Пенсионное законодательство России в советский период (октябрь 1917 г. – 1928 г.). Монография

В мае 1918 г. на II Съезде Комиссаров Труда, бирж труда и страховых касс было принято решение объединить отделы социального страхования и охраны труда при Народном комиссариате труда, «поскольку задачи охраны труда являются совершенно неотделимой и самой существенной частью работы страховых касс, как проводников социального страхования»[113].

Сохранившиеся документы тех времен свидетельствуют о том, что предполагалось установить новый порядок обжалования решений страховых касс, принципиально отличавшийся от дореволюционного. Так, в проекте декрета «О подсудности дел по спорам о вознаграждении за смерть и утрату трудоспособности лиц, занятых по найму», датированном апрелем 1918 г.[114], планировалось создание судебных секций при губернских страховых присутствиях для рассмотрения споров о страховых выплатах в связи со смертью или постоянной утратой трудоспособности лиц, занятых по найму. В состав судебных секций должны были входить председатель, избираемый губернским страховым присутствием, и четыре заседателя (трое избирались присутствием из числа представителей от рабочих и один – из представителей работодателей). Механизм работы судебных секций виделся следующим образом.

Дело на рассмотрение судебной секции передавалось при поступлении жалобы от истца или отвечающей стороны (организации, принимающей решение о назначении пенсионного обеспечения), если 1/3 ответственных членов этой организации усмотрят в постановлении «явную несправедливость или нарушение закона». Критериев определения «явной несправедливости» в документе не содержалось, поэтому скорее всего этот аспект отдавался на личное усмотрение членов состава страхового учреждения. Кроме того, все дела, разбираемые в страховых присутствиях или его секциях, могли быть переданы в судебную секцию в том случае, если присутствие или бюро присутствия придет к выводу, что дело имеет характер судебного разбирательства, т. е. очевиден спор о праве на социальное обеспечение. Территориальная подсудность дела определялась по месту жительства истца.

Явка сторон на заседание судебной секции была необязательной, однако секция могла признать явку той или иной стороны обязательной, если это требовалось для проведения медицинского освидетельствования или дачи объяснений. Истцам, т. е. рабочим, претендующим на пенсионное обеспечение, гарантировалось право на получение бесплатной юридической консультации при профсоюзах, в том числе на помощь в оформлении процессуальных документов за счет государства. По особо сложным делам судебные секции могли назначить истцу квалифицированного защитника из состава консультантов.

Дела в судебных секциях подлежали рассмотрению в открытых заседаниях, но по заявлению одной из сторон судебная секция могла перейти к закрытому слушанию. Фактические обстоятельства дела выяснялись на основании доказательств – объяснений сторон, свидетельства комиссии медицинской экспертизы, свидетельских показаний. Весь ход слушания дела фиксировался в протоколе, который подписывался всеми членами судебной секции.

Решение судебной секции страхового присутствия могло быть обжаловано в судебную секцию при Страховом совете. Истец имел право на такое обжалование в том случае, если он заявил степень утраты трудоспособности на 25 % больше, чем было назначено ему судебной секцией, а ответчик – если утрата трудоспособности, установленная секцией, была на 25 % выше той, которую он определил. О споре по поводу полной утраты трудоспособности (т. е. свыше 66 %) жалобы могли подавать обе стороны. Кроме того, с жалобами могли обратиться не менее двух членов судебной секции присутствия, если они усмотрят в постановлении те же «явную несправедливость и нарушение закона».

Судебная секция при Страховом совете состояла из председателя, избираемого Страховым советом, и шести заседателей (из которых пять избиралось из представителей рабочих, один – от работодателей). Судебная секция Страхового совета имела право отменить или передать дело на новое рассмотрение в то же или другое присутствие либо пересмотреть дело по существу и принять новое решение. В случае, если дело передавалось на новое рассмотрение в присутствие, оно могло затем снова поступить в Страховой совет в порядке обжалования. В остальном постановления судебной секции были окончательными, но могли быть обжалованы в Страховой Совет в исключительных случаях, если стороны или два члена судебной секции усмотрят в постановлении нарушение закона (о «явной несправедливости» здесь уже не упоминалось).

