Право на эффективную судебную защиту в административном судопроизводстве
Очевидно, что та или иная современная процессуальная теория должна объяснять объективную правовую реальность. Такой реальностью является действующее право и правовые отношения. С принятием в 2015 г. Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации указанная реальность претерпела определенные изменения.
После соответствующих изменений невозможно, на наш взгляд, отрицать формирование в нашей стране права административного судопроизводства и правовой формы административного судопроизводства, урегулированной КАС РФ167.
Можно согласиться с аргументами о том, что указанная форма имеет много общего с гражданской процессуальной формой, однако вряд ли из этого следует, что правовой формы административного судопроизводства не существует. Такой вывод особенно странно слышать от специалистов, признавших самостоятельность арбитражного процессуального права как отрасли права и, соответственно, самостоятельность арбитражной процессуальной формы, ведь на сегодняшний день отличий между АПК РФ и ГПК РФ гораздо меньше, чем между любым из этих кодексов и КАС РФ. Чтобы убедиться в этом, достаточно сравнить лишь наименования институтов особенной части названных нормативных правовых актов.
В свою очередь, экономические споры гораздо меньше отличаются от гражданских дел, нежели гражданские дела отличаются от административных. Большинство экономических споров являются гражданскими по своей сути, т.е. вытекающими из тех же правоотношений, что и гражданские дела, рассматриваемые по правилам ГПК РФ. Именно это и послужило теоретической основой для разработки проекта Единого гражданского процессуального кодекса Российской Федерации168.
С учетом изложенного сложно принять высказанный Н.А. Громошиной аргумент о том, что предмет права административного судопроизводства не отличается от предмета гражданского процессуального права, поскольку «переименование дел не может составить новый предмет отрасли права»169. Речь в данном случае идет о делах, отличающихся не столько по своему наименованию, сколько по характеру материальных правоотношений, из которых они возникают. Обусловленные этим отличия процесса рассмотрения дел носят объективный характер. Они существовали и признавались учеными и до принятия КАС РФ170. Однако в прошлом в законодательстве использовалось общее понятие гражданских дел, которым обозначались дела, имеющие разную правовую природу171. С изменением законодательства это понятие претерпело, наконец, изменения172.
По утверждениям теоретиков права существуют два основных критерия для выделения отрасли права: предмет и метод правового регулирования173. Предмет правового регулирования понимается как совокупность общественных отношений (отношений людей)174.
Сегодня право административного судопроизводства, несомненно, имеет самостоятельный предмет правового регулирования, который составляют общественные отношения, возникающие в связи с рассмотрением, а также при рассмотрении (разрешении) судами общей юрисдикции административных дел (ст. 1 КАС РФ).
Под административными делами понимаются дела, вытекающие из административных и иных публичных правоотношений (сродни тому, как под гражданскими делами понимаются дела, вытекающие из гражданских и иных частных правоотношений). О существенных признаках данных правоотношений и их влиянии на особенности процессуальной формы административного судопроизводства было сказано выше и будет сказано далее.
На наш взгляд, тот факт, что отдельные дела из публичных правоотношений рассматриваются сегодня в порядке арбитражного судопроизводства, не может служить аргументом против признания самостоятельности права административного судопроизводства175. В противном случае такой же аргумент стоило бы приводить в отношении гражданских дел176, отрицая самостоятельность гражданского процессуального права, чего на протяжении тридцати лет никто не делает, и это представляется совершенно логичным. Целесообразность расширения предмета правового регулирования той или иной отрасли права не может свидетельствовать о его отсутствии.
В целом праву административного судопроизводства присущ такой же метод правового регулирования, как арбитражному процессуальному праву, гражданскому процессуальному праву – императивно-диспозитивный. Однако в нем императивные начала проявляются гораздо шире, чем в гражданском процессуальном и арбитражном процессуальном праве: суд обладает более широкими полномочиями по самостоятельному собиранию доказательств, принятию мер предварительной защиты (обеспечительных мер) и применению мер процессуального принуждения, он в меньшей степени связан содержанием искового заявления, апелляционной, кассационной жалобы. Все соответствующие особенности административного судопроизводства будут детально рассмотрены далее.
