Организация ведомственной статистики в органах прокуратуры Российской Федерации
Итогом второго этапа является создание официальной статистической информации о количественной стороне общественных процессов, которая распространяется субъектом официального статистического учета путем ее опубликования в официальных изданиях, средствах массовой информации и размещения для всеобщего доступа в информационно-телекоммуникационных сетях.
Кроме того, согласно действующему законодательству официальная статистическая информация в обязательном порядке предоставляется Президенту Российской Федерации, Федеральному Собранию Российской Федерации и Правительству Российской Федерации.
Иным органам государственной власти и местного самоуправления, судам, учреждениям и организациям официальная статистическая информация предоставляется по их письменному запросу или в соответствии с соглашениями об информационном взаимодействии.
Согласно п. 1 ст. 2 Федерального закона от 29.11.2007 № 282-ФЗ «Об официальном статистическом учете и системе государственной статистики в Российской Федерации» деятельность по федеральному статистическому наблюдению и обработке полученных данных носит название «официальный статистический учет».
Все ее этапы осуществляются в точном соответствии с официальной статистической методологией, которая разрабатывается субъектами учета и утверждается по согласованию с Росстатом.
Процесс формирования официальной государственной статистики представлен на рис. 1.1.1.
Субъекты официального статистического учета – государственные органы, отвечающие за состояние правовой сферы – осуществляют формирование и ведение государственной правовой статистики в рамках закрепленных полномочий и компетенции.
Следует отметить, что численность таких органов измеряется десятками, но мы, в настоящей монографии, будем рассматривать только те из них, на которые возложены полномочия по защите прав и свобод человека и гражданина, обеспечению общественного порядка и общественной безопасности.
Основное предназначение государственной правовой статистики состоит в осуществлении официального статистического учета данных о состоянии и тенденциях развития преступности, правонарушаемости, законности и правопорядка и предоставление такой информации органам государственной власти и местного самоуправления, юридическим и физическим лицам.
Рис. 1.1.1. Процесс формирования официальной государственной статистики
Количество показателей, характеризующих вышеназванные процессы, приближается к тысячи, поэтому государственная правовая статистика оперирует лишь наиболее общественно значимыми из них, которые аккумулируются в государственной отчетности по следующим формам федерального статистического наблюдения:
– № 1-ЕГС «Единый отчет о преступности»;
– № 2-ЕГС «Сведения о лицах, совершивших преступления»;
– № 3-ЕГС «Сведения о зарегистрированных, раскрытых и нераскрытых преступлениях»;
– № 4-ЕГС «Сведения о состоянии преступности и результатах расследования преступлений»;
– № 5-ЕГС «Сведения о потерпевших и совершенных в отношении их преступлениях»;
– № 6-ЕГС «Сведения о преступлениях, совершенных иностранными гражданами и лицами без гражданства, и лицах, их совершивших»;
– № 1-Е «Сведения о следственной работе и дознании»;
– № 1-ЕМ «Сведения об основных показателях следственной работы и дознании»;
– № 2-Е «О рассмотрении сообщений о преступлениях»;
– № 1-КОРР «Сведения о результатах работы правоохранительных (правоприменительных) органов по борьбе с преступлениями коррупционной направленности»;
– № 1-Э «Сведения о преступлениях экономической направленности и лицах, их совершивших»;
– № 1-ФЭТ «Сведения о преступлениях террористического характера и экстремистской направленности» (2018 г.).
Кроме того, ряд показателей включен в Федеральный план статистических работ, утвержденный распоряжением Правительства Российской Федерации от 06.05.2008 № 671-р (в ред. от 10.06.2023).
Среди них:
– «Доля несовершеннолетних осужденных, у которых восстановлены социально полезные связи, в общем числе лиц, утративших такие связи»;
– «Доля выявленных несовершеннолетних, совершивших преступления, в численности населения в возрасте от 14 до 17 лет» (включительно) в общем числе лиц, совершивших преступления;
– «Количество погибших в дорожно-транспортных происшествиях на 10 тыс. транспортных средств» и ряд других.
Количественные значения показателей из этих форм размещены для широкого пользования на информационно-аналитическом портале правовой статистики Генеральной прокуратуры Российской Федерации и в Единой межведомственной информационно-статистической системе ЕМИСС (URL: https://www.fedstat.ru).
