Организация ведомственной статистики в органах прокуратуры Российской Федерации

В Концепции ЦАП на основе анализа недостатков информационного обеспечения государственной и ведомственной статистики делается вывод о необходимости разработки комплекса организационных, методологических, правовых мероприятий и информационных решений, обеспечивающих формирование и последующее использование единого информационного пространства статистического учета (цифровой платформы) в рамках национальной системы управления данными.

В Концепции сформулированы принципы построения единой цифровой платформы, раскрывается содержание мероприятий по ее созданию, описываются основные этапы реализации.

При беглом знакомстве с Концепцией ЦАП может сложиться впечатление, что она только косвенно затрагивает деятельность органов прокуратуры по ведению ведомственной статистики.

Это впечатление тем более усиливается, когда знакомишься с приведенным в Концепции определением ведомственной отчетности, как «отчетности, собираемой федеральными органами исполнительной власти в связи с осуществлением ими управленческих функций (кроме административных данных и официальной статистической отчетности)».

Вместе с тем положения Концепции ЦАП самым непосредственным образом обращены к субъектам официального статистического учета (к которым относится и Генеральная прокуратура РФ) и поставленная в ней задача «обеспечения скорости обработки и представления данных, интеграции на федеральном уровне статистической информации, административных данных и метаданных, получаемых различными субъектами статистического учета, применение согласованной методологии производства статистической информации на всех уровнях, а также новейших информационных технологий, в том числе позволяющих обеспечить и работу с «большими» данными», является актуальной и в систем ведомственной статистики органов прокуратуры.

Помимо отмеченных выше нормативно-правовых актов, вопросы ведомственной статистики регулируется и организационно-распорядительными документами Генеральной прокуратуры Российской Федерации.

Впервые цель формирования ведомственной статистической отчетности (далее – ВСО) в органах прокуратуры нашла закрепление в 2009 г. в приказе Генерального прокурора Российской Федерации от 18.08.2009 № 264 «Об утверждении Инструкции по формированию ведомственной статистической отчетности в органах прокуратуры Российской Федерации» (далее – Приказ № 264)[16].

Пункт 1.3 данной Инструкции, раскрывая содержание цели формирования ВСО, говорил о представлении «в установленном порядке Генеральному прокурору Российской Федерации, руководителям и работникам органов прокуратуры Российской Федерации достоверных статистических данных о результатах деятельности органов прокуратуры, а также последующее использование этих данных для совершенствования деятельности органов прокуратуры и повышения качества информационно-аналитической работы.

Приведенная формулировка была повторена и в приказе Генерального прокурора Российской Федерации от 16.01.2012 № 8 «Об утверждении Инструкции по ведению ведомственного статистического учета в органах прокуратуры Российской Федерации» (далее – Приказ № 8), пришедшем на смену Приказу № 264, однако она уже была использована для определения целей ведения ведомственного статистического учета.

Такие изменения в трактовке представляются справедливыми, поскольку «учет» во многих сферах человеческой деятельности считается более общим понятием по сравнению с понятием «отчетность». Так, ч. 2 ст. 1 Федерального закона от 06.12.2011 № 402-ФЗ «О бухгалтерском учете» устанавливает, что бухгалтерская (финансовая) отчетность формируется в рамках бухгалтерского учета.

В настоящее время базовым организационно-распорядительным документом в сфере ведомственной статистики (по аналогии с базовыми отраслевыми законами) является приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 23.11.2022 № 701 «Об утверждении Инструкции по ведению ведомственного статистического учета и отчетности в органах прокуратуры Российской Федерации» (далее – Приказ № 701).

В данном документе претерпело изменение не только название (по сравнению с Приказом № 8).

Изменилась и цель ведения ведомственного статистического учета, которая была расширена положением об использовании актуальных и достоверных статистических данных «для принятия управленческих решений, планирования и совершенствования деятельности органов прокуратуры».

Инструкция, утвержденная Приказом № 701, раскрывает содержание процесса ведения ведомственного статистического учета в органах прокуратуры, которое в определенной степени отличается от понятия «официальный статистический учет» (в трактовке ФЗ-282) и предполагает:

• разработку и утверждение форм отчетности, характеризующей результаты надзорной и иной деятельности органов прокуратуры;

• организационно-методическое обеспечение статистического наблюдения;

• формирование и представление отчетов;

• обработку, хранение, выдачу и анализ статистических данных.