Анализ указанных положений приводит к выводу, что принцип равенства сторон в этом порядке обжалования не предполагался. Наибольший объем прав при рассмотрении споров о выплатах страхового обеспечения закреплялся за истцами, т. е. наемными работниками. В составе судебных секций явный перевес был в пользу рабочих. А при условии, что жалобу на постановление могут подать не менее двух членов судебной секции, единственный представитель от предпринимателей фактически не мог реализовать это право.

Указанный законопроект так и не был принят вследствие перехода страны к «военному коммунизму», в результате которого кардинально изменилась вся система социального обеспечения. Однако приведенный документ является яркой иллюстрацией наблюдавшейся в то время тенденции развития административной юстиции в области разрешения споров, возникавших из правоотношений как по пенсионному, так и по социальному обеспечению в целом.

Итак, в период становления советской власти пенсионное обеспечение в форме социального страхования начинает развиваться на принципиально новом уровне. Обязанность по уплате страховых взносов на социальное страхование с рабочих переходит на работодателей, допускается возможность частичного государственного софинансирования в случае недостаточности средств. Принцип формирования органов управления социальным страхованием устанавливается в пользу рабочих.

В изучаемый период сохраняется также государственное пенсионное обеспечение, которое можно трактовать как составную часть понятия социального обеспечения в узком смысле, приведенного В. С. Андреевым[115]. Под системой государственного пенсионного обеспечения в данном случае понимается форма реализации субъективных прав (на получение пенсионного обеспечения) и обязанностей (по назначению и выплате указанного обеспечения), при которой выплата пенсий производится за счет прямого ассигнования средств государственного бюджета через систему специально создаваемых государственных органов.

Как и в дореволюционной России, государственное пенсионное обеспечение сохраняется за военнослужащими и членами их семей. Следует отметить, что эта мера рассматривалась советским правительством на тот момент лишь как экстренная, которая временно сохранялась до издания общего страхового закона[116]. Но учитывая, что армия является неотъемлемым атрибутом государственной власти, ее основным гарантом, сохранение государственного пенсионного обеспечения за военнослужащими представляется вполне закономерным. До сих пор пенсионное обеспечение военнослужащих неизменно сохраняется в форме государственного обеспечения[117].

При этом к обозначенной в вышеуказанном определении системе государственного обеспечения увечных воинов правительство в изучаемый период приходит не сразу. 1 (14) ноября 1917 г.[118] на базе бывшего Министерства государственного призрения был образован Народный комиссариат государственного призрения – специализированный государственный орган, ведавший вопросами социального обеспечения (тем самым социальная политика возводилась в ранг общегосударственной).

Первоначально комиссариат занимался лишь отдельными вопросами социального обеспечения: охрана и поддержка материнства, детства, беспризорности и т. п. Все полномочия в области социального обеспечения военнослужащих были переданы Всероссийскому союзу увечных воинов[119], т. е. фактически не орган государственной власти, а некая автономная саморегулируемая организация ведала и распоряжалась государственными средствами, выделяемыми на цели социального обеспечения военнослужащих.

Подобная ситуация не выдерживала никакой критики, и с начала 1918 г. начинается постепенный переход вопросов социального обеспечения военнослужащих к Народному комиссариату государственного призрения. Так, постановлением комиссариата от 23 января (5 февраля) 1918 г.[120] при местных советах рабочих, солдатских и крестьянских депутатов учреждались отделы по назначению пенсий от казны военно-увечным. Постановлением СНК от 6 марта 1918 г.[121] учет и регулирование всех вопросов о пенсиях и пособиях передавались в ведение Народного комиссариата призрения.