Обязанность по осуществлению государственного единого статистического учета данных о состоянии преступности, о сообщениях о преступлениях, следственной работе, дознании, прокурорском надзоре (далее – статистический учет данных о состоянии преступности), а также проведению соответствующего федерального статистического наблюдения на основе первичных статистических данных, предоставляемых государственными органами, в соответствии со ст. 51 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202–1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее – Закон о прокуратуре), возложена на Генеральную прокуратуру Российской Федерации.
Подчеркнем, что Законом о прокуратуре Генеральной прокуратуре Российской Федерации отводится главенствующая роль в организации деятельности по статистическому учету данных о состоянии преступности.
Так, Генеральная прокуратура РФ по согласованию с федеральными государственными органами и федеральными органами исполнительной власти наделена правом утверждать формы федерального статистического наблюдения, указания по их заполнению, официальную статистическую методологию (которая не подлежит согласованию с Росстатом. – Курс. авт.), порядок и сроки предоставления первичных статистических данных.
Приказы Генерального прокурора Российской Федерации по вопросам государственного единого статистического учета, согласованные с федеральными государственными органами и федеральными органами исполнительной власти, обладающими соответствующими первичными статистическими данными, обязательны для исполнения указанными государственными органами[10].
Головным подразделением, отвечающим за ведение статистического учета данных о состоянии преступности в Генеральной прокуратуре Российской Федерации, является Главное управление правовой статистики и информационных технологий (далее – ГУПСиИТ)[11].
В перечень его задач в сфере государственной правовой статистики, помимо статистического учета, входит:
– создание, развитие, ввод в эксплуатацию и обеспечение функционирования государственной автоматизированной системы правовой статистики и других информационных систем, предназначенных для выполнения задач и реализации полномочий органов прокуратуры Российской Федерации;
– организация работы по обеспечению в установленном порядке руководителей Генеральной прокуратуры Российской Федерации и подразделений Генеральной прокуратуры Российской Федерации, органов государственной власти и правоохранительных органов Российской Федерации полной и достоверной статистической информацией о состоянии преступности, а также о сообщениях о преступлениях, следственной работе и дознании.
Помимо ГУПСиИТ, в соответствии с установленным порядком в формировании государственной статистики в рамках компетенции участвуют также главные управления и управления Генеральной прокуратуры РФ по федеральным округам[12].
Помимо государственной статистики, субъекты официального статистического учета отвечают за формирование ведомственной статистики.
В отличие от государственной, ведомственная статистика субъекта официального статистического учета ориентирована на работу не только со значимыми показателями и данными, отражающими динамику общественных явлений или процессов, контроль за которыми возложен на этот субъект, но и показателями, характеризующими результаты его работы и внутреннее состояние (например, кадровыми показателями или показателями дисциплины).
Разница состоит также и в том, что статистическая информация, выраженная в формах ведомственной отчетности, как правило, не становится достоянием общественности и не выкладывается для широкого доступа. Она главным образом используется для совершенствования внутриведомственной деятельности.
В соответствии с выявленной двойственностью будем называть функцию ведомственной статистики, связанной с работой с общественно значимыми показателями, – внешней, а используемые при ее реализации сведения – данными для широкого круга пользователей.
Вторую функцию отнесем к категории внутренних, а сведения, сопровождающие ее осуществление, – данными для специалистов или специализированными данными.
При этом соотношение названных функций в каждом конкретном субъекте официального учета или ведомстве различно. В одних превалирует внешняя функция, в рамках которой формируется государственная статистической отчетность, в других – внутренняя, с преобладанием ведомственной отчетности.
Например, Генеральная прокуратура Российской Федерации отвечает за ведение 11 форм государственной и 21-й формы ведомственной статистической отчетности.
Подавляющее большинство ведомственных форм связано с правовой статистикой, имеющей целью осуществление ведомственного статистического учета данных о состоянии и тенденциях развития надзорной и иной деятельности органов прокуратуры. В связи с этим в дальнейшем термины «ведомственная статистика» и «ведомственная правовая статистика» мы будем использовать как синонимы.
