Тактика законодательных собраний

Даже если бы оставался всего один оратор, нельзя было бы знать заранее, не представит ли он такого нового аргумента, который мог бы изменить мнение подавших голос до его речи.

Для предупреждения решений, не соответствующих истинной воле собрания.

Представьте себе целый ряд членов, говорящих в известном порядке и голосующих по очереди. Первый подает голос за предложение; следующие за ним голосуют в том же смысле, последний же, основываясь на таких фактах и аргументах, которые ускользнули от предыдущих, но могут убедить всех, голосует в обратном смысле. Последствием этого является почти единогласное постановление, которое в действительности противоположно единодушной воле собрания.

Англичане так привыкли отделять обсуждение от голосования, что им показалось бы совершенно непонятным, как можно изменять этому правилу. Однако оно было совершенно неизвестно во Франции в прежних генеральных штатах, парламентах и провинциальных собраниях. В генеральных штатах 1789 г. первые действия происходили посредством поголовного призыва всех членов к единовременному обсуждению и голосованию. Отсюда проистекали две явные несообразности:

Успешное приобретение сторонников зависело не столько от доказательности аргументов, сколько от места в списке ораторов. В tiers etat было шестьсот членов. Говорящий первым мог влиять на 599, следующий на 598 и так далее вплоть до последнего оратора, красноречие которого могло производить впечатление лишь на него самого.

Чем легче оратор мог составить себе правильное мнение о предмете, тем труднее ему было подействовать этим мнением на собрание.

Тот, кто мог влиять на целое собрание, не мог воспользоваться знаниями других, тот же, кто пользовался замечаниями всего собрания, не мог их сделать полезными для результатов голосования.

Несообразности эти слишком бросались в глаза, чтоб остаться незамеченными. Поэтому во многих законодательных корпусах, где был ранее принят этот неразумный метод, постарались его усовершенствовать, установив две очереди мнений. Таким образом, если в первой очереди высказывался взгляд, который казался кому-либо правильнее своего собственного, можно было во второй очереди отказаться от него и присоединиться к первому.

Но достигались ли этим благие результаты? Нужно считаться с человеческим самолюбием: нелегко публично сознаться в ошибке. Опасение казаться нерешительным может ослабить значение лучших доводов; нерешительных слушают с предубеждением, так что аудитория представляет из себя одновременно и судью, и сторону.

Так как операции обсуждения и голосования были смешаны, обозначающие их термины также мешались. Взгляд, мнение, голосование, совещание встречаются в протоколах, как синонимы, и неизвестно, что они обозначают; отсюда – вечный хаос.

Во всех науках первые представления о предмете смутны. Сначала охватывают общее и только после долгого опыта и изучения доходят до различия видов, до классификации и терминологии.

Например, все в Европе знают, что собака и лошадь – различные животные, в Отаити же первая появившаяся лошадь была принята за большую собаку.

Зачатки правильных прений кроются в простых разговорах, а в них не принято и не нужно строго отделять обсуждение от заключения. То же смешение имеет место и в политических собраниях. Нужно было известное время для выяснения различия действий, ведущих к составлению декрета, для отделения друг от друга первоначального предложения, поправок, прений и голосования.

Глава XVII

Неудобства определенного порядка предоставления слова

Ни один из членов собрания, кроме автора предложения, не должен иметь преимущества при предоставлении ему слова. Тот, кто первый просит слова, будет выслушан первым. Между несколькими соискателями первенство определяется президентом (или жребием).

Определенный порядок предоставления слова – весьма вредное правило для политического собрания.

Видимый порядок здесь является беспорядком; кажущееся равенство на деле является неравенством. Этот вопрос требует подробного рассмотрения.

Определенный порядок неблагоприятен для использования индивидуальных способностей.

Тот, кто записан в ряду ораторов одним из последних, должен естественно ожидать, что его аргументы будут предвосхищены; это неизбежно убивает желание изучить трудный вопрос. Чем меньше шансов он имеет выделиться и быть полезным, тем меньше у него побудительных причин к работе. Положим, это не повлияет на ораторов, обладающих исключительным талантом, но и они могут лишиться энергии, сознавая, что придется говорить перед утомленной и предубежденной аудиторией.

Такой способ влечет за собой большую потерю времени на бесполезные речи. Записанные на листе первыми будут считать себя обязанными говорить; они станут произносить речи не для пользы дела, а лишь для того, чтобы не молчать. Таким образом, наиболее способные могут быть обречены на безмолвие, а, напротив, неспособные будут вынуждены пользоваться или, вернее, злоупотреблять правом голоса.

Определенный порядок вреден еще тем, что он мешает людям, обладающим разнородными талантами, соединяться и распределять между собой роли наиболее выгодно для спора.

Один лучше всего излагает содержание, обладая умением сообщить по порядку целую серию самых разнообразных фактов. Другой не в состоянии сразу охватить целое, но зато владеет искусством выставить на вид достоинства какого-нибудь одного аргумента. Третий, не имея изобретательности, обладает той находчивостью, которая сразу видит слабую сторону противника, что ему дает большое преимущество при возражениях. Наконец, четвертый, не умея влиять своими речами, может отлично резюмировать дело, перечислять аргументы и ускорять окончание работы.

Допустите только свободный порядок пользования правом слова, и распределение ролей совершится само собой.

Таким образом, мы видим, что определенный порядок идет вразрез с естественным; он устанавливает очередь, но отнимает возможность пользоваться способностями.

Определенный порядок неудобств еще и в других отношениях. Для правильного ведения прений желательна смена противников. Я не говорю, что эта смена абсолютно необходима, но она является во всех отношениях наилучшим путем для достижения цели.