Ведомственная статистическая отчетность строится на основе документов первичного учета (учетных карточек, книг, журналов, надзорных производств, актов прокурорского реагирования), общий порядок работы с которыми регламентирован приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 29.12.2011 № 450 «О введении в действие Инструкции по делопроизводству в органах и организациях прокуратуры Российской Федерации».

Каждый прокурорский работник лично ведет первичный учет своей деятельности и несет персональную ответственность за достоверность данных, представляемых им в учетные документы.

С внедрением современных информационных технологий в органы прокуратуры происходит постепенный переход от бумажной к электронной форме документов первичного учета (учетных карточек).

Этот процесс был начат в 2012 г., когда в ходе реализации новых полномочий в сфере правовой статистики, предусмотренных ст. 51 Закона о прокуратуре и связанных с принятием Федерального закона от 07.02.2011 № 3-ФЗ «О полиции», а также в целях установления единых правил учета работы прокуроров и ведения ведомственной статистической отчетности в органах прокуратуры по заказу Генеральной прокуратуры Российской Федерации было разработано специальное программное обеспечение – модуль «Учета работы прокурора» (далее – Модуль УРП, Модуль) – позволяющее вести учет работы прокуроров и ведомственную статистическую отчетность в автоматизированном режиме.

В целях регламентации работы Модуля УРП были разработаны и утверждены необходимые организационно-распорядительные документы.

Так, приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 18.07.2013 № 295 была утверждена и введена в действие Временная инструкция по учету работы прокуроров, которая ориентировала 12 подразделений центрального аппарата Генеральной прокуратуры Российской Федерации и четыре региональные прокуратуры (Ставропольского края, Воронежской, Псковской и Ростовской областей) на использование Модуля УРП[17].

Временная инструкция устанавливала список электронных карточек первичного учета – учетных форм (всего 29 карточек), их реквизитный состав и единый порядок заполнения, список и содержание справочников, применяемых при заполнении учетных форм (всего 50 справочников), правила формирования ведомственных статистических отчетов, а также хранения, выдачи и анализа учетных форм и отчетов.

В дальнейшем с освоением Модуля УРП и наработкой опыта его использования, приказами Генерального прокурора Российской Федерации, во Временную инструкцию вносились многочисленные изменения, касающиеся увеличения числа прокуратур, участвующих в эксплуатации Модуля, более подробной детализации учетных форм и расширения списка справочников.

Достаточно сказать, что в 2018 г. в соответствии с приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 02.04.2018 № 183 «О проведении опытной эксплуатации модуля “Учет работы прокуроров” специального программного обеспечения государственной автоматизированной системы правовой статистики», количество подразделений Генеральной прокуратуры РФ и иных органов прокуратуры, работающих с Модулем, увеличилось до 20, учетных карточек – до 47, а справочников – до 78.

Сегодня эксплуатация Модуля УРП осуществляется согласно приказу Генерального прокурора Российской Федерации от 21.01.2022 № 15 «О проведении опытной эксплуатации модуля “Учет работы прокуроров” специального программного обеспечения государственной автоматизированной системы правовой статистики» (далее – Приказ № 15).

Как уже было отмечено, ведомственная статистическая отчетность формируется на основе документов первичного учета, заполняемых прокурорскими работниками в бумажном и (или) электронном виде.

В целях ускорения процесса создания ведомственных отчетов и повышения его качества в органах прокуратуры начиная с 2007 г. используется специальное программное обеспечение «Автоматизированное рабочее место “Статистика Генеральной прокуратуры Российской Федерации”» (далее – СПО АРМ «Статистика»)[18].

В настоящее время порядок автоматизированной подготовки форм ведомственной статистической отчетности в органах прокуратуры регламентирован приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 10.10.2017 № 695 «О порядке подготовки форм статистической отчетности в электронном виде с использованием специального программного обеспечения “Автоматизированное рабочее место "Статистика Генеральной прокуратуры Российской Федерации"”».