Организационно система ведомственной статистики органов прокуратуры имеет иерархическую структуру, на вершине которой находится Главное организационно-аналитическое управление Генеральной прокуратуры Российской Федерации (далее – ГОАУ)[13], состоящее из Аппарата Генерального прокурора Российской Федерации, организационного управления и информационно-аналитического управления (частью которого является отдел ведомственной статистики).
На региональном уровне в ряде регионов функционируют управления правовой статистики, информационных технологий и защиты информации, в состав которых входят отделы ведомственной статистики.
В остальных случаях, когда таких управлений нет, ведение ведомственного статистического учета и отчетности возложено на старших прокуроров (прокуроров) отделов правовой статистики, информационных технологий и защиты информации (причем эти прокуроры отвечают исключительно за ведомственную статистику).
Кроме того, в пяти прокуратурах (Ненецкого автономного округа, Амурской бассейновой природоохранной, Байкальской межрегиональной природоохранной, Волжской межрегиональной природоохранной и прокуратуре комплекса «Байконур») ведомственной статистикой (но наряду с государственной) занимаются старшие помощники (помощники) прокурора прокуратуры.
Отделы, старшие прокуроры, прокуроры, отвечающие за ведение ведомственной статистики, обеспечивают сбор, накопление, обработку и хранение первичных статистических данных, поступающих из аппарата городских, районных и специализированных прокуратур.
В городах с районным делением полномочия по ведению первичного учета надзорной и иной деятельности прокуратуры, формирование ведомственных статистических отчетов возложены на прокуроров таких городов[14].
Условная схема системы ведомственной статистики органов прокуратуры приведена на рис. 1.1.2.
Согласно Положению о Главном организационно-аналитическом управлении Генеральной прокуратуры Российской Федерации, утвержденному Генеральным прокурором Российской Федерации 19.08.2022, ГОАУ осуществляет следующие функции в сфере ведомственной статистики:
• ведение ведомственного статистического учета в органах прокуратуры, проверку полноты и достоверности статистических данных, оказание методической и практической помощи в этой работе подразделениям Генеральной прокуратуры РФ, прокурорам субъектов Российской Федерации и приравненным к ним специализированным прокуратурам;
• подготовку сводных ведомственных статистических отчетов Генеральной прокуратуры РФ, их представление в установленном порядке на подпись руководству Генеральной прокуратуры Российской Федерации;
• изучение предложений подразделений Генеральной прокуратуры РФ о внесении изменений в порядок формирования и представления ведомственной статистической отчетности в органах прокуратуры.
Как показал проведенный нами анализ организационно-распорядительных документов Генеральной прокуратуры Российской Федерации, из всех подразделений ГОАУ основную нагрузку по организации и ведению ведомственной статистики в органах прокуратуры несет отдел ведомственной статистики, входящий в состав информационно-аналитического управления.
Рис. 1.1.2. Условная схема системы ведомственной статистики органов прокуратуры
В его задачи и функции, в частности, входят:
• осуществление сбора, обработки и анализа ведомственной статистической отчетности подразделений Генеральной прокуратуры Российской Федерации, прокуратур субъектов Российской Федерации и приравненных к них специализированных прокуратур по направлениям деятельности органов прокуратуры, подготовка аналитических таблиц и выборочных статистических данных;
• организация ведомственного статистического учета в органах прокуратуры, проверка полноты и достоверности формирования соответствующих статистических показателей, оказание практической помощь в этой работе подразделениям Генеральной прокуратуры Российской Федерации, прокуратурам субъектов Российской Федерации и приравненным к ним специализированным прокуратурам
• разработка форм статистической отчетности об основных направлениях надзорной и иной деятельности органов прокуратуры, подготовка предложений по совершенствованию этих форм;
• разработка и контроль за единым порядком формирования и представления ведомственной статистической отчетности органов прокуратуры;
• подготовка проектов организационно-распорядительных документов Генеральной прокуратуры РФ по организации и ведению ведомственного статистического учета в органах прокуратуры, разработка соответствующих методических рекомендаций;
• участие по поручению Генерального прокурора Российской Федерации и его заместителей в проверках деятельности подразделений Генеральной прокуратуры РФ, прокуратур субъектов Российской Федерации и приравненных к ним специализированных прокуратур по вопросам ведения учета надзорной и иной деятельности прокуроров и состояния ведомственной статистической отчетности;
• подготовка информационно-статистических, иллюстрационных и иных материалов для руководства Генеральной прокуратуры РФ, органов государственной власти и правоохранительных органов Российской Федерации для размещения на официальном сайте Генеральной прокуратуры Российской Федерации в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» и в средствах массовой информации и некоторые другие.
