Административная ответственность за правонарушения в области охраны недр и недропользования. Монография

Суммируя их, можно выделить следующие признаки юридической ответственности:

1) юридическая ответственность рассматривается как результат правонарушения;

2) она представляет собой государственное принуждение и содержит итоговую правовую оценку противоправного деяния со стороны государства, государственное порицание правонарушителя;

3) юридическая ответственность влечет за собой наступление неблагоприятных последствий для правонарушителя, предусмотренных санкцией правовой нормы (однако реализация не всех юридических санкций является юридической ответственностью);

4) юридическая ответственность всегда реализуется в установленной законом процессуальной форме

.

Исходя из признаков юридической ответственности в теории права выделяются несколько ее функций. Прежде всего речь идет о штрафной, или карательной, функции, которая проявляется в реализации норм, предусматривающих ответственность за правонарушения в публичной сфере – преступления, административные правонарушения и дисциплинарные проступки.

Применение мер юридической ответственности всегда связано либо с определенными ограничениями прав и свобод нарушителя, либо с возложением на него каких-либо дополнительных обязанностей.

Именно в этих ограничениях и дополнительных обременениях, которые отсутствовали бы в случае правомерного поведения, проявляется карательная функция юридической ответственности.

Однако наказание не является самоцелью. Из данной функции логично вытекает и превентивно-воспитательная функция юридической ответственности, поскольку осознание неотвратимости наказания за противоправное деяние воздействует как на поведение непосредственно нарушителя, побуждая его не допускать в дальнейшем совершения нового правонарушения (частная превенция), так и на общественное сознание в целом (общая превенция).

Юридическая ответственность является достаточно сложным механизмом, включающим в себя стадии от анализа совершенного противоправного деяния до вынесения постановления о применении административного наказания к виновному лицу. Исходя из этого, данный механизм должен быть основан на четких критериях осуществления соответствующих действий. Эти критерии находят свое выражение в принципах, выработанных практикой применения мер юридической ответственности.

Принцип законности, закрепленный в ст. 15 Конституции РФ, является основным и общим для всех видов юридической ответственности принципом, на котором прежде всего должно базироваться ее применение и который играет важную роль в обеспечении правопорядка в государстве и общего ощущения правовой определенности и защищенности у граждан. Суть принципа законности юридической ответственности заключается в том, что применение мер юридической ответственности должно осуществляться в полном соответствии с требованиями действующего законодательства.

Принцип законности проявляется на практике прежде всего в применении юридической ответственности только за совершенное правонарушение. Не допускается как превентивное применение мер ответственности, так и их применение, основанное на предположении о возможном совершении нарушения в будущем. Также юридическая ответственность может наступить только за то деяние, которое на момент его совершения признавалось противоправным

. При этом если закон, устанавливающий или отягчающий ответственность, обратной силы не имеет, то при принятии закона, нормы которого смягчают ответственность, исключают из санкции более строгое наказание или иным образом улучшают положение лица, совершившего правонарушение, за такой нормой признается обратная сила. При применении юридической ответственности не допускается объективное вменение (за исключением случаев наступления ответственности в связи с использованием источников повышенной опасности), то есть применение мер ответственности осуществляется только за виновное противоправное деяние.

Юридическая ответственность также должна применяться только компетентным государственным органом или его должностным лицом.

Для реализации этого правила в действующем законодательстве закреплена подведомственность и подсудность дел о различных видах правонарушений.

Мера ответственности может быть избрана только из закрепленного в законе перечня наказаний. При этом не допускается применение норм права по аналогии, а также выход за пределы санкции статьи, предусматривающей ответственность за данное правонарушение. Исключение составляет уголовное право, где в ряде случаев допускается назначение наказания ниже низшего предела. Наконец принцип законности юридической ответственности находит свое выражение в том, что применение мер ответственности осуществляется только в установленной процессуальной форме, которая гарантирует привлекаемым к ответственности лицам соблюдение их прав и законных интересов.

В связи с принципом законности важно учитывать такой принцип юридической ответственности, как презумпция невиновности, в соответствии с которым лицо, совершившее правонарушение, считается невиновным, пока его виновность не будет доказана в установленном законом порядке. Статья о презумпции невиновности в КоАП РФ была введена впервые в 2002 г., что стало одной из принципиальных законодательных новелл: в ст. 1.5 КоАП РФ установлена прямая связь административной ответственности с установлением вины лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении

.

Следующим принципом юридической ответственности является обоснованность ответственности. Данный принцип заключается в объективном исследовании всех обстоятельств соответствующего дела, сборе и оценке доказательств, аргументации вывода о событии противоправного деяния, определении причастности того или иного лица к совершенному противоправному деянию, определении возможности применения предусмотренной законом меры наказания.