В Объяснительной записке Народного комиссариата государственного призрения[122] от (13) 26 апреля 1918 г. № 451/162 к проекту декрета «О разъяснении и изменении декрета от 23 декабря 1917 г.» говорилось: «Правительственная власть совершенно оторвалась от дела помощи увечным и не может не только руководить этим делом, но и следить за целесообразным и правильным расходованием денежных средств… государственные средства тратятся неправильно и неравномерно: поступают жалобы из различных мест на то, что Центральный Комитет Всероссийского союза увечных воинов не высылает им денег, занимается коммерческими предприятиями в ущерб другим задачам»[123]. В документе был сформулирован ключевой принцип, на котором должна была строиться система обеспечения военнослужащих: «дело социального обеспечения увечных воинов должно находиться в руках государственной власти – центральных и местных комиссариатов социального обеспечения, расходование государственных средств должно находиться под контролем и санкцией Советской власти на местах»[124]. Вскоре СНК одобрил законопроект, и новая система администрирования социального обеспечения была закреплена в декрете СНК «О социальном обеспечении увечных воинов» от 20 апреля 1918 г.[125] Руководящая роль в деле социального обеспечения увечных воинов отводилась Народному комиссариату социального обеспечения и его отделам при местных советах.

Третья форма пенсионного обеспечения – общественная взаимопомощь (по принципу дореволюционных обществ взаимопомощи[126]) – сохранялась в изучаемый период в целях социальной поддержки нетрудоспособного беднейшего крестьянства. Под общественной взаимопомощью понимается форма реализации субъективных прав (на получение пенсионного обеспечения) и субъективных обязанностей (по предоставлению такого обеспечения), при которой финансирование пенсий участников добровольного объединения осуществляется за счет аккумуляции денежных или натуральных членских взносов в специально создаваемом фонде. Специфика этой формы заключается в том, что субъекты финансирования, спустя определенный промежуток времени, при наступлении нетрудоспособности становятся субъектами пенсионного обеспечения. Эту систему можно определить как добровольное пенсионное «самообеспечение». Тем самым советское правительство по отношению к крестьянству обращается к первому исторически сложившемуся виду социального страхования – добровольному, построенному на началах взаимопомощи[127].

Пенсионное самообеспечение крестьянства напрямую согласовывалось с политикой поддержки коллективизации в деревне, которая прослеживалась уже в первые месяцы советской власти. В. И. Ленин писал по этому поводу: «в законе о земле Советская власть дала прямое преимущество коммунам и товариществам, поставив их на первое место»[128]. По данным Народного комиссариата земледелия, к началу 1918 г. в России имелось 250 сельскохозяйственных коммун, а к концу 1918 г. – свыше 1 500 сельскохозяйственных коммун и артелей[129], в которые объединялись, как правило, беднейшие слои крестьянства.

Все вопросы социальной поддержки нетрудоспособных крестьян передавались в ведение таких общественных организаций, они реализовывались в форме самообеспечения за счет трудоспособных участников коллективных хозяйств. Так, например, в Уставе Вацковской трудовой артели Арзамасского уезда Нижегородской губернии предусматривалось разделение членов артели на три категории: работоспособных (физически здоровые люди в возрасте от 18 до 50 лет), слабосильных (физически здоровые люди, старше 50 лет) и неработоспособных (люди с плохим здоровьем, неспособные к труду, независимо от возраста). Слабосильные распределялись на более легкие работы, а неработоспособные оставались на положении пенсионеров[130].