При этом, как известно, в прошлом даже наличие одинакового метода правового регулирования не помещало признанию многими учеными арбитражного процессуального права в качестве самостоятельной отрасли права177. Было бы странным, если бы соответствующий аргумент вдруг приобрел решающее значение для обоснования самостоятельности права административного судопроизводства, имеющего гораздо больше отличий в предмете правового регулирования с гражданским процессуальным правом, нежели обнаруживаются при сравнении предметов правового регулирования гражданского процессуального права и арбитражного процессуального права. Вместе с тем можно предположить, что метод правового регулирования права административного судопроизводства мог бы заслуживать отдельного внимания в рамках самостоятельного теоретического исследования178.
Отметим также, что, по мнению А.Б. Венгерова, единство предмета и метода характеризует не все отрасли права. Возникают новые отрасли, которые обособляются только по своему предмету, а метод регулирования для соответствующих отношений может еще вырабатываться, может быть смешанным или вообще не иметь четкого содержания179. В свою очередь, А.Ф. Черданцев указывал, что отдельные черты метода в некоторых отраслях могут совпадать, или ряд отраслей может иметь идентичный метод180.
По убеждению С.С. Алексеева: «…правовые принципы, выражая интеллектуально-волевое содержание отрасли, в то же время становятся носителями качественного своеобразия метода и механизма регулирования и, следовательно, решающими концентрированными показателями юридических особенностей отрасли целом»181.
Здесь уместно отметить, что попытки обосновать наличие в арбитражном процессуальном праве принципов, которые не были бы присущи гражданскому процессуального праву, на наш взгляд, не выглядели убедительно и не увенчались успехом182. Так, принцип осуществления правосудия только арбитражным судом, скорее всего, является принципом отдельного института арбитражного процессуального права (института компетенции арбитражных судов), а не отрасли права в целом. Принципы доступности правосудия и права быть услышанным (выслушанным), если их выделять, присущи не только арбитражному судопроизводству, но и гражданскому, административному судопроизводству. Более того, первый из них обоснован еще в 1980-е годы применительно к гражданскому процессуальному законодательству Союза Советских Социалистических Республик183. Второй вытекает из положений Конвенции о защите прав и свобод человека 1950 г. и в странах Европы распространяется не только на весь судебный процесс, но и на административные процедуры.
Во всяком случае, сам текст АПК РФ не содержит формулировок принципов права, которые существенно отличаются от формулировок ГПК РФ. Напротив, КАС РФ предусматривает сформулированный в самом законе и имеющий самое существенное значение для характеристики административного судопроизводства принцип, отсутствующий в гражданском процессуальном праве. Речь идет о принципе состязательности и равноправия сторон административного судопроизводства при активной роли суда. Раскрытию содержания данного принципа будут посвящены следующие главы работы.
Есть все основания утверждать, что в праве административного судопроизводства имеется основной правовой институт данной отрасли права184, т.е. комплекс нормативных предписаний, посвященных определению предмета отрасли (ст. 1 КАС РФ), ее задачам (ст. 3 КАС РФ), принципам (ст. 6–14 КАС РФ).
В завершении анализа важно также подчеркнуть, что каких бы теоретических моделей ни придерживались исследователи, эти модели должны позволять решать практические вопросы. Теоретическая модель, согласно которой права административного судопроизводства (процессуальной формы административного судопроизводства) не существует, не позволяет этого. Готовы взять свои слова обратно, если сторонники соответствующего подхода покажут принятые за последние восемь лет постановления Пленума или Президиума Верховного Суда Российской Федерации, из которых видно, что нормы гражданского процессуального законодательства применяются в ходе административного судопроизводства. При анализе текстов указанных документов можно увидеть, что это возможно лишь на основании межотраслевой аналогии процессуального закона, т.е. со ссылкой на ч. 4 ст. 2 КАС РФ. Таким образом, с практической точки зрения вопроса о самостоятельности права административного судопроизводства (процессуальной формы административного судопроизводства) не существует. В судебной практике он давно решен положительно.
Тем не менее расположение нормативного правового материала, отнесение или не отнесение его к той или иной отрасли права или законодательства, на наш взгляд, не имеет решающего значения для главного, что должно интересовать юристов, – защиты прав граждан и организаций.
Так, в законодательстве государств, опирающихся на английскую правовую традицию, правила, регулирующие защиту прав из публичных правоотношений, расположены в нормативных актах, посвященных гражданскому судопроизводству185. Однако вряд ли стоит утверждать, что защита таких прав в странах англо-саксонской правовой семьи осуществляется менее успешно, чем в странах континентальной правовой системы или отдельных странах Восточной Азии. И, наоборот, не стоит утверждать, что защита прав из публичных правоотношений в последней группе стран находится на менее высоком уровне. Подобные умозаключения неизбежно будут носить политический, но не научный характер, а обосновать их практически невозможно.