Следует отметить, что СПО АРМ «Статистика» и Модуль УРП в вопросах формирования ведомственной статистической отчетности органов прокуратуры решают схожие задачи.

Важно было согласовать различные аспекты их совместного использования в рассматриваемой сфере тем более, что внедрение СПО АРМ «Статистика» в прокурорскую деятельность исторически предшествовало внедрению Модуля УРП.

В связи с этим в приказах Генерального прокурора Российской Федерации, посвященных эксплуатации модуля «Учет работы прокурора», подчеркивается необходимость осуществления сверок данных ведомственных статистических отчетов, формируемых в Модуле, с аналогичными показателями, используемыми в СПО АРМ «Статистика».

Так, в п. 4.2 Приказа № 15 содержится указание о необходимости проведения ежемесячной проверки полноты информации, вводимой в модуль «Учет работы прокуроров», путем проведения сверки отчетных данных, формируемых в Модуле и в СПО АРМ «Статистика».

Данное указание не теряет своей актуальности на протяжении достаточного количества времени. В ходе проводимых проверок прокуратур субъектов Российской Федерации и приравненных к ним специализированных прокуратур отмечаются факты некачественного проведения сверок достоверности статистических данных, что не позволяет в полной мере использовать возможности Модуля по организационно-аналитическому обеспечению прокурорского надзора.

Регулированию совместного использования СПО АРМ «Статистика» и Модуля УРП при работе с ведомственной статистикой посвящен и абз. 3 п. 3.2 рассматриваемого выше приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 23.11.2022 № 701 «Об утверждении Инструкции по ведению ведомственного статистического учета и отчетности в органах прокуратуры Российской Федерации», в котором говорится, что проводимая в органах прокуратуры опытная эксплуатация Модуля «не отменяет необходимости соблюдения требований организационно-распорядительных документов, касающихся использования АРМ “Статистика” для обработки статистических данных».

В заключении описания организационно-правовых аспектов использования Модуля УРП в деятельности органов прокуратуры отметим, что приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 10.01.2023 № 3 временно приостановлена опытная эксплуатация ГАС ПС (в состав которой входит и Модуль) на объектах пилотной зоны, определенных приказами Генерального прокурора Российской Федерации от 18.01.2016 № 18 «О проведении опытной эксплуатации государственной автоматизированной системы правовой статистики», от 27.12.2019 № 913 «О вводе в опытную эксплуатацию модернизированного специального программного обеспечения государственной автоматизированной системы правовой статистики» и от 21.01.2022 № 15 «О проведении опытной эксплуатации модуля “Учет работы прокуроров” модернизированного специального программного обеспечения государственной автоматизированной системы правовой статистики» до издания соответствующих организационно-распорядительных документов Генерального прокурора Российской Федерации.

Эксплуатация СПО АРМ «Статистика» продолжается в прежнем объеме.

В числе информационных систем, участвующих в реализации задач ведомственной статистики органов прокуратуры, нельзя не назвать автоматизированный информационный комплекс «Надзор-WEB» (далее – АИК «Надзор-WEB»). Он используется при формировании статистического отчета «О работе прокурора по рассмотрению заявлений, жалоб и иных обращений» (по форме ОЖ).

Приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 30.06.2020 № 341 работникам подразделений Генеральной прокуратуры Российской Федерации в федеральных округах, дислоцированных вне г. Москвы, органов военной прокуратуры, прокуратур субъектов Российской Федерации, приравненных к ним специализированных прокуратур предписывалось приступить к работе в АИК «Надзор-WEB» с 1 июля 2020 г.[19] Перечень таких прокуратур содержал 55 пунктов.

В настоящее время в соответствии с приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 31.05.2021 № 286 опытная эксплуатация АИК «Надзор-WEB» начата еще в 46 прокуратурах субъектов Российской Федерации и приравненных к ним специализированных прокуратурах[20].

Говоря о правовых основах ведения ведомственного статистического учета в органах прокуратуры, нельзя не остановиться на Приказе Генерального прокурора Российской Федерации от 21.01.2010 № 13, которым утверждена Инструкция по организации проверок оперативного учета и статистики в органах прокуратуры Российской Федерации.