Пенсионное обеспечение в форме общественной взаимопомощи сохранялось также на базе частично сохранявшихся в изучаемый период дореволюционных пенсионных касс. Они создавались для дополнительного пенсионного обеспечения служащих различных государственных ведомств, которые участвовали в кассе посредством уплаты взносов[131]. Разумеется, такая форма пенсионного обеспечения противоречила новым принципам построения советского государства и права, и сохранение пенсионных касс рассматривалось лишь как временная мера вынужденного характера. В частности, по запросу о допустимости продолжать отчисление взносов в пенсионную кассу учителей были даны следующие официальные разъяснения: «Вопрос о 6 % пенсионных вычетах из жалованья учителей окончательно еще не решен. Считаясь с предположением КСО[132] ввести страхование на случай старости и инвалидности в общественном масштабе, эти вычеты производиться не будут. Пока же до решения вопроса о пенсионной кассе все остается на прежнем основании»[133].

Таким образом, с приходом к власти рабочей партии большевиков кардинально меняются государственные приоритеты относительно круга управомоченных субъектов пенсионного обеспечения: пенсии трудящихся увеличиваются, пенсии чиновников, служивших в дореволюционных ведомствах, сокращаются и в итоге отменяются. Неуклонно следуя классовому подходу, советское правительство признает себя правопреемником имперской России в пенсионных правоотношениях с участием инвалидов Первой мировой войны из числа низших воинских чинов, продолжая назначать и выплачивать им пенсии по дореволюционным законам. Другой специфической чертой данного периода применительно к сфере пенсионного обеспечения является то, что на фоне общего отрицания всех институтов прежнего строя, советская власть все же сохраняет три формы реализации пенсионных прав и обязанностей, действовавшие до революции (социальное страхование, государственное обеспечение и общественная взаимопомощь), внеся в них лишь некоторые коррективы применительно к новой социальной действительности.

§ 2. Оформление основных институтов советского пенсионного обеспечения

В период становления советского государства и права начинается процесс трансформации дореволюционной системы правового регулирования пенсионного обеспечения в соответствии с новыми идеологическими принципами партии, пришедшей к власти. Определив круг субъектов, подлежащих пенсионному обеспечению в советском государстве, правительство также обозначает ключевые направления развития оснований, по которым будет осуществляться обеспечение. Первичный круг оснований возникновения пенсионных правоотношений в условиях советской политико-правовой действительности формируется на основе уже действовавших на тот момент видов пенсионного обеспечения: по инвалидности, потере кормильца и за выслугу лет.

Оформление основных институтов советского пенсионного обеспечения в изучаемый период происходит в ходе развития правового регулирования пенсионного обеспечения, отличительной чертой которого является дуалистический характер системы его законодательных источников[134].

С одной стороны, в сфере пенсионного обеспечения сохраняется действие ряда дореволюционных нормативно-правовых актов, иерархию которых по юридической силе можно представить следующим образом:

1) кодифицированные акты имперской России: Общий устав о пенсиях и единовременных пособиях по гражданским ведомствам 1827 г. (в ред. 1896, 1912, 1914 гг.)[135], включавший также особенные уставы по отдельным учреждениям – Устав о пенсиях и единовременных пособиях по придворному ведомству, по ведомству Кабинета Его Императорского Величества и Департамента уделов, по ведомствам ученому и учебному, медицинскому, горному, таможенному[136], Устав «О промышленном труде» 1913 г.[137] и др.;

2) законы Российской империи о пенсионном обеспечении различных категорий лиц по профессиональному признаку: Высочайше утвержденное Положение «О горнозаводском населении казенных горных заводов ведомства Министерства финансов» от 8 марта 1861 г.[138], Высочайше утвержденные «Общие положения: 1. О пенсионных кассах Российских частных железных дорог, и 2. О сберегательно-вспомогательных кассах Российских частных железных дорог» от 30 мая 1888 г.[139], Высочайше утвержденное положение «О пенсионной кассе служащих на казенных железных дорогах» от 3 июня 1894 г.[140], Высочайше утвержденные Правила «О вознаграждении потерпевших вследствие несчастных случаев рабочих и служащих, а равно членов их семейств в предприятиях фабрично-заводской, горной и горнозаводской промышленности» от 2 июня 1903 г.[141], дополненные впоследствии Высочайше утвержденными правилами о вознаграждении вследствие несчастных случаев от 9 июня 1904 г.[142], 19 декабря 1905 г.[143], 6 марта 1906 г.[144] и 19 апреля 1906 г.[145], Высочайше утвержденные Правила «Об обеспечении судьбы детей лиц, погибших в войну с Японией» от 16 июня 1905 г.[146], Высочайше утвержденный, одобренный Государственным Советом и Государственной Думой закон «О страховании рабочих от несчастных случаев» от 23 июня 1912 г.[147], Высочайше утвержденный закон «О призрении нижних воинских чинов и членов их семейств» от 25 июня 1912 г.[148] и др.;