В своей деятельности подразделения органов прокуратуры, входящие в систему ведомственной статистики, руководствуются федеральным законодательством, подзаконными актами и организационно-распорядительными документами Генеральной прокуратуры Российской Федерации.
§ 1.2. Правовые основы ведения ведомственного статистического учета в органах прокуратуры
Традиционно, иерархию нормативных правовых актов (далее – НПА), регулирующих общественные отношения в сфере прокурорской деятельности, выстраивают в следующей последовательности[15]:
• Конституция Российской Федерации, федеральные законы;
• подзаконные акты (указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления, распоряжения Правительства Российской Федерации);
• организационно-распорядительные документы Генеральной прокуратуры Российской Федерации (приказы, указания, распоряжения Генерального прокурора Российской Федерации, заместителей Генерального прокурора Российской Федерации).
Безусловно, для НПА, связанных с организацией и ведением ведомственной статистики, приведенная последовательность также является актуальной.
Вместе с тем она требует своего обоснования, поскольку в федеральном законодательстве в настоящее время отсутствует понятие «ведомственная статистика», а разработка и утверждение форм ведомственной статистической отчетности производится в соответствии с положениями, закрепленными в организационно-распорядительных документах государственных органов – субъектов официального статистического учета.
Базовым законом, регулирующим общественные отношения, складывающиеся в процессе осуществлении официального статистического учета, является Федеральный закон от 29.11.2007 № 282-ФЗ «Об официальном статистическом учете и системе государственной статистики в Российской Федерации» (далее – ФЗ-282).
В свою очередь, ФЗ-282 основывается на Конституции Российской Федерации, в п. (р) ст. 71 которой говорится о том, что официальный статистический учет находится в исключительной компетенции федеральных органов государственной власти.
Следует заметить, что главный акцент в ФЗ-282 сделан на правовом регулировании официального статистического учета, система государственной статистики упоминается в его тексте лишь семь раз.
Как сказано в ч. 1 ст. 1 ФЗ-282, целью данного закона является «создание правовых основ для реализации единой государственной политики в сфере официального статистического учета, направленной на обеспечение информационных потребностей государства и общества в полной, достоверной, научно обоснованной и своевременно предоставляемой официальной статистической информации о социальных, об экономических, о демографических, об экологических и о других общественных процессах в Российской Федерации».
ФЗ-282 вводит в легальный оборот ряд терминов из сферы статистического учета и государственной статистики, раскрывает принципы официального статистического учета и его содержание, порядок и правила предоставления и распространения официальной статистической информации, проведения федерального статистического наблюдения и формирования официальной статистической методологии.
ФЗ-282 не оперирует понятиями «ведомственная статистика» и «ведомственный статистический учет», однако используемые в нем определения официального статистического учета и федерального статистического наблюдения позволяют сделать предположение о возможности отнесения ведомственного статистического учета органов прокуратуры к официальному.
Действительно, согласно пп. 1, 4 и 5 ст. 2 ФЗ-282 под официальным статистическим учетом понимается деятельность, совершаемая субъектами официального статистического учета в целях формирования официальной статистической информации и связанная со сбором первичных статистических и административных данных (проведением федеральных статистических наблюдений) и их обработкой.
Выполняя работы по ведению ведомственной статистики, Генеральная прокуратура Российской Федерации фактически осуществляет такую деятельность. Кроме того, Генеральная прокуратура РФ дала согласие на вхождение в состав субъектов официального статистического учета и была включена в их список. Соответствующее решение утверждено распоряжением Правительства Российской Федерации (далее – Правительство РФ) от 29.03.2011 № 533-р (далее – Распоряжение 533-р).
Вместе с тем высказанное нами предположение об отнесении ведомственного статистического учета органов прокуратуры к официальному требует своего уточнения, поскольку согласно ч. 5 ст. 5 ФЗ-282 официальный статистический учет должен производиться субъектами официального статистического наблюдения в соответствии с федеральным планом статистических работ. Названный план, утвержденный распоряжением Правительства Российской Федерации 10.06.2023, ставит перед Генеральной прокуратурой Российской Федерации задачу по формированию лишь следующей официальной статистической информации:
• о преступлениях, совершенных на почве ненависти;
• следственной работе и дознании;
• рассмотрении сообщений о преступлении;
• преступлениях коррупционной направленности.