Представляется, что выбор той или иной юридико-технической модели зависит от решения законодателя, и сам по себе такой выбор не определяет качество правосудия по тем или иным делам. Другими словами, эффективность судебной защиты прав граждан и организаций зависит прежде всего от содержания нормативного правового материала, а не от его расположения186.
Вместе с тем при характеристике российского права нельзя игнорировать правовую реальность, в частности, принятие в нашей стране КАС РФ, имеющего самостоятельный предмет правового регулирования и строящего такое регулирование на основе принципов, отсутствующих в других отраслях процессуального права. Это дает самые веские основания утверждать, что в России сформировалась самостоятельная отрасль процессуального права – право административного судопроизводства и, соответственно, самостоятельная процессуальная форма административного судопроизводства187. Основные (наиболее существенные) особенности данной процессуальной формы будут рассмотрены далее, в том числе при анализе единства и дифференциации процессуальной формы административного судопроизводства, ее соотношения с арбитражной процессуальной формой.
§ 2. Ключевые вопросы единства и дифференциации процессуальной формы административного судопроизводства
Особенности публичных правоотношений, споры из которых являются предметом рассмотрения судов в порядке административного судопроизводства, известны довольно давно.
Основные отличия этих правоотношений от правоотношений, выступающих предметом рассмотрения судов в гражданском процессе, заключаются в том, что в них хотя бы одна из сторон всегда представляет охраняемые публичным правом публичные интересы. В подавляющем большинстве случаев этой стороной является административный (государственный) орган188. При этом еще во второй половине ХIX столетия органы самоуправления стали признаваться в доктрине органами публичными, государственными. Следовательно, стали возможны и административные споры с участием таких органов189.
В свою очередь, органы церкви не сразу и не во всех государствах утратили свой публично-правовой статус190. Отсюда даже в источниках права административного судопроизводства конца ХХ в. можно встретить упоминания о спорах с участием органов церкви. Так, в ст. 8 Закона Финляндии об административном судопроизводстве 1996 г. специально оговаривалось, что положения об апелляции на решение Евангелистской лютеранской церкви и органа ее прихода или объединения приходов содержатся в Церковном законе, а положения об апелляции на решение Православной церкви и органа ее прихода – в Законе о Православной церкви Финляндии191.
К сожалению, проблемными для судебной практики все еще остаются некоторые вопросы, связанные с отнесением к сфере административного судопроизводства споров, в которых одной из сторон является лицо, наделенное публичными полномочиями (например, пенсионный фонд), не являющееся органом государственной власти в строгом смысле данного термина192.
Из предмета правового регулирования законодательства об административном судопроизводстве иногда, но не как правило, также исключаются так называемые внутриорганизационные отношения (в частности, служебные правоотношения)193.
Участники правоотношений, из которых возникают споры, рассматриваемые в порядке административного судопроизводства, в любом случае не равны ни по правовым, ни по фактическим возможностям194. В связи с этим, а также в связи с отсутствием представительства в суде носителей соответствующего публичного интереса (например, общества в целом), для справедливой судебной защиты вытекающих из публично-правового отношения интересов необходима процессуальная форма рассмотрения и разрешения дел, в рамках которой реализуется активная роль суда. Можно также утверждать, что активная роль суда в данном случае служит обеспечению фактического (реального), а не формального равенства сторон в публично-правовом споре195.
Справедливости ради стоит отметить, что указанные неравенство сторон спора и невозможность представления в суде интересов широкого круга лиц нередко встречаются и в гражданском судопроизводстве (например, в экологических спорах между гражданином и корпорацией, спорах о защите прав несовершеннолетних).
В связи с этим в теории гражданского судопроизводства давно обсуждается проблематика обеспечения справедливой судебной защиты слабой стороны соответствующих споров196. Вместе с тем, если неравенство участников гражданско-правовых споров рассматривается в теории как особая (исключительная) ситуация, то для публично-правовых споров – это общее правило (исключение составляют споры между органами власти, должностными лицами).