3) нормативно-правовые акты Временного правительства: постановление Временного правительства «О процентных добавках к пенсиям, получаемым солдатами по положению 25 июня 1912 г.» от 11 октября 1917 г.[149] и др.

С другой стороны, с установлением советской власти в центральных районах страны начинается процесс разработки нового пенсионного законодательства, выражающего идеологию правящей партии.

Следует отметить, что такая ситуация двойственности системы источников законодательства была характерна именно для сферы пенсионного обеспечения. Так, уже в декабре 1917 г. были изданы отдельные советские декреты о страховании на случай безработицы и болезни[150], при том что пенсионное обеспечение рабочих по инвалидности регулировалось дореволюционным законодательством.

Недостатки закона «О страховании рабочих от несчастных случаев» от 23 июня 1912 г.[151] постоянно критиковались большевиками в ходе политической борьбы еще до октябрьских событий 1917 г. Например, в газете «Правда» освещалась конференция представителей государственных предприятий и казенных заводов, на которой выдвигались следующие основные аспекты изменения страхового законодательства: «необходимо немедленно, распространить страхование от болезней и несчастных случаев на всех рабочих государственных предприятий и заводов всей России; организовать общую больничную кассу для всех государственных предприятий и заводов Петрограда; возложить взносы на государственные предприятия в размере не менее трех с третью процентов заработной платы; ввести полное самоуправление рабочих в больничных кассах»[152].

Но при всем этом в изучаемый период высшие органы советской власти ограничиваются лишь вынесением рекомендаций по организации работы в области страхования от несчастных случаев в рамках закона «О страховании рабочих от несчастных случаев» от 23 июня 1912 г.[153] Более того, советское правительство продолжает назначение и выплату пенсий и пособий семьям военнослужащих, обязательства по которым принимала на себя еще Российская империя по закону «О призрении нижних воинских чинов и членов их семейств» от 25 июня 1912 г.[154], о чем свидетельствуют архивные документы[155].

Декрет «О суде» от 24 ноября 1917 г. юридически оформил возможность применения законов «свергнутых правительств» в той части, в которой они «не отменены революцией и не противоречат революционному правосознанию»[156]. Теоретическому обоснованию такого явления, как применение дореволюционного законодательства в советской правовой системе, уделялось внимание ряда исследователей. Так, профессор А. Ф. Шебанов утверждал: «сразу охватить новыми законами всю массу имущественных, обязательственных, семейных, трудовых, земельных и иных общественных отношений социалистическое государство, само находящееся в начальной стадии своего развития, не может… марксистская теория допускает возможность использования социалистическим правом старых, дореволюционных правовых форм. Естественно, что в силу своей революционной роли в обществе рабочий класс берет из прошлого и использует только такие правовые формы, которые отвечают его интересам… Речь может идти о возможности использования именно внешних форм выражения досоциалистического права»[157]. О допустимости использования отдельных элементов прежней правовой системы в целях сохранения тех предписаний, в соблюдении которых заинтересовано все общество, писал также Г. А. Белов: «Отрицание, если оно является диалектическим, обязательно включает в себя сохранение положительных элементов предыдущего развития, ибо без сохранения завоеваний прошлого поступательное движение невозможно»[158]. В качестве одной из форм преемственности он выделял именно прямое применение правовых актов прежней системы.

