Право на эффективную судебную защиту в административном судопроизводстве

При таком понимании правом на судебную защиту обладают все лица, участвующие в деле, а не только лицо, обращающееся в суд, что особенно важно для административного судопроизводства нашей страны, в котором подавляющее число дел возбуждается по административным искам, предъявляемым органами власти в отношении физических лиц, ведь при рассмотрении данных исков тоже осуществляется судебная защита прав, свобод, законных интересов граждан, в том числе участвующих в административном деле в качестве административных ответчиков. Соответствующее понимание права на судебную защиту охватывает все процессуальные и процедурные действия, связанные с разрешением дела, исполнением итогового судебного акта, включая действия по распределению судебных расходов, решению вопросов, возникающих при исполнении акта правосудия.

Исходя из приведенного выше определения, деятельность суда, органов принудительного исполнения, иных органов и лиц, исполняющих требования судебных актов и исполнительных документов, соответствующая принципам правосудия и обеспечивающая предупреждение правонарушений, восстановление нарушенных либо оспоренных прав, свобод, законных интересов, составляет фактическое содержание правоотношений, в рамках которых реализуется право на судебную защиту. На суды, органы и лиц, исполняющих судебные акты и выдаваемые на их основе исполнительные документы, возложены корреспондирующие праву на судебную защиту конкретные процессуальные и процедурные обязанности, полномочия.

Таково, на наш взгляд, общее понятие права на судебную защиту. При этом применительно к разным видам судопроизводства могут быть выделены особенности реализации этого права, опирающиеся на содержание конкретных принципов правосудия по делам, вытекающим из гражданских, публичных правоотношений, из правоотношений в сфере экономики.

Самой молодой (новой) судебной процедурой рассмотрения и разрешения дел является урегулированное КАС РФ административное судопроизводство. Вместе с тем термин «административное судопроизводство» используется также в ст. 29, 189, 22514, 227 АПК РФ. В свою очередь, ч. 2 ст. 118 Конституции Российской Федерации с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 1 июля 2020 г., предусматривает, что судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, арбитражного, административного и уголовного судопроизводства.

Таким образом, арбитражное судопроизводство впервые выделено в отдельный вид судопроизводства, что, по нашему мнению, как минимум должно повлечь внесение изменений в АПК РФ, исключающих из его текста слова «административное судопроизводство», поскольку сегодня соответствующее производство в АПК РФ не обладает рядом существенных особенностей, присущих современному административному судопроизводству, создающих повышенный уровень гарантий защиты прав, свобод и интересов граждан, организаций в спорах с органами публичной власти и их должностными лицами, необходимость в которых обусловлена существенным неравенством субъектов публичных правоотношений и их возможностей по отстаиванию своей позиции в суде, а также защитой при рассмотрении административных дел не только частных, но и публичных интересов.

Административное судопроизводство и арбитражное судопроизводство по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, имеют значимые отличия, которые не позволяют говорить о них как об одном виде судопроизводства (одной процессуальной форме рассмотрения дел), что, на наш взгляд, требует внесения изменений в АПК РФ либо переосмысления вопроса о месте соответствующих институтов арбитражного процессуального права в системе российского права. В противном случае остается не ясным, почему право на судебную защиту в административном судопроизводстве, урегулированном КАС РФ, и право на судебную защиту в административном судопроизводстве, урегулированном АПК РФ, опираются на разные принципы осуществления правосудия155 (см. § 4 главы II настоящей монографии).

Уточнение предложенного выше понятия судебной защиты позволит далее сформулировать определение понятия права на эффективную судебную защиту применительно к сфере административного судопроизводства, урегулированной положениями КАС РФ.

Полагаем, что содержание права на эффективную судебную защиту неразрывно связано с содержанием принципа эффективной правовой защиты по административным делам так же, как содержание права на доступ к правосудию неразрывно связано с содержанием принципа доступности правосудия, содержание права на беспристрастный суд – с содержанием принципа беспристрастности, содержание права на отрытое судебное разбирательство по делу – с содержанием принципа гласности. Понятие права и понятие соответствующего принципа права неизбежно имеют общее содержательное наполнение.

