзоров судебной практики и других документов Верховного Суда РФ по вопросам правоприменения, обеспечение участия представителей Генеральной прокуратуры Российской Федерации в их разработке и обсуждении;
– инициирование обращения Генеральной прокуратуры Российской Федерации в Верховный Суд РФ с запросами о даче судам разъяснений по вопросам судебной практики по административным делам;
– с учетом предметно-зонального принципа распределения обязанностей изучение состояния законности в регионах, осуществление мониторинга СМИ в целях выявления проблем, касающихся участия прокуроров в рассмотрении административных дел судами;
– внесение предложений по совершенствованию организационно-распорядительных документов Генеральной прокуратуры Российской Федерации в пределах своей компетенции;
– осуществление во взаимодействии с иными подразделениями Генеральной прокуратуры Российской Федерации подготовки предложений по совершенствованию федерального законодательства в порядке, установленном организационно-распорядительными документами Генерального прокурора Российской Федерации;
– участие в работе по обучению и стажировке работников прокуратур уровня субъектов Российской Федерации, а также по профессиональной переподготовке и повышению квалификации кадров;
– обеспечение подготовки информации о судебной практике для публикации в СМИ, ведомственных печатных изданиях, размещения на Едином портале прокуратуры Российской Федерации;
– ведение статистической отчетности;
– выполнение других поручений руководства Генеральной прокуратуры Российской Федерации.
В свою очередь, в прокуратурах уровня субъектов Российской Федерации работа на анализируемом направлении выстроена схожим образом и ведется силами как управлений, так и отделов (далее – профильное подразделение). Именно они планируют и реализуют мероприятия, направленные на совершенствование участия прокуроров в административном судопроизводстве, систематически анализируют состояние такой работы, осуществляют информационно-аналитическое и методическое обеспечение, разрабатывают проекты организационно-распорядительных актов, оказывают практическую помощь нижестоящим прокурорам. Вместе с тем на этом уровне и в нижестоящих прокуратурах рекомендуется организовать работу таким образом, чтобы согласовывались не только проекты обращений в суд, но и сам вопрос о необходимости реагирования на поступившие материалы в форме административного искового заявления, с вменением этого в обязанности прокурорских работников, реализующих соответствующее направление.
Безусловно, эффективная организация работы в значительной степени зависит от инициативы руководителя соответствующего органа прокуратуры, который аккумулирует информацию по всем направлениям прокурорской деятельности и может среди прочего предвидеть необходимость проведения согласованных мероприятий силами нескольких подразделений.
При этом специфика работы подразделений, обеспечивающих участие прокуроров в рассмотрении судами административных дел, как раз предполагает активное взаимодействие с другими структурными звеньями органа прокуратуры и даже прокуратур иных субъектов Российской Федерации. Это предопределяется, например, решением задач по обязательному согласованию всех поступающих проектов обращений в суд, обеспечению доказывания, экстерриториальным принципом пересмотра судебных актов.
На планерках, проводимых руководством органов прокуратуры (как правило, еженедельно), в том числе согласуется взаимодействие между прокурорскими работниками (подразделениями), специализирующихся на участии в судах и вопросах прокурорского надзора. При этом заслушивается информация по административным делам, взятым на контроль, и разрешаются возникающие по ним вопросы.
Одним из неотъемлемых элементов организации работы являются проводимые по мере необходимости оперативные совещания при начальнике профильного подразделения (по особенно значимым вопросам – при курирующем заместителе прокурора региональной прокуратуры). Такие мероприятия, посвященные вопросам участия прокуроров в административном судопроизводстве, в том числе позволяют оперативно заслушивать руководителей прокуратур районного звена (о ходе судебного разбирательства по конкретным административным делам, по фактам отмены судебных актов по жалобам заинтересованных лиц и пр.), оказывать помощь по наиболее сложным и социально значимым административным делам. По мере развития материально-технической базы все чаще практикуется проведение подобных совещаний в дистанционном формате с использованием современных систем связи, что особенно стало востребованным74 с начала деятельности кассационных и апелляционных судов общей юрисдикции, функционирующих на основе экстерриториального принципа, существенно повлиявшей и на организацию всей прокурорской работы.
На значимость налаженного сотрудничества структурных подразделений органов прокуратуры неоднократно обращалось внимание. Так, на впервые состоявшейся 15 декабря 2017 г. отраслевой коллегии Генеральной прокуратуры Российской Федерации75 отмечено, что взаимодействие структурных подразделений органов прокуратуры является наиболее эффективным средством устранения нарушений закона при использовании судебного механизма защиты. При этом указано на необходимость оценки объективной возможности исполнения заявляемых прокурорами требований; более активное использование электронных технологий в целях сокращения сроков судопроизводства; обязательное отслеживание информации о движении административных дел, размещенной на официальных сайтах судов; исключение фактов необоснованного отзыва представлений и других случаев безосновательного отказа от обжалования; усиление контроля за качеством подготовки прокуроров к процессам, включая предварительное детальное изучение материалов, оценку имеющихся в административном деле доказательств, анализ соответствующего законодательства и судебной практики; постоянный контроль и методическое сопровождение деятельности нижестоящих прокуратур.
Надо отметить, что вопросы организации работы по обеспечению участия прокуроров в административном судопроизводстве, эффективности и качества реализации прокурорами процессуальных полномочий обсуждаются на многих заседаниях коллегий Генеральной прокуратуры Российской Федерации и прокуратур регионального уровня, в решениях которых находят отражение меры по совершенствованию такой деятельности.