Таким образом, действие дореволюционных нормативно-правовых актов, затрагивавших вопросы пенсионного обеспечения, в период становления советской власти было временным закономерным явлением, обусловленным особым социально значимым характером регулируемых правоотношений[159]. Другой, кардинальный подход к этому вопросу был чреват массовой волной недовольства населения, что могло стать губительным для молодой республики в этот нестабильный переходный период.

Советское нормативно-правовое регулирование пенсионного обеспечения начинает формироваться вместе с созданием нового государственного аппарата. Декретом Второго Всероссийского съезда Советов от 26 октября (8 ноября)[160] 1917 г. было образовано рабоче-крестьянское правительство – Совет народных комиссаров[161], председателем которого стал В. И. Ульянов (Ленин). Народным комиссаром труда был назначен А. Г. Шляпников[162], народным комиссаром государственного призрения до марта 1918 г. – А. М. Коллонтай[163], с марта 1918 г. – А. Н. Винокуров[164]. Деятельность этих лиц в первый год советской власти непосредственно была связана с формированием социальной политики советского государства.

Правовому регулированию пенсионного обеспечения по инвалидности правительство уделяет самое пристальное внимание в изучаемый период. Это связано с тем, что развитие этого института как нельзя более соответствовало классовому подходу: наступление полной нетрудоспособности являлось жизненно важной проблемой прежде всего для рабочих, поскольку это влекло утрату единственно возможного для них средства существования – труда.

Следствием экономического кризиса первого года советской власти явилось закрытие множества промышленных предприятий, в результате чего возник вопрос обеспечения уволенных рабочих-инвалидов. Постановлением Народного комиссариата труда «О вознаграждении рабочих-инвалидов при закрытии предприятий» от 22 февраля 1918 г.[165] было провозглашено, что при ликвидации предприятий пенсия выдается при условии отсутствия других доходов работникам, проработавшим не менее 5 лет на данном предприятии и имеющим инвалидность (т. е. вводилось условие о выработке определенного трудового стажа[166] на этом производстве). При полной инвалидности пенсия выплачивалась в размере 100 % заработка, но не более среднегодового заработка рабочих по аналогичной профессии, при неполной инвалидности – пропорционально степени утраты трудоспособности. В отношении тех инвалидов, которые не выработали 5-летнего стажа на предприятии и не относились к категории работников вредных производств, говорилось, что они будут обеспечиваться на основании нового закона о страховании от инвалидности.

Очевидно, что законодатель уже тогда разграничивал инвалидность, наступившую в результате трудового увечья (несчастного случая на производстве), и инвалидность вследствие профессионального заболевания (нарушение здоровья из-за систематического воздействия на организм вредных условий труда). Так, отмечалось, что инвалидам, занятым на производствах, сопряженных с выделением вредных и ядовитых газов, паров и пыли, пенсии назначаются независимо от срока их работы или службы на предприятии. То есть условие о выработке специального трудового стажа на предприятии к этим рабочим не применялось, что свидетельствует об особых, льготных условиях пенсионного обеспечения инвалидов, пострадавших от вредных условий труда. Перечень таких производств следовало разработать комиссариату труда совместно с Центральным советом профессиональных союзов[167]. Постановлением Народного комиссариата труда от 11 сентября 1918 г.[168] утверждался Список особо вредных производств и особо вредных работ во вредных производствах, которые предоставляли право на дополнительный двухнедельный отпуск. Можно предположить с большой долей вероятности, что этот Список применялся и при установлении инвалидности, связанной с вредными условиями труда. Работы, перечисленные в Списке, являются прообразом вредных производств и работ, предоставлявших право на досрочное пенсионное обеспечение[169].