Данная Инструкция касается и вопросов формирования ведомственной статистической отчетности в прокуратурах субъектов Российской Федерации, приравненных к ним специализированных прокуратурах (далее – прокуратуры субъектов Российской Федерации).

В круг этих вопросов входит:

• проверка исполнения федерального законодательства, приказов, указаний, инструкций и поручений Генеральной прокуратуры Российской Федерации по организации статистического учета;

• изучение состояния первичного учета в органах прокуратуры, а также соответствия данных, отраженных в ведомственной статистической отчетности, фактическому положению дел;

• выявление недостатков в организации первичного учета в прокуратурах субъектов Российской Федерации, установление причин и условий, способствующих их возникновению;

• оценка влияния прокуратуры субъектов Российской Федерации на повышение эффективности деятельности подчиненных прокуратур в рамках организации первичного учета и статистической отчетности;

• обеспечение соблюдения прав и законных интересов граждан в части доступности к информации о деятельности органов прокуратуры с использованием данных статистических отчетов;

• определение качества подбора и расстановки кадров, отвечающих за работу по организации статистического учета в органах прокуратуры;

• анализ эффективности взаимодействия с федеральными правоохранительными органами в субъектах Российской Федерации по проверке достоверности показателей статистической информации;

• выявление, изучение и распространение положительного опыта работы.

По результатам проведенной проверки оформляется соответствующая справка – докладная записка руководству Генеральной прокуратуры Российской Федерации с предлагаемой оценкой деятельности проверяемой прокуратуры и планом устранения выявленных недостатков.

В необходимых случаях могут готовиться и информационные письма, издаваться приказы Генерального прокурора Российской Федерации, в которых определяются меры, направленные на совершенствование деятельности по ведению ведомственного статистического учета и формированию отчетности.

Важную роль в правовом регулировании вопросов ведения ведомственного статистического учета в органах прокуратуры играют организационно-распорядительные документы, утверждающие формы статистических отчетов и инструкции по их заполнению.

За период с 1992 г. с момента образования Прокуратуры России было принято много таких документов, что связано с необходимостью актуализации форм.

Как мы уже отмечали в § 1.1, разработка форм ведомственной статистики осуществляется Главным организационно-аналитическом управлением Генеральной прокуратуры Российской Федерации на основании представляемых предложений профильных подразделений Генеральной прокуратуры Российской Федерации либо по указанию руководства ведомства.

Соответствующие предложения подразделений Генеральной прокуратуры Российской Федерации согласовываются с курирующим заместителем Генерального прокурора Российской Федерации.

Каждая статистическая форма содержит информацию о работе прокурора на каком-либо из направлений деятельности.

В 2022 г. произошла серьезная редакция существующих форм, был принят ряд приказов, уточняющих содержание утверждаемых ими инструкций и реквизитный состав бланков форм:

• Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 02.02.2022 № 51 «Об утверждении и о введении в действие статистического отчета “Надзор за исполнением законодательства при реализации национальных проектов” по форме НП и Инструкции по его формированию».

Отчет содержит сведения о результатах проверок исполнения законодательства (включая и меры прокурорского реагирования) при реализации 13 национальных проектов, предусмотренных Указами Президента Российской Федерации от 07.05.2018 № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» и от 21.07.2020 № 474 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года».

• Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 04.02.2022 № 64 «Об утверждении и о введении в действие статистического отчета “Реализация полномочий прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях” по форме АДМ и Инструкции по его формированию».

Настоящий отчет состоит из двух разделов, в которых содержатся сведения о реализации полномочий прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях и в сфере привлечения к административной ответственности лиц, обладающих особым правовым статусом (депутатов, судей, прокуроров, сотрудников СК России и иных лиц).

• Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 08.02.2022 № 72 «Об утверждении и о введении в действие статистического отчета “Участие прокурора в гражданском, административном и арбитражном судопроизводстве” по форме ГАС и Инструкции по его формированию».

Помимо детальной информации об участии прокурора в рассмотрении гражданских и административных дел в судах, в отчете отражаются сведения об исках, заявлениях, административных исковых заявлениях, поданных прокурором в рамках гражданского, административного и уголовного судопроизводства, а также иски и заявления прокурора в порядке арбитражного судопроизводства.

• Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 14.02.2022 № 86 «Об утверждении и о введении в действие статистического отчета “Сведения о работе прокурора за исполнением законодательства о государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле” по форме ГМК и Инструкции по его формированию».

Отчет состоит из двух разделов. В первом отражается статистика рассмотрения прокурором поступивших заявлений о согласовании проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей в соответствии с Федеральным законом от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» и о результатах проверки законности деятельности контролирующих органов при организации и проведении проверок указанных лиц.

Во второй раздел заносятся сведения о работе прокурора по надзору за деятельностью контрольных (надзорных) органов (МЧС России, МВД России, Роспотребнадзор, Роструд и др.), регулируемой Федеральным законом от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации».

• Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 21.02.2022 № 98 «Об утверждении и о введении в действие статистического отчета “Надзор за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина” по форме ОН и Инструкции по его формированию». В отчете отражаются сведения о работе прокурора по надзору за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина, включая иностранных граждан, лиц без гражданства, беженцев, вынужденных переселенцев и членов их семей, а также на транспорте и в таможенной сфере.

В отчете отражаются:

• сведения о работе прокурора по надзору: за исполнением законов в различных сферах человеческой жизнедеятельности (в сфере экономики, в сфере охраны окружающей среды и природопользования и т. п.); за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, прав и интересов несовершеннолетних; за защитой прав субъектов предпринимательской деятельности;

• сведения о работе транспортных прокуроров прокурора по надзору за исполнением законов, прав и свобод человека и гражданина на транспорте и в таможенной сфере;

• дополнительные данные о количестве граждан (включая иностранных граждан, лиц без гражданства, беженцев, вынужденных переселенцев и членов их семей), право которых защищены – с разбивкой на отрасли законодательства или сферы, в которых были выявлены нарушения прав, а также другая информация.

• Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 01.03.2022 № 117 «Об утверждении и о введении в действие статистического отчета “О работе прокурора по участию в правотворческой деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления” по форме НПА и Инструкции по его формированию».

Девять строк отчета отводятся фиксации количества изученных в прокуратуре в отчетный период проектов НПА, подготовленных законодательными и исполнительными органами государственной власти Российской Федерации и органами местного самоуправления; числа высказанных по ним отрицательных заключений; количества НПА, принятых без учета замечаний, высказанных прокуратурой и т. п.

В десятой строке отражается количество заседаний органов государственной власти, органов местного самоуправления, комитетов, комиссий, рабочих групп законодательных и исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления, в работе которых принимали участие прокурор, его заместители, старшие помощники и помощники.

• Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 31.07.2023 № 496 «Об утверждении и о введении в действие статистического отчета “Защита интересов органов прокуратуры в судах” по форме ЗИП ГАС и Инструкции по его формированию».

В отчете содержатся сведения о результатах обеспечения представительства и защиты интересов органов и организаций прокуратуры и (или) их должностных лиц при рассмотрении судами дел в порядке гражданского, административного и арбитражного судопроизводства в первой, апелляционной, кассационной инстанциях и Верховном Суде Российской Федерации по спорам, в которых органы прокуратуры являются истцами, ответчиками, заинтересованными или третьими лицами.

• Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 05.03.2022 № 127 «Об утверждении и о введении в действие статистического отчета “Надзор за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности” по форме ОРД и Инструкции по его формированию».

Отчет содержит сведения о результатах работы органов прокуратуры по надзору за исполнением Федеральный закон от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности». Он включает два раздела, в первый из которых заносятся количество и характер выявленных нарушений, а во второй – принятые меры прокурорского реагирования.

• Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 09.03.2022 № 134 «Об утверждении и о введении в действие статистического отчета «“Надзор за исполнением законов на досудебной стадии уголовного судопроизводства” по форме НСиД и Инструкции по его формированию».

В первом разделе отчета отражаются сведения о результатах надзора за исполнением законов на досудебной стадии уголовного судопроизводства (за исключением данных о надзоре за исполнением Федерального закона от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности», которые отражаются в отчете по форме ОРД) по всем органам, осуществляющим предварительное расследование согласно подследственности, определенной ст. 151 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации.