Правовое обеспечение системы государственного жилищного надзора в Российской Федерации. Монография

– первый уровень: Федеральные органы исполнительной власти, которые в соответствии с действующим законодательством РФ уполномочены на осуществление функций по надзору – Роспотребнадзор, ФСТ России;

– второй уровень: Государственные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации – государственные жилищные инспекции

.

На муниципальном уровне осуществляется муниципальный контроль органами муниципальной власти или отдельными должностными лицами.

1.2. Доктринальное определение предмета надзорной деятельности в юридической литературе

Как известно, государственная функции по контролю и надзору предполагает прежде всего осуществление действий по контролю и надзору за соблюдением субъектами права общеобязательных правил поведения.

В работе «Административно-правовая ответственность за правонарушения в сфере жилищных правоотношений»

дается анализ статистических данных, связанных с работой органов прокуратуры по выявлению нарушений жилищного законодательства.

Увеличилось количество дел о выселении граждан из жилых помещений. Например, если в 2003 г. с участием прокуроров было рассмотрено 40,5 тыс. дел о выселении, то за 2007 г. эти цифры возросли и составили соответственно 47,2 тыс. дел о выселении (+16,5 %). Из рассмотренных судами 76,7 % таких дел на начало 2008 г. удовлетворено более 4 тыс. исковых заявлений.

В 2007 г. прокурорами рассмотрены 101,6 тыс. жалоб на нарушения жилищного законодательства, из них 22 тыс. признаны обоснованными, и жилищные права граждан восстановлены.

В то же время возросло количество дел, связанных с нарушением законодательства должностными лицами и органами исполнительной власти. Так, в 2007 г. количество дел данной категории возросло на 10,6 % и при этом на 3,6 % увеличилось число удовлетворенных жалоб (до 6,5 тыс.).

Видимо, следует ожидать дальнейшего распространения нарушений органами административной юрисдикции, обусловленное нестабильностью законодательства, затрудняющей практическую реализацию норм Кодекса РФ об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ). В течение шести лет было принято 92 федеральных закона, которыми внесено свыше 1,5 тыс. изменений и дополнений в законодательство об административных правонарушениях (только за 2007 г. принято 20 законов, повлекших более 900 дополнений и изменений), что может негативно отразиться на правах и законных интересах широкого круга лиц, на стабильности практики применения норм КоАП РФ.

В статье «Административно-правовое регулирование в сфере жилищно-коммунального хозяйства, проблемы и пути их решения»

отмечается ухудшение технического и финансового положения в сфере жилищно-коммунального хозяйства, связанное с высокой степенью износа основных фондов, тяжелой финансовой ситуацией на предприятиях ЖКХ.

Автор статьи отмечает динамику правонарушений, выявленных государственной жилищной инспекцией. Статистика административной юрисдикционной деятельности свидетельствует о том, что жилищный фонд остро нуждается в ремонте и все более ветшает, наблюдается постоянное снижение качества оказываемых коммунальных услуг, не контролируются обоснованность и достоверность установления тарифов на жилищно-коммунальные услуги, не проводится экспертиза их экономической обоснованности, не осуществляется конкурсный отбор организаций на выполнение работ по оказанию данных услуг населению.

В статье отмечается постоянный рост правонарушений в сфере ЖКХ и в связи с этим утверждается, что функции государственного контроля, осуществляемого в сфере ЖКХ, требуют усиления их правовой регламентации и совершенствования юрисдикционной деятельности государственных органов.

Автор обращает внимание на отсутствие ряда необходимых норм в законодательстве, в том числе регулирующих порядок организации управления в сфере ЖКХ, обеспечивающих нормативно-правовое сопровождение реформы, механизм ее реализации, что, по его мнению, приводит к различным нарушениям в виде несоблюдения федеральных стандартов, превышения роста стоимости жилищно-коммунальных услуг, неустойчивого функционирования системы ЖКХ и т. д.

В статье делается вывод о необходимости координации деятельности субъектов Российской Федерации по проведению реформы в сфере ЖКХ и комплексного подхода к построению правовой базы, регулирующей отношения в сфере ЖКХ. Для решения проблемы предлагается внести необходимые изменения и дополнения в действующее законодательство, в частности в ЖК РФ, КоАП РФ, а также в отраслевое законодательство.

На основе анализа положений о структурных подразделениях администраций субъектов Федерации, выполняющих функции ЖКХ, в статье делается вывод о том, что практически у всех субъектов Федерации в компетенционных актах отсутствуют цели, недостаточно полно и четко определены задачи и функции органов управления, наблюдается подмена этих терминов, имеют место значительные расхождения в формулировках как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации.

Очевидно, что в структуре и функциях органов управления ЖКХ на региональном уровне необходима определенная общая система, отражающаяся в общих подходах к построению положений об органах исполнительной власти и четком разграничении их функций.

И. Кушелевский в статье «Правовые основы осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля и гарантии соблюдения прав субъектов малого и среднего предпринимательства» отмечает, что возложение на должностных лиц прокуратуры обязанности по осуществлению постоянного мониторинга в сфере соблюдения прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности и обеспечению действенного надзора за законностью правовых актов федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и государственных контролирующих органов, обеспечению безусловного соблюдения требований Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» не устраняет другие виды надзора и контроля, в частности, самих хозяйствующих субъектов, которые, наряду с иными субъектами гражданских прав и обязанностей, должны соблюдать законодательно установленные правила и вести свою деятельность, не нарушая прав и законных интересов других предпринимателей, граждан, общества и государства.

В журнале «Административное право» опубликована статья, посвященная преступлениям в сфере жилищно-коммунального хозяйства

.

Наиболее распространенными преступлениями в сфере ЖКХ являются хищения денежных средств, выделенных из федерального или местного бюджета для проведения капитального ремонта жилых домов, различных коммуникаций, котельных и т. д., в том числе путем завышения объемов выполненных работ. Довольно часто совершаются преступления, связанные с завышением сотрудниками ТСЖ сумм, требуемых с собственников жилья в счет оплаты коммунальных услуг, и присвоением поступивших денежных средств.

В статье Е. В. Япрынцева

дается анализ составов административных правонарушений в сфере жилищно-коммунального хозяйства, которые закреплены в десяти статьях КоАП РФ

, относящихся к шести различным главам КоАП РФ.

Отдельно выделяются составы административных правонарушений, введенные в КоАП РФ РФ после принятия Федерального закона от 23.11.2009 № 261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»

и постановление Правительства РФ от 23.09.2010 № 731 «Об утверждении стандарта раскрытия информации организациями, осуществляющими деятельность в сфере управления многоквартирными домами»

.

Автор делает вывод о формировании самостоятельного субинститута правовых норм, регулирующих административно-деликтные отношения в сфере жилищно-коммунального законодательства.

Однако правоприменительная практика по всем вышеуказанным статьям в разных регионах складывается неоднозначно, что вынуждает вышестоящие судебные инстанции, включая Президиумы Верховного и Высшего Арбитражного Судов РФ, отменять принятые решения и формировать единообразие в этой сфере деятельности.

Б. И. Шалыгин

отмечает активную роль прокуратуры в соблюдении законности субъектами жилищных отношений. По его мнению, работники прокуратуры чаще, чем другие субъекты надзора и контроля, реагировали на правонарушения в сфере оказания жилищно-коммунальных услуг населению.

Автор Т. Д. Садовская в статье «Правовые, теоретические и практические основы государственного контроля и надзора»

подводит промежуточные итоги реализации положений Концепции административной реформы; она отмечает, что многие из них до настоящего времени так и не реализованы. В статье предлагается разграничить функции по контролю и надзору и унифицировать в этой части терминологию законодательных и других нормативных актов. Для этого автор считает необходимым надзор сосредоточить в государственных органах, а контроль рассматривать в качестве функции по проведению испытаний, измерений, экспертиз, осуществляемых субъектами рынка, аккредитованными в органах исполнительной власти в установленном порядке. Однако функции по контролю и надзору не разграничены, и не унифицирована в этой части терминология законодательных и других нормативных актов. Кроме того, четко не разграничены объекты контроля (надзора), предметы ведения и полномочия в сфере контроля и надзора федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления; многие виды государственного контроля и надзора не попали под действия закона.

