Комментарий к Федеральному закону «О приватизации государственного и муниципального имущества» (постатейный)

Формирование, хранение и обслуживание запасов государственного резерва обеспечивается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим управление государственным резервом, его территориальными органами и подведомственными организациями, которые образуют единую федеральную систему государственного резерва Российской Федерации. Сегодня эти функции выполняет Федеральное агентство по государственным резервам, а нормативно-правовое регулирование осуществляет Министерство экономического развития Российской Федерации[13 - См.: Указ Президента РФ от 12 мая 2008 г. № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. – 2008. – № 20. – Ст. 2290.].

Федеральное агентство по государственным резервам является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом, а также правоприменительные функции в сфере управления государственным материальным резервом[14 - См.: Постановление Правительства РФ от 8 апреля 2004 г. № 199 «Вопросы Федерального агентства по государственным резервам» // СЗ РФ. – 2004.– № 15.– Ст. 1491.].

Структура системы государственного резерва и порядок управления государственным резервом определяются Правительством Российской Федерации.

Деятельность организаций системы государственного резерва в части формирования, хранения и обслуживания запасов государственного резерва регулируется Федеральным законом от 29 декабря 1994 г. № 79-ФЗ, решениями Правительства Российской Федерации и лицензированию не подлежит.

Запасы государственного резерва независимо от места их размещения, здания, сооружения и другое имущество входящих в систему государственного резерва организаций, а также земельные участки, на которых эти организации расположены, и участки недр, которые используются для хранения государственного резерва, являются федеральной собственностью и не могут быть использованы в качестве предмета залога. В соответствии с законодательством Российской Федерации государственный резерв не подлежит приватизации.

6) Государственное и муниципальное имущество, находящееся за пределами территории Российской Федерации, а также в случаях, предусмотренных международными договорами Российской Федерации.

В соответствии с п. 5.19 государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в РФ, утвержденной Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г. № 2284, приватизация и распоряжение государственной собственностью за рубежом осуществляется в порядке, установленном законами Российской Федерации, указами Президента Российской Федерации или постановлениями Правительства Российской Федерации.

Приватизация (продажа) объектов государственной собственности Российской Федерации, находящихся на территории независимых государств – бывших республик Союза ССР, осуществляется после урегулирования вопросов о правах собственности на основе межправительственных и межгосударственных соглашений[15 - Собрание актов Президента и Правительства РФ. – 1994; СЗ РФ. – 2008. —№ 38. —Ст. 4273.]. Так, Соглашением стран СНГ от 9 октября 1992 г. «О взаимном признании прав и регулировании отношений собственности» приватизация объектов, относящихся к собственности одной из сторон и расположенных на территории другой Стороны, осуществляется по решению собственника. Порядок и условия приватизации определяются соглашением между органами Сторон, уполномоченными распоряжаться государственным имуществом (ст. II)[16 - Бюллетень международных договоров. – 1993. – № 10.].

При приватизации государственных предприятий Российской Федерации закрепленное на их балансе имущество, находящееся за рубежом, в том числе ценные бумаги, доли, паи и акции в находящихся за рубежом юридических лицах, приобретенное за счет средств федерального бюджета, не подлежит включению в уставный капитал акционерных обществ, создаваемых в результате преобразования государственных предприятий, и продаже на конкурсах и аукционах[17 - См.: Постановление Правительства РФ от5 января 1995 г. № 14 «Обуправлении федеральной собственностью, находящейся за рубежом» // СЗ РФ. – 1995. – № 3. – Ст. 203.].

7) Безвозмездно в собственность религиозных организаций для использования в соответствующих целях культовых зданий и сооружений с относящимися к ним земельными участками и иного находящегося в государственной или муниципальной собственности имущества религиозного назначения, а также безвозмездно в собственность общероссийских общественных организаций инвалидов и организаций, единственными учредителями которых являются общероссийские общественные организации инвалидов, земельных участков, которые находятся в государственной или муниципальной собственности и на которых расположены здания, строения и сооружения, находящиеся в собственности указанных организаций.