Вопрос об установлении ответственности работодателей за наступление инвалидности работника не только вследствие несчастного случая на производстве, но и профессионального заболевания поднимался еще в работе В. И. Ленина «Закон о вознаграждении рабочих, потерпевших от несчастных случаев» 1903 г.: «…спрашивается, какая разница по существу между тем случаем, когда машина отрезывает у рабочего ногу, и тем случаем, что рабочий отравляется ядом фосфора, свинца, краски и т. п.?»[170].

Рассмотренное постановление от 22 февраля 1918 г. во многом неоднозначно. В частности, в нем не указывается, подпадают ли под его действие инвалиды вследствие общего заболевания. Системное толкование этого документа позволяет сделать вывод, что он распространялся только на инвалидов-увечников. Это подтверждается, в частности, нормой об инвалидах, занятых на вредных производствах. Кроме того, как справедливо отмечает известный исследователь в этой области Е. И. Астрахан[171], неясен вопрос, каким образом периодические пенсионные платежи могли выдаваться предприятием, которое закрывается. Остается полагать, что либо постановление не действовало на практике вообще, либо термин «пенсия» здесь используется как синоним «пособия», т. е. разовой денежной выплаты в целях компенсации вреда, причиненного здоровью.

Основная масса пенсий по инвалидности продолжала назначаться и выплачиваться по дореволюционному закону «О страховании рабочих от несчастных случаев» от 23 июня 1912 г.[172] с учетом корректив, внесенных в практику их применения разъяснениями соответствующих комиссариатов. Так, в официальном издании Народного комиссариата труда 1918 г. говорилось: «Страхование от несчастных случаев по закону 23 июня 1912 г. было поставлено гораздо лучше страхования на случай болезни; то обстоятельство, что этот закон не находится в таком резком противоречии с рабочей страховой программой, как закон о страховании болезни, и послужило поводом к тому, что не был издан в спешном порядке, до разработки общего закона о полном социальном страховании, новый закон о страховании несчастных случаев, а были только внесены коррективы в старый закон»[173].

Одновременно здесь приводились изменения, которые предполагалось внести в указанный закон: 1) наряду с 100 % повышением пенсий по делам 1915–1917 гг. повысить пенсии с 1 января 1918 г., переходя к выдаче пенсий из расчета полного заработка; 2) выдавать пенсии в размере полного заработка при потере трудоспособности свыше 2/3 (по закону от 23 июня 1912 г. размер таких пенсий был ограничен 2/3 заработка); 3) выдавать пенсии в размере полного заработка при частичной утрате трудоспособности на время трудоустройства (такая норма отсутствовала в законе 23 июня 1912 г.).

Все вышеуказанные изменения касались исключительно рабочих, получивших инвалидность в результате трудового увечья. Это можно объяснить, во-первых, классовым подходом советского правительства к вопросам пенсионного обеспечения: инвалидность, приобретенная на производстве, презюмируется у трудящегося, тогда как общее заболевание мог получить кто угодно, в том числе и так называемый нетрудовой элемент. Во-вторых, пенсионное обеспечение инвалидов, как уже указывалось выше, регулировалось дореволюционными законами о социальном страховании, которые охватывали только инвалидов-увечников.

При этом все же следует отметить, что в отчете Народного комиссариата социального обеспечения за март – июнь 1918 г. содержалась оговорка о том, что «сокращая пенсии трудоспособным и прежним царским ставленникам, Комиссариат… имеет возможность назначать пенсии всем инвалидам труда, лишенным средств к существованию»[174]. Однако, в отсутствие закона, регламентирующего порядок назначения и выплаты таких пенсий, сложно утверждать, что такие прецеденты были, документальных подтверждений тому не встречается.

В отношении военнослужащих правовое регулирование пенсионного обеспечения по инвалидности развивается в изучаемый период следующим образом: изначально оно распространялось на жертв Первой мировой войны (так называемых староармейцев), а впоследствии, с образованием Красной армии и флота, с началом гражданской войны, – и на инвалидов-красноармейцев.