В целях реализации принципа обоснованности юридической ответственности процессуальным законодательством детально определяется порядок деятельности государственных органов и должностных лиц в процессе сбора и анализа доказательств по делу. Конституция РФ запрещает использование доказательств, полученных с нарушением закона (ст. 50).

В качестве общего вывода необходимо отметить, что в основе принципа обоснованности юридической ответственности лежит конституционный принцип равенства граждан перед законом и органом, рассматривающим конкретное дело о правонарушении.

Органам, рассматривающим дела об административных правонарушениях, дается возможность индивидуализировать наказание в каждом конкретном случае: нередко санкция правовой нормы предоставляет уполномоченному органу выбор из возможных мер ответственности. Это выражается как в установлении рамок штрафных санкций, варьирующихся от низшего до высшего предела, так и в наличии в санкции альтернативных мер наказания (взыскания). Но в любом случае такой выбор не должен быть произвольным, а должен соответствовать характеру нарушения и быть основанным на обстоятельствах дела, отягчающих или смягчающих обстоятельствах.

В соответствии с принципом справедливости юридической ответственности правонарушение должно оцениваться с социально-этической стороны. Недопустимы ситуации, когда наказание является несоразмерно жестким в соотношении с совершенным правонарушением либо, наоборот, является недостаточным. Для того чтобы юридическая ответственность не была просто абстрактной правовой конструкцией, применяемой исключительно с карательной целью, а была бы правовым инструментом восстановления общественного баланса, нарушенного конкретным правонарушением, необходимо, чтобы не только строго соблюдались нормы права, но и учитывались конкретные обстоятельства дела, личность правонарушителя, и применяемые к нему санкции были бы соразмерны содеянному

. Данный принцип не исключает возможности применения наряду с мерой наказания правовосстановительной меры, если данным правонарушением был причинен имущественный или иной вред.

С принципом справедливости юридической ответственности неразрывно связан принцип гуманизма всего российского деликтного законодательства. Применение наказания должно осуществляться в пределах общепризнанных цивилизованных стандартов и не должно иметь целью причинение человеческих страданий либо унижение человеческого достоинства. Такой подход согласуется с положениями Всеобщей декларации прав человека, принятой Генеральной Ассамблеей ООН в 1948 г. При привлечении к ответственности юридических лиц применение мер ответственности не должно иметь целью нанесение вреда их деловой репутации.

Следующим принципом юридической ответственности является состязательность процесса и право лица, привлекаемого к ответственности, на защиту. Данный принцип отражает отказ от обвинительного уклона при рассмотрении дел о совершенных правонарушениях. Безусловно, лицо, привлекаемое к ответственности, заведомо находится в более уязвимом положении, чем «сторона обвинения», которая обладает большей свободой действий и большими полномочиями. Для того чтобы определенным образом уравнять положение сторон, и применить состязательность в процессе, когда бремя доказывания вины лежит не на самом лице, привлекаемом к ответственности, а на органе, рассматривающем дело о совершенном правонарушении.

Вместе с тем лицу, привлекаемому к ответственности, предоставляется широкий круг полномочий по защите своих прав и отстаиванию своей невиновности, необходимо, чтобы в обществе было понимание того, что за каждое совершенное правонарушение будет применено соразмерное наказание. Такое понимание выражается в принципе неотвратимости ответственности.

Суть принципа неотвратимости юридической ответственности состоит в том, что ни одно правонарушение не должно оставаться без внимания правоохранительных органов. В том случае, когда правонарушение совершено и вина в его совершении доказана, правонарушитель подлежит наказанию независимо от его социального, служебного положения или от иных обстоятельств.

Реализация принципа неотвратимости ответственности прежде всего зависит от компетентности, профессионализма и оперативности правоохранительных органов. Ненадлежащее выполнение ими своих обязанностей самым негативным образом отражается на престиже и месте Закона в общественной жизни, на отношении населения как к самим этим органам, так и к власти в целом.

Все названные признаки юридической ответственности и принципы ее реализации имеют общий характер и в равной степени применимы ко всем видам юридической ответственности – уголовной, дисциплинарной, гражданско-правовой и административной.

Тем не менее административная ответственность имеет свою специфику, которая позволяет отличать ее от других видов юридической ответственности.