Религиозной организацией признается добровольное объединение граждан РФ, иных лиц, постоянно и на законных основаниях проживающих на территории РФ, образованное в целях совместного исповедания и распространения веры и в установленном законом порядке зарегистрированное в качестве юридического лица. Религиозные организации в зависимости от территориальной сферы своей деятельности подразделяются на местные и централизованные (п. 1,2 ст. 8 Федерального закона «О свободе совести и религиозных объединениях»)[18 - СЗ РФ. – 1997. – № 39. – Ст. 4465; СЗ РФ. – 2008. – № 30 (ч. 2). – Ст. 3616.].

Религиозной организацией признается также учреждение или организация, созданные централизованной религиозной организацией в соответствии со своим уставом, имеющие цель и признаки, которые предусмотрены п. 1 ст. 6 указанного Федерального закона, в том числе руководящий либо координирующий орган или учреждение, а также учреждение профессионального религиозного образования (п. 6 ст. 8). В указанном Федеральном законе определены правила проведения религиозных обрядов и церемоний (ст. 16).

Религиозные организации пользуются исключительным правом учреждения организаций, издающих богослужебную литературу и производящих предметы культового назначения. Литература, печатные, аудио– и видеоматериалы, выпускаемые религиозными организациями, должны иметь маркировку с официальным полным наименованием данной религиозной организации (ст. 17).

В собственности религиозных организаций могут находиться здания, земельные участки, объекты производственного, социального, благотворительного, культурно-просветительского и иного назначения, предметы религиозного назначения, денежные средства и иное имущество, необходимое для обеспечения их деятельности, в том числе отнесенное к памятникам истории и культуры.

Религиозные организации обладают правом собственности на имущество, приобретенное или созданное ими за счет собственных средств, пожертвованное гражданами, организациями или переданное религиозным организациям в собственность государством либо приобретенное иными способами, не противоречащими законодательству РФ. Передача в собственность религиозным организациям для использования в функциональных целях культовых зданий и сооружений с относящимися к ним земельными участками и иного имущества религиозного назначения, находящегося в государственной или муниципальной собственности, осуществляется безвозмездно (ст. 21).

Федеральным законом «О свободе совести и религиозных объединениях» установлены ограничения на деятельность иностранных религиозных организаций и их представительств на территории РФ.

Федеральный закон от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» определяет государственную политику в области социальной защиты инвалидов в Российской Федерации, целью которой является обеспечение инвалидам равных с другими гражданами возможностей в реализации гражданских, экономических, политических и других прав и свобод, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, а также в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации. Меры социальной защиты инвалидов являются расходными обязательствами Российской Федерации, за исключением мер социальной поддержки и социального обслуживания, относящихся к полномочиям государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации[19 - СЗ РФ. – 1995. – № 48. – Ст. 4563; СЗ РФ. – 2008. – № 52 (ч. 1). – Ст. 6224.].

Общественные объединения, созданные и действующие в целях защиты прав и законных интересов инвалидов, обеспечения им равных с другими гражданами возможностей, есть форма социальной защиты инвалидов. Государство оказывает указанным общественным объединениям содействие и помощь, в том числе материальную, техническую и финансовую.

Общественными организациями инвалидов признаются организации, созданные инвалидами и лицами, представляющими их интересы, в целях защиты прав и законных интересов инвалидов, обеспечения им равных с другими гражданами возможностей, решения задач общественной интеграции инвалидов, среди членов которых инвалиды и их законные представители (один из родителей, усыновителей, опекун или попечитель) составляют не менее 80 процентов, а также союзы (ассоциации) указанных организаций.

В собственности общественных объединений инвалидов могут находиться предприятия, учреждения, организации, хозяйственные товарищества и общества, здания, сооружения, оборудование, транспорт, жилищный фонд, интеллектуальные ценности, денежные средства, паи, акции и ценные бумаги, а также любое иное имущество и земельные участки в соответствии с законодательством Российской Федерации (ст. 33).