Важно также отметить, что содержание принципа эффективной правовой защиты по административным делам и соответственно права на эффективную правовую защиту по административному делу не является плодом творчества автора данной работы. Так же, как и содержание права собственности или права на труд, оно сформировано в результате длительного исторического развития объективного права, а именно в более чем полувековой практике применения Конвенции о защите прав человека и основных свобод, в правотворческой практике, а также в практике Конституционного Суда Российской Федерации.

Закрепленный в Конвенции о защите прав человека и основных свобод стандарт (принцип) эффективной правовой защиты включает следующие элементы (аспекты) своего содержания156:

• применение судом в необходимых случаях мер предварительной защиты по административному иску;

• установление судом обстоятельств административного дела и, как следствие, разрешение им вопросов, составляющих существо дела, возмещение понесенных в связи с этим расходов;

• обеспечение исполнения (обязательности) судебного акта, а также его законности и обоснованности157.

Все указанные выше ключевые элементы (аспекты) содержания принципа эффективной защиты прав, свобод, законных интересов в сфере публичных правоотношений выделяются не случайно. Без соблюдения соответствующих процессуальных правил зачастую невозможно реальное достижение целей реализации права на судебную защиту публичных прав, свобод, законных интересов, а именно:

• предотвращение правонарушений в публично-правовой сфере;

• восстановление нарушенных или оспоренных прав, свобод, законных интересов в сфере публичных правоотношений.

Законодательство Российской Федерации не содержит перечня способов защиты и, соответственно, видов мер по восстановлению нарушенных или оспоренных прав, свобод, законных интересов в сфере публичных правоотношений158. Вместе с тем анализ ч. 1 ст. 124 КАС РФ, в которой перечислены виды административных исковых требований, позволяет заключить, что данные права, свободы, законные интересы могут быть защищены (восстановлены) путем:

• их официального признания159;

• принудительного осуществления (принуждения к их реализации, удовлетворению соответствующих требований);

• устранения (компенсации) последствий, возникших в результате их нарушения или оспаривания.

В случае фактической реализации таких мер цели реализации права на судебную защиту могут считаться достигнутыми.

Обозначенные выше цели реализации права на судебную защиту корреспондируют задачам административного судопроизводства, указанным в пп. 2, 4 ст. 3 КАС РФ.

В свою очередь, названная в п. 1 ст. 3 КАС РФ задача по обеспечению доступности правосудия в сфере административных и иных публичных правоотношений решается при осуществлении права на доступ к правосудию, реализации принципа доступности правосудия по административным делам. На наш взгляд, нужно признать правильной позицию Европейского суда по правам человека, исходя из которой данное право исчерпывается возбуждением судопроизводства по делу, и его осуществление не связано напрямую с деятельностью суда по разрешению материально-правового спора, т.е. с непосредственным обеспечением судебной защиты160.

Закрепленная п. 3 ст. 3 КАС РФ задача по правильному и своевременному рассмотрению и разрешению административных дел и указанная в п. 4 данной статьи задача по укреплению законности решаются при осуществлении права на справедливое судебное разбирательство, реализации принципа законности и справедливости при рассмотрении и разрешении административных дел.

Представляется, что требования законности и справедливости характеризуют всю деятельность по отправлению правосудия, поэтому решение соответствующих задач имманентно присуще осуществлению всех процессуальных прав, а также полномочий суда. В связи с этим нет необходимости в содержании принципа эффективной правовой защиты специально акцентировать внимание на том, что суд предупреждает нарушения и (или) восстанавливает нарушенные либо оспоренные права, свободы, законные интересы, исходя из подчинения всех совершаемых действий требованиям законности и справедливости, необходимости правильного и своевременного рассмотрения и разрешения дела, укрепления законности.