Иная информация, в том числе относящаяся к ведомственным статистическим учетам, в этот перечень не входит.
Более подробно данная проблематика будет рассмотрена в § 3.1 настоящей монографии.
Правовое регулирование отношений, которые связаны с поиском, обработкой, предоставлением и распространением официальной статистической информации, применением информационных технологий и обеспечением защиты информации и которые не урегулированы ФЗ-282, осуществляется Федеральным законом от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации».
Среди других НПА, актуальных для сферы ведомственной статистики органов прокуратуры, отметим:
• Федеральный закон от 27.07.2006 № 152-ФЗ «О персональных данных», которым регулируются общественные отношения, связанные с обработкой различными государственными органами (в том числе и органами прокуратуры) персональных данных лиц, участвующих в конституционном, гражданском, административном, уголовном судопроизводстве, судопроизводстве в арбитражных судах, а также в иных случаях, например, при обращении гражданина в органы прокуратуры с жалобой или заявлением;
• Федеральный закон от 09.02.2009 № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», действие которого распространяется на общественные отношения, связанные с обеспечением доступа пользователей к информации о деятельности государственных органов. При осуществлении такого доступа необходимо обеспечить достоверность, полноту и актуальность информации, соблюсти сроки и порядок её представления, создать организационно-технические и программные механизмы, облегчающие доступ и т. п.;
• Федеральный закон от 06.04.2011 № 63-ФЗ «Об электронной подписи», который регулирует отношения в области использования электронных подписей, в том числе при исполнении государственных функций и совершении иных юридически значимых действий. Например, в органах прокуратуры такие действия совершаются в автоматизированном информационном комплексе «Надзор-WEB» (далее – АИК «Надзор-WEB») при работе с документами (их проектами) в системе электронного документооборота.
Большое значение для сферы ведомственной статистики органов прокуратуры имеет Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202–1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее – Закон о прокуратуре).
В ст. 51 Закона о прокуратуре данные о прокурорском надзоре наряду с данными о состоянии преступности, сообщениях о преступлениях, следственной работе и дознании, включены в перечень объектов государственного единого статистического учета, который осуществляет Генеральная прокуратура Российской Федерации.
Следует отметить, что настоящая формулировка ст. 51 Закона о прокуратуре была предложена Федеральным законом от 27.12.2019 № 487-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам государственного единого статистического учета данных о состоянии преступности, а также о сообщениях о преступлениях, следственной работе, дознании, прокурорском надзоре».
Соответствующие новации были внесены в ст. 51 в связи с созданием государственной автоматизированной системы правовой статистики (далее – ГАС ПС).
В более ранних редакциях Закона о прокуратуре деятельность Генеральной прокуратуры РФ в сфере ведомственной статистики описывалась детальнее. Так, ст. 51 данного закона, в своих редакциях со второй (от 17.11.1995) по шестидесятую включительно (от 16.12.2019), содержала уточнение, что Генеральной прокуратуры РФ устанавливает единый порядок формирования и представления отчетности в органах прокуратуры, т. е. указывала на конкретные задачи по ведению ведомственной статистики.
Особенностью современной трактовки ст. 51 Закона о прокуратуре является также и то, что в ней используется понятие «государственный единый статистический учет», которое отсутствует в Конституции Российской Федерации и базовом ФЗ-282. Это понятие, впервые введенное в легальный оборот также ФЗ-3, лексически диссонирует с понятием «официальный статистический учет».
Кроме того, в словосочетании «государственный единый статистический учет данных о прокурорском надзоре» содержится противоречие, поскольку, как мы уже отмечали в предыдущем параграфе, данные о прокурорском надзоре используются в сфере ведомственной статистики.
Среди подзаконных нормативных правовых актов отметим уже упоминавшиеся нами Распоряжение 533-р, а также распоряжение Правительства РФ от 17.12.2019 № 3074-р, которым утверждена «Концепция создания цифровой аналитической платформы предоставления статистических данных» (далее – Концепция ЦАП, Концепция).