В соответствии с п. 2 ст. 3 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» и подп. 7 п. 2 ст. 3 Федерального закона «О приватизации государственного и муниципального имущества» земельные участки, которые находятся в государственной или муниципальной собственности и на которых расположены здания, строения и сооружения, находящиеся на день введения в действие ЗК РФ в собственности общероссийских общественных организаций инвалидов и организаций, единственными учредителями которых являются общероссийские общественные организации инвалидов, предоставляются в собственность указанных организаций бесплатно.

8) Государственное и муниципальное имущество в собственность некоммерческих организаций, созданных при преобразовании государственных и муниципальных учреждений, а также федерального имущества, передаваемого государственным корпорациям в качестве имущественного взноса Российской Федерации.

В соответствии со ст. 120 ГК РФ учреждением признается некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера. Государственное или муниципальное учреждение может быть бюджетным или автономным учреждением.

Бюджетным учреждением признается государственное (муниципальное) учреждение, финансовое обеспечение выполнения функций которого, в том числе по оказанию государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам в соответствии с государственным (муниципальным) заданием, осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основе бюджетной сметы (ст. 6 Бюджетного кодекса РФ)[20 - СЗ РФ. – 1998. – № 31. – Ст. 3823; СЗ РФ. – 2009. – № 7. – Ст. 785.].

Автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах (п. 1 ст. 2 Федерального закона от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях»).

При этом в соответствии с п. 1 ст. 296 ГК РФ учреждения, за которыми имущество закреплено на праве оперативного управления, владеют, пользуются и распоряжаются этим имуществом в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника и назначением этого имущества. Здесь следует учитывать разное правовое положение бюджетных и автономных учреждений, которое проявляется в праве распоряжаться имуществом. Бюджетное учреждение не вправе распоряжаться имуществом (продавать его, сдавать в аренду, передавать в залог), находящимся у него на праве оперативного управления (абз. 1 п. 1 ст. 298 ГК РФ).

Автономное учреждение без согласия собственника не вправе распоряжаться недвижимым имуществом и особо ценным движимым имуществом, закрепленным за ним собственником или приобретенным автономным учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества. Остальным закрепленным за ним имуществом автономное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно, если иное не установлено законом. Так, в соответствии со ст. 6 Федерального закона от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» они вправе вносить денежные средства и иное имущество в уставный (складочный) капитал других юридических лиц или иным образом передавать это имущество другим юридическим лицам в качестве их учредителя или участника только с согласия своего учредителя[21 - СЗ РФ. – 2006. – № 45. – Ст. 4626; СЗ РФ. – 2007. – № 43. – Ст. 5084.].

В соответствии со ст. 57 ГК РФ преобразование является одним из видов реорганизации юридического лица, при котором оно прекращает существование и на его основе образуется юридическое лицо иной организационно-правовой формы, ст. 13 комментируемого Закона использует преобразование как способ приватизации только для унитарных предприятий в открытые акционерные общества.

Преобразование государственных или муниципальных учреждений в некоммерческие организации иных форм или хозяйственное общество допускается в случаях и в порядке, которые установлены законом (п. 2 ст. 17 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»)[22 - Там же. – 1996. – № 3. – Ст. 145; СЗ РФ. – 2008. – № 30 (ч. 2). – Ст. 3617.]. Современное законодательство не предусматривает преобразования как способа реорганизации государственных и муниципальных учреждений. Судебная практика базируется именно на этом.

Так, постановлением ФАС Волго-Вятского округа от 26 июля 2007 г. № АЗ 1-10063/2005-22 «признано недействующим положение ненормативного правового акта главы исполнительной власти субъекта РФ о преобразовании государственного учреждения в автономную некоммерческую организацию, поскольку согласно пункту 2 статьи 17 Закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ преобразование государственных или муниципальных учреждений в некоммерческие организации иных форм или хозяйственное общество допускаются в случаях и в порядке, которые установлены законом, тогда как такой закон не был принят на момент указанной реорганизации».

Таким образом, сегодня нельзя преобразовывать государственные и муниципальные учреждения в некоммерческие организации с передачей государственного (муниципального) имущества в их собственность.