Предусмотренное п. 5 ст. 3 КАС РФ мирное урегулирование споров, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, не является целью обращения в суд, целью реализации права на судебную защиту. Такое урегулирование возможно без какого-либо участия суда. Суд содействует примирению сторон лишь постольку, поскольку к нему обратились за защитой (за принудительной, а не добровольной реализацией права)161.

Следовательно, из всех обозначенных в ст. 3 КАС РФ задач административного судопроизводства при реализации права на судебную защиту в первую очередь, по нашему мнению, решаются две основные задачи, которые могут быть названы целями162:

• защита нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций в сфере административных и иных публичных правоотношений;

• предупреждение правонарушений в данной сфере.

В достижении названных целей заключаются ожидания лиц, участвующих в деле. Иными словами, их достижение – это и есть тот эффект, которого ожидают заинтересованные в судебной защите лица. Следовательно, эффективность реализации права на судебную защиту зависит от того, достигаются ли указанные цели.

Исходя из вышеизложенного, под правом на эффективную судебную защиту по административным делам предлагается понимать право на судебную защиту, реализуемое с соблюдением принципа эффективной правовой защиты, служащего предотвращению правонарушений, восстановлению нарушенных или оспоренных прав, свобод, законных интересов в сфере публичных правоотношений.

В предупреждении публично-правовых нарушений, восстановлении возникающих в сфере публичных правоотношений прав, свобод, законных интересов заключается предназначение права на эффективную судебную защиту по административным делам. Недостижение соответствующих целей обесценивает право на судебную защиту как таковое, приводит к тому, что его реализация не приносит пользу заинтересованным лицам (оказывается для них бесполезной), не ведет к достижению ожидаемого ими итогового эффекта.

Вместе с тем следует признать, что в некоторых случаях даже безупречная юрисдикционная процедура, отвечающая самым высоким принципам защиты права, не позволяет в силу объективных причин обеспечить защиту права. Так, к очень большому сожалению, в судебной практике встречаются случаи, когда производство по административному делу о принудительной госпитализации больного туберкулезом прекращается в связи с его смертью. Можно, конечно, утверждать, что соответствующее дело не было рассмотрено своевременно, однако в ряде ситуаций извещение административного ответчика о времени и месте судебного заседания представляет серьезную сложность (отказывающиеся от лечения больные туберкулезом граждане нередко не имеют места жительства, зачастую уклоняются от получения судебных извещений и явки в суд). При разрешении дела без осуществления попыток судебного извещения нарушалось бы право на справедливое судебное разбирательство по делу, право быть услышанным. Пренебрегать данными правами нельзя.

Исходя из этого, предотвращение правонарушений, восстановление нарушенных или оспоренных прав, свобод, законных интересов в сфере публичных правоотношений являются целями реализации принципа эффективной правовой защиты и права на судебную защиту, которые, к сожалению, с учетом существующего уровня развития права и институтов, обеспечивающих его приведение в действие, не всегда достижимы.

Случаи, в которых данные цели не достигаются, должны вызывать самую высокую озабоченность и стимулировать поиски путей решения связанных с этим проблем.

Поскольку, как было сказано выше, содержание права на эффективную судебную защиту производно от содержания принципа эффективной правовой защиты, его можно представить в виде следующих правомочий (прав):

• право на применение судом в необходимых случаях мер предварительной защиты по административному иску (право на предварительную защиту по административному иску);

• права на установление обстоятельств административного дела и, как следствие, разрешение судом вопросов, составляющих существо дела, право на возмещение понесенных в связи с этим расходов;

• права на исполнение (обязательность) судебного акта по административному делу, обеспечение его законности и обоснованности.

Все указанные правомочия или права, составляющие содержание права на эффективную судебную защиту по административным делам, самым непосредственным образом служат достижению обозначенных выше целей реализации права на судебную защиту.