Как было указано выше, на момент Октябрьской революции в отношении увечных военнослужащих действовало постановление Временного правительства «О процентных надбавках к пенсиям солдат-инвалидов» от 11 октября 1917 г.[175] Однако оно так и не было реализовано вследствие октябрьских событий. 15 (28) декабря 1917 г. СНК утвердило постановление «О выдаче процентных добавок к пенсиям военно-увечных»[176], которым изменялось и дополнялось постановление Временного правительства в соответствии с новой идеологией советского государства: отменялась градация процентных надбавок к пенсиям по территориальному принципу (в зависимости от места жительства пенсионера), и к расчету принимались максимальные надбавки по первому разряду, солдаты и офицеры уравнивались в правах на пенсионное обеспечение.

Обеспечению солдат-инвалидов, которые во время Первой мировой войны были направлены в качестве рабочих на предприятия, был посвящен декрет СНК «О вознаграждении пострадавших от несчастных случаев воинских чинов, командированных на работы в предприятия» от 9 (22) ноября 1917 г.[177] В Объяснительной записке к декрету говорилось, что такие солдаты при наступлении инвалидности в случае трудового увечья получали отказ со стороны работодателей и страховых обществ в назначении им пенсии. Будучи уволенными с военной службы, они выбрасывались на улицу инвалидами, не получив никакого социального обеспечения. Определенным решением этой ситуации стало включение таких бывших солдат в категорию обеспечиваемых по дореволюционным законам от 2 июня 1903 г.[178] и от 23 июня 1912 г.[179] с оговоркой, что в случае увечья пенсия им гарантировалась в размере заработка вольного рабочего, а не пониженного солдатского пайка[180].

В рассматриваемый период встречаются также упоминания о пенсионном обеспечении по инвалидности крестьянского населения. Так, в Крестьянском наказе, прилагавшемся к декрету «О земле», принятом на II Всероссийском съезде Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов 26 октября (8 ноября) 1917 г.[181], указывалось, что земледельцы, утратившие навсегда возможность лично обрабатывать землю, теряют право пользования ею, но взамен получают от государства пенсионное обеспечение. В декрете ВЦИК Рабочих, Солдатских и Крестьянских депутатов «О социализации земли», опубликованном 19 февраля 1918 г.[182], также указывалось на то, что все граждане, занятые земледелием, должны быть застрахованы за счет государства, в том числе на случай увечья, все нетрудоспособные земледельцы должны быть призреваемы за счет органов советской власти. Однако все эти нормы носили на тот момент исключительно декларативный характер, конкретных нормативно-правовых актов во исполнение обозначенных задач в первый год советской власти не принималось.

Таким образом, в период становления советского государства пенсионное обеспечение по инвалидности получает новую тенденцию развития как основополагающий институт пенсионной системы, в полной мере отвечающий социальным интересам трудящихся. Изначально особое внимание уделяется вопросам обеспечения на случай инвалидности, наступившей вследствие производственной травмы, которая напрямую была связана с трудовой деятельностью. Отличительной чертой правового регулирования данного института в изучаемый период является то, что оно осуществляется дореволюционным законодательством с учетом поправок, внесенных ведомственными подзаконными актами советского правительства. Определить четкую вертикаль системы источников правового регулирования пенсионного обеспечения по инвалидности в изучаемый период достаточно сложно ввиду тесного, зачастую бессистемного переплетения норм советских и дореволюционных актов.

В качестве объекта правового регулирования в целом выступают общественные отношения имущественного характера по предоставлению средств к существованию лицам, лишившимся трудоспособности вследствие увечья. Четко прослеживается императивно-диспозитивный метод правового регулирования пенсионных правоотношений[183], который выражается в следующем. Государство осуществляет дозволения и запреты в отношении возможности получения пенсионного обеспечения (устанавливает круг управомоченных субъектов, размер обеспечения, порядок его выплаты и т. д.), в то время как управомоченный субъект реализует свое право заявительным путем – посредством обращения в соответствующий публичный орган за предоставлением обеспечения.