Однако иное правовое положение занимает государственная корпорация. В соответствии со ст. 7.1 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» государственной корпорацией признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная Российской Федерацией на основе имущественного взноса и созданная для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций.

Имущество, переданное государственной корпорации Российской Федерацией, является собственностью государственной корпорации[23 - СЗ РФ. – 1996. – № 3. – Ст. 145; СЗ РФ. – 2009. – № 23. – Ст. 2762.]. Современное законодательство о передаче государственного имущества государственной корпорации позволяет высказывать диаметрально противоположные точки зрения по этому вопросу.

Первая точка зрения – имущество государственной корпорации остается государственным. Таких взглядов придерживается Д.Ю. Ляпин[24 - Ляпин Д.Ю. Право собственности государственных корпораций: Автореф. дис… канд. юрид. наук. – М., 2005. – С. 15–17.].

Вторая точка зрения – имущество государственной корпорации перестает быть государственным, становится частной собственностью. На этой позиции стоят В.К. Андреев[25 - Андреев В.К. О праве частной собственности в России. – М.: Волтере Клувер, 2007.] и В.И. Добровольский[26 - Добровольский В.И. Применение корпоративного права: практическое руководство для корпоративного юриста. – М.: Волтер Клувер, 2008.].

К сожалению, анализ правового статуса государственных корпораций (с учетом правого регулирования таких государственных корпораций, как «Олимпстрой»[27 - См.: Федеральный закон от30 октября 2007 г. № 238-ФЗ (ред. от 30 декабря 2008 г.) «О государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта» // СЗ РФ. – 2007. – № 45.– Ст. 5415.], «Росатом»[28 - См.: Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. № 317-ФЗ «О государственной корпорации по атомной энергии “Росатом”» // СЗ РФ. – 2007. – № 49. – Ст. 6078.]) позволяет сделать вывод о том, что имущество государства выбывает из его собственности, но не в процессе приватизации. От приватизации такая передача отличается тем, что данное имущество предоставляется безвозмездно, используется для целей публичного характера и может быть возвращено в федеральную собственность при ликвидации государственной корпорации.

9) Действие комментируемого Закона не распространяется на отчуждение государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными и муниципальными учреждениями имущества, закрепленного за ними в хозяйственном ведении или оперативном управлении.

Отчуждение указанного государственного и муниципального имущества регулируется иными федеральными законами и принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами. К отношениям по отчуждению государственного и муниципального имущества, не урегулированным комментируемым Законом, применяются нормы гражданского законодательства (п. 4 ст. 3 Закона), а именно ст. 295 ГК РФ. На отчуждение недвижимости в подобных случаях субъектом хозяйственного ведения достаточно получить лишь согласие собственника имущества.

Например, правом принятия решений на передачу муниципального имущества и о даче согласия на его отчуждение обладает (согласно уставу) глава местной администрации муниципального образования, и к тому же, как правило, единолично.

По этому основанию отчуждения государственного имущества сложилась довольно обширная судебная практика. Как правило, инициатором признания недействительными таких сделок выступает прокуратура (например, Определение ВАС РФ от 16 июня 2008 г. № 7768/08 по делу № А12-12492/2007-С45). При наличии согласия администрации суды отказывают в признании недействительными договоров передачи государственного имущества.

Можно привести практический пример и другого характера.

«Общество с ограниченной ответственностью арендовало здание, являющееся муниципальной собственностью г. Омска. Договор аренды предусматривал обязательства арендатора по производству полной реконструкции здания, что потребовало от арендатора значительных вложений. Арендатор исполнил все свои обязательства по реконструкции здания, и когда муниципальные власти предложили арендатору выкупить объект, он незамедлительно согласился это сделать, поскольку сделанные им вложения могли окупиться только за пределами срока аренды.

Проблема состояла в том, что Федеральный закон о приватизации фактически запрещает прямую продажу объектов муниципальной собственности, это возможно сделать исключительно через проведение торгов в форме аукциона (ст. 18 Федерального закона о приватизации). Однако чиновники городской администрации предложили иную схему.