Организация работы прокурора – это и надлежащее информационно-аналитическое обеспечение, что позволяет своевременно располагать полными оперативными данными о ситуации и прицельно совершенствовать деятельность на исследуемом направлении, формировать планы, распространять положительный опыт реализации полномочий в административном судопроизводстве, обеспечивать прокурорских работников актуальными организационно-методическими материалами, повышать их квалификацию и др.
В п. 3.1 Регламента Генеральной прокуратуры Российской Федерации установлено, что информационно-аналитическая работа осуществляется в целях совершенствования организации и управления в системе прокуратуры Российской Федерации, определения приоритетных направлений деятельности, формирования планов, подготовки организационно-распорядительных и информационно-справочных документов.
Такая информационно-аналитическая работа осуществляется по двум контурам: 1) внешний – это определение состояния законности и правопорядка на конкретной территории (объекте), что позволяет прогнозировать развитие неблагоприятных тенденций и процессов; 2) внутренний – это сбор, учет, накопление, изучение и оценка информации с целью выработки организационных мероприятий.
Для этих целей прокурорами традиционно изучаются материалы конкретных административных и других дел (в том числе рассмотренных без участия прокуроров), сведения об исполнении принятых по ним судебных актов, иные данные судов, различных органов власти (например, судебных приставов), статистические показатели, сообщения СМИ, поступающие в органы прокуратуры обращения и иные сведения, характеризующие состояние законности и правопорядка.
В информационно-аналитической работе важно активно использовать возможности Государственной автоматизированной системы «Правосудие» (URL: https://sudrf.ru), справочных правовых систем «КонсультантПлюс», «Гарант» и др. Анализу научно-прикладных аспектов этой работы внимание уделено во многих исследованиях76, с содержанием которых прокурорам желательно своевременно знакомиться.
Значимая информация может быть получена прокурорами на официальных интернет-сайтах судов, региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления77. Следует учитывать, что в судах общей юрисдикции уже осуществлен переход к электронному документообороту78, к формированию состава суда для рассмотрения каждого административного дела с учетом нагрузки и специализации судей путем использования автоматизированной информационной системы79, с середины 2017 г. усовершенствован80 порядок онлайн-трансляции открытого рассмотрения дела и размещения текстов судебных актов на официальных сайтах судов в сети «Интернет». При этом Верховным Судом РФ обеспечено единообразное применение соответствующих новелл81. В свою очередь, Генеральной прокуратурой Российской Федерации положено начало к интеграции коммуникаций прокуратуры с информационными ресурсами судов и других органов82.
Установлению проблемных участков работы, требующих особого внимания прокуроров, может способствовать ознакомление с отчетами о работе судов первой инстанции, обзорами, обобщениями, аналитическими справками и бюллетенями, подготовленными в суде по вопросам обобщения судебной практики, проблемам организации судебной деятельности по отдельным категориям административных и иных дел (например, рекомендуется анализировать установленные судом обстоятельства, способствовавшие нарушениям закона, и сопоставлять эту информацию с иными полученными данными).
Определенная сложность может возникать при ознакомлении с материалами административных дел, назначенных к рассмотрению либо рассмотренных без участия прокурора, поскольку КАС РФ не содержит норм о предоставлении судами такой возможности прокурорам. Учитывая, что ознакомление с материалами административного дела является вопросом технического плана и выходит за рамки процессуальной деятельности судов, в целях надлежащей организации работы по участию в судах прокуроры стремятся решать эти вопросы путем взаимодействия, что, впрочем, не исключает необходимости процессуальной регламентации соответствующего аспекта.
Одной из основных форм информационно-аналитического обеспечения является направление нижестоящим прокурорам информационных писем, обобщений и обзоров по соответствующему профилю, в том числе по результатам работы за определенный период и о рассмотрении судами административных дел в конкретных сферах правоотношений.
Например, в прокуратурах осуществляется подготовка и информационных бюллетеней, посвященных вопросам участия прокуроров в административном судопроизводстве, в которых компилируется судебная практика по административным делам обязательной категории и административным делам, возбужденным по инициативе прокуроров. Также систематически готовятся и направляются нижестоящим прокурорам материалы методического характера, в том числе памятки, образцы административных исковых заявлений и других процессуальных документов (например, в 2019 г. в Генеральной прокуратуре Российской Федерации подготовлен сборник образцов процессуальных документов прокурора в гражданском, административном судопроизводстве, арбитражном процессе и делах об административных правонарушениях).
Наряду с оказанием практической помощи дистанционно, также осуществляются выезды на места, в ходе которых выявляются положительные примеры деятельности и недочеты в работе, оказывается консультативная поддержка.
Широко практикуется проведение в прокуратурах регионального уровня учебно-методических мероприятий в форме семинаров, на которых присутствующие информируются об изменениях в материальном и процессуальном законодательстве, актуальной правоприменительной практике, разбираются ошибки при участии прокуроров в административном судопроизводстве, упущения в организации их работы, распространяется положительный опыт.
В ряде прокуратур с целью проверки теоретических знаний, выявления проблемных вопросов, а также выяснения уровня профессиональной подготовки прокурорских работников в практику введено периодическое тестирование указанных лиц на знание норм процессуального законодательства, приказов Генерального прокурора Российской Федерации.