Прежде всего необходимо отметить, что дискуссионность вопроса о понятии юридической ответственности порождает и споры в отношении определения административной ответственности. Д. Н. Бахрах характеризует административную ответственность как официальное признание деяния административным правонарушением, осуждение виновного и применение к нему уполномоченными субъектами административной власти административных наказаний в урегулированном КоАП РФ порядке

. Г. А. Кузьмичева указывает, что под административной ответственностью как видом юридической ответственности следует понимать способность лица в связи с совершением административного правонарушения претерпеть неблагоприятные последствия личного или имущественного характера, предусмотренные административно-правовой нормой и выраженные в виде административного наказания

. Представляется, что это определение в наибольшей степени передает характеристики и особенности института административной ответственности, и именно оно принято за основу дальнейшего исследования.

К особенностям административной ответственности относится, во-первых, основание привлечения к данному виду ответственности. Таким основанием служит административное правонарушение, то есть противоправное виновное деяние, за которое законодательством предусмотрено применение санкции в виде административного наказания. Административное правонарушение менее общественно опасно, чем преступление, которое в свою очередь является основанием наступления уголовной ответственности.

Во-вторых, от других видов юридической ответственности административную ответственность отличает порядок ее установления. Административное и административно-процессуальное законодательство отнесено Конституцией РФ к предмету совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Соответствующее положение закреплено в ст. 72 Конституции РФ. В КоАП РФ эта конституционная норма конкретизируется в ст. 1.1, согласно которой законодательство об административных правонарушениях состоит из Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях. Для сравнения отметим, что гражданско-правовая ответственность и ответственность уголовная наступает в соответствии с федеральным Гражданским и Уголовным кодексами соответственно.

В-третьих, субъектами административной ответственности могут быть как физические, так и юридические лица. Эта особенность отличает административную ответственность от уголовной и дисциплинарной, субъектами которых могут быть только физические лица.

В-четвертых, административная ответственность, как правило, применяется специально уполномоченными на то государственными органами исполнительной власти (например, многочисленными органами контрольно-надзорного характера). В особо предусмотренных законом случаях меры административной ответственности назначаются судом.

В-пятых, административная ответственность не связана с подчиненностью, служебными отношениями правоприменителя и правонарушителя (в отличие от дисциплинарной ответственности).

В-шестых, административная ответственность менее сурова, чем уголовная, и не влечет судимости в отношении лица, к которому она применена.

В-седьмых, важной особенностью административной ответственности является ее универсальность, так как данным видом юридической ответственности охраняются общественные отношения, регулируемые не только административным правом, но и многими другими отраслями российского права, среди которых и отношения по охране недр и недропользованию. Надо отметить, что данная особенность породила стремление некоторых исследователей выделить из рамок административной ответственности иные виды юридической ответственности. Еще в советский период в юридической науке предлагалось выделять такой вид ответственности, как экономическая ответственность. Были предложения выделять также экологическую, налоговую и другие виды ответственности

. Представляется, что данный подход нельзя признать научно обоснованным, хотя это и обусловлено фактически сложившейся в настоящий момент ситуацией в законодательстве. Показательной в этом смысле является проблема установления в Налоговом кодексе РФ административной ответственности за налоговые правонарушения. Ситуация с таким двойным регулированием сохраняется вот уже на протяжении 10 лет и порождает отход от концептуального принципа КоАП РФ

. Подобными попытками обособить такие «виды» ответственности ставится под сомнение не только данное в ст. 1.1 КоАП РФ определение состава законодательства об административных правонарушениях, но и определение самого понятия административного правонарушения, закрепленного в ст. 2.1 КоАП РФ, где в качестве его обязательного признака указана наказуемость, устанавливаемая в КоАП РФ либо в законах субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.

Применительно к административной ответственности следует говорить о том, что это такой вид юридической ответственности, которая может наступить за нарушения норм различных отраслей права – административного, трудового, финансового и гражданского

.

В отношении выделения ответственности за противоправные деяния в экологической сфере также отмечается определенная степень условности такого выделения, так как экологическая ответственность представляет собой комплекс применяемых в сфере охраны окружающей среды указанных выше видов юридической ответственности

.

В целом подход к выделению «новых» видов юридической ответственности приводит к размыванию доктрины административного права, порождает попытки найти искусственные причины для обособления, в частности, налоговой ответственности от административной. Это неконструктивно как для развития теории права, так и для практики. Возможно понимание на уровне ежедневной деятельности вопроса юридической ответственности и облегчается, но это приводит, к сожалению, к некорректному использованию юридических понятий и внедрению их в искаженном виде в общественное сознание, в частности, посредством средств массовой информации

. Представляется, что в настоящее время научно-правовые исследования в области юридической ответственности вообще и в сфере охраны недр и недропользования в частности не должны повторять подобных ошибок, а идти в рамках концептуального подхода к административному праву и административной ответственности также применительно к области охраны недр и недропользования.