Наличие такого исключения вполне обоснованно, поскольку до сих пор существуют, например, муниципальные предприятия розничной торговли (продовольственные магазины, аптеки и т. п.). Теоретически все имущество такого предприятия, в том числе реализуемая им в розницу продукция, принадлежит ему на праве хозяйственного ведения (ст. 294, 295 ГК РФ) и является при этом муниципальной собственностью. Сложно представить, что подобное муниципальное предприятие может нормально осуществлять свою обычную хозяйственную деятельность, реализуя муниципальное имущество исключительно способами, предусмотренными Федеральным законом о приватизации. Таким образом, имущество, закрепленное за предприятиями и учреждениями на праве хозяйственного ведения и оперативного управления, может реализовываться ими без учета положений Федерального закона о приватизации, но с соблюдением правил, предусмотренных ст. 295–298 ГК РФ.

Замысел чиновников городской администрации по адресной реализации объектов недвижимости в обход Федерального закона о приватизации состоял в следующем. Недвижимое имущество распоряжением главы администрации передавалось в хозяйственное ведение муниципальному унитарному предприятию. Муниципальное предприятие направляло собственнику – администрации города ходатайство о даче ему согласия на отчуждение недвижимости в соответствии с п. 2 ст. 295 ГК РФ. Администрация такое согласие предоставляла на основании действовавшего муниципального положения о порядке дачи согласий на отчуждение муниципального имущества. Проводилась рыночная оценка имущества, продажную цену имущества определяла комиссия с участием представителей прокуратуры и правоохранительных органов, после этого муниципальное унитарное предприятие заключало договор продажи объекта. Именно по такой схеме арендатор – общество с ограниченной ответственностью в 2004 г. приобрело нежилое здание из муниципальной собственности. Впоследствии общество с ограниченной ответственностью приобрело в собственность и земельный участок под зданием. Очевидно, что при реализации схемы были учтены обоюдные интересы: городской бюджет снимал с себя бремя содержания имущества и получал адекватное пополнение, равное рыночной стоимости отчуждаемого имущества, а арендаторы, вложившие денежные средства в реконструкцию и поддержание муниципальных объектов, приобретали их в собственность»[29 - Бобков С.А. Казусы приватизации // Журнал российского права. – 2007. – № 9.].

Отчуждение государственного и муниципального имущества на основании судебного решения может выглядеть следующим образом.

В ходе предпринимательской деятельности государственные и муниципальные предприятия могут отдавать в залог имущество, собственниками которого предприятия не являются.

Залог недвижимого имущества (ипотека) предполагает право одной стороны – залогодержателя, являющегося кредитором по обязательству, обеспеченному ипотекой, получить удовлетворение своих денежных требований к должнику – государственному (муниципальному) предприятию по этому обязательству из стоимости заложенного недвижимого имущества. Согласно ст. 50 Федерального закона от 16 июля 1998 г. № 102-ФЗ «Об ипотеке (залоге недвижимости)» залогодержатель вправе обратить взыскание на имущество, заложенное по договору об ипотеке, для удовлетворения за счет этого имущества требований, вызванных неисполнением или ненадлежащим исполнением обеспеченного ипотекой обязательства[30 - СЗ РФ. – 1998. – № 29. – Ст. 3400; СЗ РФ. – 2009. – № 1. – Ст. 14.]. Таким образом, при заключении договора ипотеки государственным (муниципальным) предприятием возникает риск отчуждения объекта недвижимости, принадлежащего собственнику, следовательно, в этом случае необходимо согласие собственника.

В случае неисполнения или ненадлежащего исполнения обеспеченного ипотекой обязательства взыскание по требованиям залогодержателя обращается на имущество, заложенное по договору об ипотеке, по решению суда (ст. 51, 55 Федерального закона от 16 июля 1998 г. № 102-ФЗ «Об ипотеке (залоге недвижимости)»).

Имущество, заложенное по договору об ипотеке, на которое по решению суда обращено взыскание в соответствии с Федеральным законом, реализуется путем продажи с публичных торгов (ст. 56 Федерального закона от 16 июля 1998 г. № 102-ФЗ «Об ипотеке (залоге недвижимости)»).