Так, применение судом мер предварительной защиты в некоторых ситуациях позволяет не только восстановить нарушенные права, но и не допустить нарушений, когда это возможно. Например, в случае приостановления действия постановления судебного пристава-исполнителя об обращении взыскания на имущество должника-гражданина, на которое не может быть обращено взыскание, суд реализует полномочие, направленное на своевременное предупреждение существенного нарушения прав административного истца и неопределенного круга лиц (потенциальных покупателей данного имущества). В результате этого обеспечивается неприкосновенность минимума имущества, необходимого для существования должника-гражданина и членов его семьи, исключается необходимость последующего возмещения государством ущерба, причиненного принятием незаконного решения (как административному истцу, так и потенциальным покупателям имущества).

Более того, без оперативного применения судом мер предварительной защиты по административному иску восстановление нарушенных прав в некоторых случаях может оказаться в принципе невозможным. Например, непринятие или несвоевременное принятие судом мер предварительной защиты в виде ограничения доступа к запрещенной законом информации, распространенной в сети «Интернет», может привести не только к причинению имущественного ущерба, но и к смерти людей (в качестве примера можно привести употребление приобретенных дистанционным способом опасных для здоровья продуктов). В связи с этим важнейшей целью реализации права на судебную защиту является не только восстановление нарушенных или оспоренных прав, свобод, законных интересов, но и предотвращение правонарушений в сфере публичных правоотношений, причем такое предотвращение нарушений имеет важное значение не только для общества в целом, но и для конкретных обращающихся в суды лиц.

Нет никаких сомнений в том, что меры предварительной защиты должны служить целям восстановления нарушенного или оспоренного права (например, компенсации последствий его нарушения). Так, принятие в необходимых случаях мер предварительной защиты в виде приостановления строительных работ может существенно облегчить дальнейшее возмещение убытков, связанных с незаконным проведением этих работ.

Следующее входящее в содержание права на эффективную судебную защиту правомочие (право) гарантирует юридически заинтересованному лицу рассмотрение и разрешение судом вопросов, составляющих существо дела. Очевидно, что, если суд будет ограничен в возможностях установления обстоятельств, имеющих значение для разрешения административного дела, могут пострадать интересы как слабой стороны публично-правового спора (гражданина, организации), так и неопределенного круга лиц. Например, если суд не будет обладать полномочиями по своей инициативе истребовать доказательства, назначать экспертизу, то при рассмотрении дел, указанных в гл. 30–31 КАС РФ, это может привести к принудительной госпитализации здорового человека или к отказу в госпитализации больного гражданина, представляющего опасность для окружающих, либо при рассмотрении дел по правилам гл. 311 КАС РФ может не позволить своевременно и правильно разрешить вопрос о санкционировании медицинского вмешательства, необходимого для спасения жизни ребенка.

Решение судом не всех вопросов, составляющих существо спора, не обеспечит разрешение этого спора и заставит стороны вновь обращаться в суд, нести дополнительные убытки и судебные расходы. При таком развитии событий предоставленная судебная защита вряд ли может считаться эффективной. Например, если при признании незаконным оспоренного решения суд безосновательно не указывает на необходимость восстановить нарушенное субъективное публичное право, лицо, наделенное публичными полномочиями, в результате повторного рассмотрения вопроса, составлявшего существо спора, может вновь незаконно отказать в реализации соответствующего права, что повлечет повторное обращение в суд.

В свою очередь, невозмещение лицу, в пользу которого принят итоговый судебный акт, судебных расходов, понесенных в связи с его участием в административном деле, также не обеспечит полную, а следовательно, и эффективную защиту его нарушенных или оспоренных прав.

Очевидно, что без исполнения судебных актов, проведения их в жизнь, в том числе с применением мер процессуального принуждения, в ряде случаев нельзя осуществить реальное восстановление нарушенных или оспоренных прав, предупреждение правонарушений, поэтому полномочия судов и иных органов власти, их должностных лиц, связанные с исполнением судебных актов, применением мер процессуального принуждения, самым непосредственным образом служат целям реализации права на судебную защиту.

Исполнение незаконного, необоснованного решения суда причинит еще больший ущерб интересам правой стороны спора, государства и общества, поэтому без надлежащей организации работы судов по проверке судебных актов по административным делам тоже в некоторых случаях нельзя обеспечить восстановление прав, вытекающих из публичных правоотношений, предупреждение правонарушений в соответствующей сфере.

