В состав источников муниципального права включаются также международные правовые акты, о чем свидетельствует ст. 15 Конституции РФ. Норма данной статьи прямо устанавливает, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы.
Это означает, что если Российская Федерация присоединилась к таким документам, то она обязана их соблюдать. К таким документам можно отнести Европейскую конвенцию о защите прав человека и основных свобод, Европейскую хартию местного самоуправления и др., к которым Россия присоединилась.
Конституция РФ устанавливает соотношение юридической силы национального законодательства и международных договоров Российской Федерации.
Международному договору Российской Федерации отдается приоритет перед национальным законодательством. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора (п. 4 ст. 15). Аналогичные правила применяются также и в частном праве.
Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации
Значительную часть нормативных правовых актов о местном самоуправлении, принимаемых органами государственной власти, составляют законы субъектов Российской Федерации. К ним относятся: конституции республик; уставы краев, областей, автономной области, автономных округов; законы о местном самоуправлении и др.
Подзаконные акты, как правило, издают исполнительно-распорядительные органы субъектов Российской Федерации. К ним можно отнести решения правительств и руководителей республик, администраций или глав администраций субъектов о выделении субсидий, субвенций на покрытие расходов в связи с недостаточностью собственных средств муниципального образования, направлении денежных средств и иных материальных ресурсов на ликвидацию последствий стихийных бедствий и т. д.
Подзаконные акты могут быть изданы также законодательными органами субъектов Российской Федерации.
Нормативные правовые акты, принимаемые в системе местного самоуправления
Нормативные правовые акты, принимаемые в системе местного самоуправления, составляют подзаконную основу правовой базы муниципальной власти.
В юридической литературе имеются различные точки зрения относительно структуры источников права, принимаемых в пределах муниципального образования. Например, коллективы авторов учебника «Муниципальное право» под редакцией А. М. Никитина[7 - Муниципальное право Российской Федерации / под ред. A. M. Никитина. М., 2000. С. 52–57.] и под редакцией Н. С. Бондаря[8 - Муниципальное право/под ред. Н. С. Бондаря. М., 2002. С. 39–45.] не называют в качестве источников муниципального права решения, принимаемые на референдумах, собраниях, сходах граждан.
О. Е. Кутафин, В. И. Фадеев[9 - Муниципальное право Российской Федерации. М., 1997. С. 19.], Н. В. Постовой[10 - Муниципальное право России. М., 2000. С. 9.] считают, что такие решения составляют основу источников права, зарождающихся в недрах муниципального образования, и обладают высшей юридической силой среди актов, издаваемых в системе местного самоуправления.
К таким нормативным актам можно отнести уставы муниципальных образований.
С учетом изложенного нормативные акты, принимаемые в системе местного самоуправления, можно классифицировать по субъектам, их издавшим, а также по функциональному признаку.
По субъектам издания они подразделяются на решения, принимаемые:
1) населением на местном референдуме, собрании (сходе) граждан;
2) представительными органами местного самоуправления;
3) исполнительно-распорядительными органами местного самоуправления общей и специальной компетенции;
4) выборными должностными лицами местного самоуправления и назначаемыми на должность по контракту.
По функциональному признаку они подразделяются на акты:
1) организационно-процессуального характера (регламенты, инструкции);
2) структурно-управленческого характера (положения об органах местного самоуправления и их подразделениях);
3) финансового обеспечения (бюджеты, положения о бюджетном устройстве и бюджетном процессе);
4) территориальной организации муниципальной власти;
5) хозяйственной деятельности органов местного самоуправления;
6) социально-культурной деятельности органов местного самоуправления и т. д.
Функциональные признаки этим не ограничиваются. Их число зависит от инфраструктуры муниципального образования.
Очевидно, что нормы муниципального права и отношения, которые они регулируют, выстраиваются в определенную систему не только на уровне законов, но и нормативных актов, принимаемых в системе местного самоуправления. Следовательно, институты муниципального права можно разделить по уровням: формируемые в федеральном законодательстве; законодательстве субъектов РФ; нормативных актах местного самоуправления.
§ 2. Муниципальное право и местное самоуправление
Соотношение муниципального права и местного самоуправления
В юридической литературе можно встретить иногда утверждения о том, что муниципальное право – это право местного самоуправления, либо местное самоуправление – это муниципальное право. Но ни одно из этих утверждений не имеет достаточно глубоких обоснований.
Можно ли, например, поставить знак равенства между понятиями «муниципальное право» и «местное самоуправление»? По нашему мнению, нельзя. И вот почему.
1. Местное самоуправление – это местная публичная власть, осуществляемая в формах непосредственной и представительной демократии.
Муниципальное право – это совокупность норм. Естественно, что публичная власть не может быть равна совокупности норм права. Это совершенно разные явления.
2. Местное самоуправление как публичная власть является первичным по отношению к муниципальному праву, ибо оно зарождается тогда, когда о праве еще не было какого-либо представления. Местное самоуправление порождено фактической жизнью людей, в естественных условиях становления общества, когда еще не было государства, издающего законы.
3. Местное самоуправление само по себе изначально не имеет институтов права. Право имеет институты, сформированные из естественно сложившихся отношений в системе местного самоуправления и создаваемых государством норм для регулирования таких отношений, т. е. вначале зарождаются отношения, затем нормы права. Государство как продукт развития общества издает нормы, которые начинают регулировать уже сложившиеся муниципальные отношения. В результате происходит слияние естественно сложившихся отношений с регулирующими их нормами муниципального права.
Таким образом, институты муниципального права являются совместным творением местного самоуправления и государства, но никак ни того, ни другого в отдельности.
4. Не совсем точным является утверждение о том, что муниципальное право – это право местного самоуправления.
Как мы уже отметили, институты муниципального права есть результат слияния творчества государства и местного самоуправления: от местного самоуправления – отношения, от государства – нормы права.
Однако в системе местного самоуправления и в государственный период, и после зарождения государства распространенным явлением было и есть принятие собственных нормативных актов. Следовательно, муниципальное право – это совместное творчество государства и местной публичной власти.
Глава III. История местного самоуправления в России
В результате освоения данной главы обучающийся должен:
знать
• исторические этапы становления и разбития местного самоуправления в России;
• существующие модели местного самоуправления как в Российской Федерации, так и в зарубежной муниципальной практике;
• основные направления и тенденции развития и совершенствования местного самоуправления современной России;
уметь
• ориентироваться в исторических источниках муниципального права;
• анализировать формально-юридические, социально-правовые, экономические основания, мотивы, цели и результаты проводимых реформ местного самоуправления;
• прогнозировать дальнейшее развитие местного самоуправления в России;