В статье В. Р. Галиева

делается вывод о том, что в настоящее время не произошло четкого разграничения полномочий между органами государственного и муниципального надзора (контроля). По мнению автора, надзорные и контролирующие органы в жилищной сфере наделены смежными полномочиями. И в конце статьи В. Р. Галиев приходит к заключению: эффективность функционирования системы муниципального жилищного контроля будет зависеть от грамотного, четкого и последовательного нормативно-правового регулирования их деятельности.

Некоторые авторы, анализируя содержание ст. 20 ЖК РФ, обоснованно считают, что ее содержание суживает круг органов государственного надзора в жилищной сфере, хотя их деятельность имеет важное значение для защиты прав граждан. В частности, А. И. Шехтер

анализирует деятельность органов Роспотребнадзора. Автор приходит к обоснованному выводу, что полномочия органов государственного и муниципального жилищного надзора (жилищных инспекций) сами по себе не заменяют и не ограничивают соответствующие полномочия территориальных органов Роспотребнадзора по осуществлению в жилищной сфере федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора и федерального государственного надзора в области защиты прав потребителей, как это предусмотрено в ст. 40 Закона РФ от 07.02.1992 № 2300-1 «О защите прав потребителей»

(далее – Закон о защите прав потребителей).

Е. В. Токарева

поднимает вопрос о расширении субъектов надзора и контроля в жилищной сфере, по сравнению с тем, как это закреплено в ст. 20 ЖК РФ. По ее мнению, необходимо устранить пробел, связанный с отсутствием положения о государственном контроле за финансовой деятельностью ТСЖ.

А. Б. Рыжов

в своей статье анализирует роль регистрирующих органов в осуществлении государственного надзора и контроля за деятельностью товарищества собственников жилья (далее – ТСЖ). В частности, по его мнению, контроль за их деятельностью осуществляется федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в сфере регистрации некоммерческих организаций в соответствии со ст. 32 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» Федеральной регистрационной службой (далее – Росрегистрация).

Автор статьи отмечает, что государственная регистрация организаций является одним из важнейших элементов государственного контроля за их деятельностью. По убеждению автора, перемены такого рода, как передача в сравнительно короткий период функции государственной регистрации ТСЖ от Федеральной налоговой службы к Федеральной регистрационной службе и затем обратно Федеральной налоговой службе, негативно воздействуют на мотивацию сотрудников обоих ведомств, снижают эффективность деятельности государственных органов.

1.3. Пробелы и коллизии в правовом обеспечении надзорной деятельности в Российской Федерации

В настоящее время государственный жилищный надзор проходит этап активного совершенствования. Правовая основа осуществления надзорной деятельности в жилищной сфере находится в стадии формирования, пока отсутствует четкость и полнота правового обеспечения жилищного надзора. Учитывая, что надзорная деятельность в жилищной сфере носит комплексный межотраслевой характер, требуется совершенствование правового регулирования самых различных аспектов надзорной деятельности.

При осуществлении жилищного надзора должен соблюдаться разумный баланс публичных и частных интересов, поскольку в жилищной сфере, которая является не только важным экономическим сектором, но важной социальной основой реализации основных прав граждан, среди которых фундаментальным является право на жилое помещение.

В 2011 г. были внесены существенные изменения в ст. 20 ЖК РФ, которая содержит базовые нормы, регулирующие государственный жилищный надзор. В соответствии с данной статьей 11 июня 2013 г. было принято постановление Правительства РФ № 493 «О государственном жилищном надзоре», которым утверждено Положение о государственном жилищном надзоре (далее – Положение).