Приведенные выше примеры правовых ситуаций, как представляется, являются наиболее простыми в плане изложения и восприятия. В последующих главах работы, безусловно, будут приведены и другие более детальные примеры, подтверждающие суждения о том, что эффективная судебная защита по административным делам обеспечивается при принятии в необходимых случаях судом мер предварительной защиты по административному иску, реализации судом активной роли в установлении обстоятельств административного дела, и, как следствие, разрешении вопросов существа дела, а также при использовании судом всей полноты предоставленных ему законодательством полномочий по разрешению дела, при надлежащем контроле суда за исполнением судебных актов (в том числе с применением мер процессуального принуждения), при надлежащей проверке судебных актов по административным делам.

С учетом вышеизложенного можно утверждать, что право на эффективную судебную защиту является одним из самых важных процессуальных прав, своего рода венцом всех прав, предоставляемых процессуальным законодательством заинтересованным в судебной защите лицам. Осуществление права на доступ к правосудию, права на рассмотрение дела беспристрастным судом, права быть услышанным служит предпосылкой для реализации процессуального права на эффективную судебную защиту, образующего сердцевину более общего права на судебную защиту. Это общее право конкретизируется при помощи целого ряда процессуальных прав, ключевым из которых является именно право на эффективную судебную защиту.

Надлежащая реализация всех соответствующих прав (права на доступ к суду, права на беспристрастный суд, права быть услышанным, права на эффективную судебную защиту) свидетельствует о надлежащей реализации права на судебную защиту в целом. Каждое из них обращено к тем или иным важным аспектам права на судебную защиту.

При этом главные аспекты содержания права на судебную защиту, непосредственно служащие достижению целей реализации данного права, совпадают с аспектами (элементами) содержания принципа эффективной правовой защиты по административным делам и, соответственно, с правами (правомочиями), составляющими содержание права на эффективную судебную защиту в административном судопроизводстве.

Деятельность суда, органов принудительного исполнения, иных органов и лиц, исполняющих требования судебных актов и исполнительных документов, соответствующая принципу эффективной правовой защиты по административным делам и обеспечивающая предупреждение правонарушений и (или) восстановление нарушенных либо оспоренных прав, свобод, законных интересов в сфере публичных правоотношений, составляет фактическое содержание правоотношений, в которых реализуется право на эффективную судебную защиту. Юридическое их содержание образуют многочисленные обязанности, полномочия указанных субъектов, непосредственно служащие предупреждению правонарушений, восстановлению нарушенных либо оспоренных прав, свобод, законных интересов в публично-правовой сфере, поскольку именно на суде, органах и лицах, исполняющих судебные акты и выдаваемые на их основе исполнительные документы, лежат корреспондирующие праву на эффективную судебную защиту процессуальные и процедурные обязанности, полномочия.

Право на эффективную судебную защиту дает возможность заинтересованному в этом лицу требовать принятия судом в необходимых случаях мер предварительной защиты по административному иску, применения мер процессуального принуждения, рассмотрения и разрешения им всех вопросов, составляющих существо дела, возмещения связанных с этим расходов, надлежащего исполнения и проверки судебного акта по административному делу. Даже при отсутствии более конкретных специальных процессуальных прав (правомочий) лицо может требовать совершения тех или иных процессуальных действий, опираясь на наличие у него общего права на эффективную судебную защиту163. Данные утверждения будут более подробно проиллюстрированы далее, в частности, при рассмотрении проблем, связанных с принятием мер предварительной защиты по административному иску, применением мер процессуального принуждения, распределением судебных расходов.

Более детальному и полному анализу элементов (аспектов) содержания принципа эффективной правовой защиты по административным делам и, соответственно, содержания права на эффективную судебную защиту по административному делу, а также изучению и решению проблем, возникающих на пути осуществления данного права, посвящены следующие главы работы.