Более того, сильной стороной здесь чаще всего выступает представитель государства, которое и организует услуги по осуществлению правосудия. В связи с этим в данном случае возникают особые проблемы (аспекты) организации государством такого рассмотрения и разрешения споров с участием его собственных представителей, которое не оставляло бы у общества сомнений относительно объективности и справедливости принимаемых по спорам решений. Соответственно, именно в административном судопроизводстве наиболее остро встают вопросы обеспечения независимости судей, гласности судебного разбирательства и мотивированности решений. Именно этим аспектам правового регулирования в законодательстве об административном судопроизводстве должно уделяться максимальное внимание.
Указанные особенности выступают логической основой для объединения самых разных по своему содержанию дел понятием административного дела, которое нашло закрепление в ст. 1 КАС РФ, а также для конструирования процессуальной формы административного судопроизводства, предназначенной для рассмотрения таких дел.
При этом, несомненно, имеются основания к дифференциации данной единой процессуальной формы, для изучения которых целесообразно рассмотреть используемое в процессуальной доктрине понятие спора о праве.
Объективная необходимость в процедуре именно судебной защиты определенных прав, свобод, законных интересов возникает в случаях, когда можно констатировать или предполагать наличие спора о них. Понятие спора о праве глубоко разрабатывалось в советский период развития отечественной процессуальной теории. На наш взгляд, наиболее обоснованные и полные выводы относительно содержания данного понятия сформулированы в классических трудах по соответствующей теме М.Д. Матиевского.
Анализируя точки зрения многих исследователей, автор совершенно справедливо опроверг материально-правовое понятие спора, поскольку, во-первых, участниками спора могут выступать лица, не являющиеся субъектами спорных материальных правоотношений (процессуальные истцы, ненадлежащие ответчики, истцы по отрицательным искам о признании). Во-вторых, спор может возникать и при фактическом отсутствии каких бы то ни было материальных правоотношений, но убежденности одной из сторон в их существовании.
М.Д. Матиевским предложено определение понятия спора о праве, которое с незначительными коррективами может использоваться сегодня при характеристике судебных споров, возникающих из административных и иных публичных правоотношений197. Уточнив терминологию автора применительно к современному российскому административному судопроизводству, на наш взгляд, можно утверждать, что под публично-правовым спором понимаются переданные на рассмотрение суда разногласия юридически заинтересованных лиц по поводу субъективных прав, свобод, законных интересов, полномочий в сфере административных и иных публичных правоотношений, возникшие при отсутствии возможности их принудительной реализации198.
Данное определение замечательно высвечивает то обстоятельство, что спорность (оспаривание) права традиционно предполагается не только в случаях его прямого нарушения или прямо выраженного несогласия с его существованием и (либо) содержанием, но и в случаях, когда необходима принудительная реализация права, которая невозможна без получения решения суда (например, принудительная реализация прав, вытекающих из факта недействительности оспоримой сделки, требует признания этой сделки судом недействительной, даже если обе стороны до обращения в суд фактически не спорили с фактом недействительности). Разногласия в данных случаях презюмируются.
Аналогичным образом в современном административном судопроизводстве нашей страны рассматриваются административные дела, в которых принудительная реализация тех или иных публичных полномочий возможна лишь при признании судом права на такую реализацию (например, при признании судом права на принуждение к госпитализации гражданина, права на ограничение свободы передвижения поднадзорного лица). Во всех таких случаях логично исходить из спорности соответствующих публичных полномочий (прав на их принудительную реализацию), тем более что в действительности административные ответчики после возбуждения производства по делу в суде нередко оспаривают их существование и (или) содержание (например, оспаривают наличие оснований для принудительной госпитализации, для ограничения свободы передвижения).
Можно также согласиться с аргументированными суждениями М.Д. Матиевского о том, что элементами спора о праве являются субъекты, предмет и основание199.
При этом субъектами публично-правовых споров выступают любые лица, которые способны быть субъектами соответствующих публичных правоотношений. Их предметами – требования, вытекающие из данных правоотношений, а основаниями – обстоятельства, на которые опираются либо могут опираться данные требования и возражения против них.
Поскольку субъектами публично-правовых споров являются любые лица, которые могут быть субъектами самых разнообразных публичных правоотношений, классификация споров по субъектному составу сама по себе вряд ли принесет серьезную пользу для выявления и объяснения основных (наиболее существенных) особенностей судопроизводства по ним.
Все возникающие в действительности публично-правовые споры в принципе могут быть условно классифицированы по отраслевой принадлежности спорных материальных публичных правоотношений (например, на споры из бюджетных, избирательных, налоговых правоотношений и т.д.). Однако стоит признать, что отраслевая принадлежность материальных правоотношений далеко не всегда детерминирует те или иные существенные процессуальные особенности рассмотрения споров. Так, по общим универсальным правилам гл. 22 КАС РФ достаточно эффективно рассматриваются споры, вытекающие из самых разнообразных публичных правоотношений: бюджетных, земельных, налоговых, правоотношений в сфере исполнительного производства. По правилам гл. 32 КАС РФ – споры, вытекающие из налоговых, таможенных правоотношений, правоотношений по обязательному социальному страхованию.
Ключевым элементом публично-правового спора, который предопределяет основные (наиболее существенные) особенности судопроизводства по нему, на наш взгляд, выступает предмет спора (требование). Предметом прежде всего определяются следующие ключевые особенности судопроизводства по административному делу:
• роль суда в установлении обстоятельств спора (основания спора);
• полномочия суда при его разрешении;
• роль суда в исполнении судебного решения по спору.
По предмету спора все рассматриваемые в порядке административного судопроизводства споры следует разделить на два вида:
• споры, возбуждаемые по административным исковым заявлениям граждан и организаций, иных лиц, предметом которых является требование о проверке законности и (или) обоснованности решения, действия (бездействия), нормативного или ненормативного правового акта лица, наделенного публичными полномочиями, в целях защиты их прав, свобод, законных интересов;
• споры, возбуждаемые по административным исковым заявлениям лиц, наделенных публичными полномочиями, предметом которых является требование о признании права на принудительную реализацию полномочий (права на принудительное взыскание налоговой задолженности, на принудительную госпитализацию, на принудительное ограничение свободы передвижения поднадзорного лица в определенное время суток и т.д.)200.
С учетом существенных признаков публичных правоотношений, о которых было сказано выше, активная роль суда в административном судопроизводстве должна служить защите публичных интересов, а также прав, свобод, законных интересов слабой, а не интересов сильной стороны публично-правового спора (о конкретных проявлениях этой сущностной особенности административного судопроизводства будет говориться неоднократно на протяжении всей данной работы). В противном случае самой идее административного судопроизводства как особого вида судопроизводства может быть нанесен серьезный ущерб. Так, если суд определенного государства, разрешая публично-правовой спор, будет проявлять повышенную процессуальную активность исключительно для поддержки представителей того же государства, а не лиц, вступающих с ним в правовой спор, это чревато возникновением в обществе сомнений относительно беспристрастности суда, справедливости отправляемого им правосудия, а с учетом того, что именно доверие граждан к правосудию по административным делам укрепляет доверие общества к публичной власти, неправильное видение и осуществление судом его роли в административном судопроизводстве может привести к самым серьезным политическим и социальным кризисам доверия и нестабильности в обществе. Как было ярко отмечено Ю.Е. Аврутиным: «Административное судопроизводство может превратиться в фарс, форму защиты не граждан, а чиновников»201.
В связи со сказанным, на наш взгляд, по спорам, возбуждаемым на основании административных исковых заявлений граждан и организаций, иных лиц, предметом которых является требование о проверке законности и (или) обоснованности решения, действия (бездействия), акта субъекта публичной власти, суду принадлежат наиболее широкие полномочия для защиты прав, свобод, законных интересов граждан и организаций.
При разрешении таких административных дел суд в целях реализации права на эффективную защиту прав, свобод, законных интересов граждан и организаций не связан основаниями и доводами заявленных требований, а также их предметом (например, вправе возложить на лицо, наделенное публичными полномочиями, обязанности совершить те или иные действия, даже если административный истец об этом не просил). Именно суд осуществляет непосредственный контроль за исполнением решений по соответствующим спорам.
Напротив, по спорам, возбуждаемым по административным исковым заявлениям лиц, наделенных публичными полномочиями, предметом которых является требование о признании права на принудительную реализацию полномочий, неуместно, как правило, восполнение судом недостатков предъявленного требования (например, его недостаточной обоснованности), выход суда за пределы этого требования исключительно в интересах административных истцов202. По соответствующим административным делам суд не осуществляет непосредственный контроль за исполнением принятого им решения (об этом должен самостоятельно позаботиться компетентный орган публичной власти, должностное лицо). Вместе с тем и по второй категории административных споров может быть уместна служащая удовлетворению предъявленных требований активная роль суда в выяснении обстоятельств спора, если она направлена на защиту значимых публичных интересов (например, на защиту жизни и здоровья граждан).