Когда приводят неверный факт или софистический аргумент, очень важно немедленно опровергнуть его. Если какая-нибудь речь производит большое впечатление и этим усиливает влияние одной партии, нужно дать другой возможность тут же ослабить его. Без этого нет равновесия. Для подготовления судей к правильному произнесению приговора нужна постоянная борьба противоположных мнений, когда предрассудки противопоставляются предрассудкам, факты – фактам, аргументы – аргументам? Du choc des opinions jaillit la verite.

В национальном собрании все, желавшие говорить о данном предмете, записывались заранее, и этот лист определял очередь речей. Каков же был результат?

Множество ораторов одного и того же направления, произнося заранее составленные речи, утомляли собрание вечными повторениями. Никакого соглашения между ними не было. Нападение и защита не чередовались в своем естественном порядке. Обвинение, сделанное в одной из первых речей, опровергалось лишь в последних. Это противоречит самой идее прений. Отдельные речи без всякой взаимной связи вызывали скуку, нетерпение и усталость, и все это способствовало торопливости заключений.

Когда порядок речей определяется в зависимости от служебного или общественного положения ораторов, он имеет еще один недостаток, а именно ведет к усилению посторонних влияний. В каждом собрании есть люди, которые отрекаются от собственной воли и подчиняются чужой. Это зло нельзя устранить, но во всяком случае его не следует усиливать; между тем его усиливают несомненно, устанавливая порядок, при котором подчиненные вынуждены иметь в виду мнения своих начальников. Свобода очереди способствует более искреннему выражению мнений. Тот, кто не имеет гражданского мужества оспаривать взгляда могущественного человека, имеет возможность свободно выражать свое мнение в тех случаях, когда можно предположить, что он этого взгляда не знает.

Наконец, по отношению к личным правам человека определенный порядок представляет из себя безусловно несправедливое неравенство. Если первенство слова есть преимущество, то нет оснований представлять его кому-либо из членов палаты.

Я усматриваю лишь одно возражение против свободного порядка речей, это – неизбежность споров при одновременном требовании слова несколькими лицами. Если этот спор решает президент, то последний может оказаться пристрастным, а если собрание, то это вызывает проволочку времени и несправедливое отношение к непопулярным членам или, наконец, даже злоупотребление со стороны большинства.

В ответ на это приведу пример британского парламента. Там нет права первенства. Всякий. Желающий говорить, просит слова, вставая со своего места в тот момент, когда предшествующий оратор садится. В случае недоразумения между соискателями, предварительно решает президент, окончательное же решение принадлежит палате. Правда, при таком порядке вставший первым не всегда получает слово, так как президент легко может найти способ обойти плохих ораторов, и в тех случаях, когда такое пристрастное отношение соответствует воле собрания, протеста не бывает, но выдающиеся ораторы, к какой бы они партии ни принадлежали, всегда могут быть уверены, что их выслушают. Без этого никогда бы ни к чему не пришли. Действительно, какая польза выслушивать нелепые воззвания? Выражение недовольства и нетерпения, шум, разговоры могут быть до известной степени полезны, чтобы отбить охоту говорить у нахальных и упрямых говорунов, но все же лучше обуздывать их применением власти президента с поддержкою собрания. Что же касается отстранения целой партии, то этого в Англии никогда не случалось и ни в одном собрании случиться не может без особого уговора, по крайней мере при господстве гласности. Красноречивая и здравомыслящая речь слушается с удовольствием даже лицами противоположного лагеря. Вздорная болтовня, напротив, раздражает всех, особенно же тех, кому хочет быть полезной, так как они только дискредитирует их.

Можно сказать, что во всякой партии «услужливый дурак опаснее врага».

Таким образом, из самого свойства предмета вытекают те мотивы, которые заставляют президента применять в известных случаях дискреционную власть на общую пользу собрания.

Глава XVIII

Три чтения законопроектов

Все законопроекты в британском парламенте подвергаются троекратному обсуждению. Обсуждения эти происходят в разные дни, часто даже через большие промежутки и называются «тремя чтениями билля». Билль может быть отвергнут после первого, второго или третьего чтения, но принимается он только после того, как прошел через все три испытания.

Но это еще не все. Между первым и вторым или между вторым и третьим чтениями билль обсуждается в комитете всей палаты. В комитете допускается более свободная форма споров; в нем ничто не решается окончательно. Выбирают председателя для данного случая и дозволяют ораторам говорить по нескольку раз об одном и том же предмете; таким образом, спор ведется между людьми, имеющими специальные знания по данному вопросу.

Что же касается трех чтений, то первое ограничивается почти исключительно внесением билля и общими замечаниями. Второе является настоящей ареной прений. Третье представляет из себя лишь простую формальность.

Достоинства такого порядка заключаются в следующем: 1) предоставляя большому количеству лиц случай говорить в разные дни, после того, как они воспользовались данными предыдущего спора, этот порядок делает совещания более зрелыми; 2) он предоставляет общественному мнению высказаться, а членам палаты посоветоваться с посторонними просвещенными людьми; 3) предупреждает последствия внезапного увлечения красноречием отдельных ораторов; 4) защищает интересы меньшинства собрания, т. е. наиболее слабой партии, предоставляя ей несколько сроков для выражения своего мнения; 5) призывает к деятельности членов, отсутствовавших при первых прениях, в тех случаях, когда они замечают, что их присутствие могло бы повлиять на судьбу билля. Всякий знает по опыту, что невозможно сразу правильно оценить даже самые веские доводы, приведенные противоположными сторонами. Такие доводы производят или слишком сильное, или слишком слабое впечатление; слишком сильное, когда их развивают со всей обаятельностью авторитета или красноречия, слишком слабое, если они направлены против страстей, личных интересов или предрассудков. Промежуток в несколько дней успокаивает умы; общественное мнение имеет время оказать свое влияние: то, что поддерживалось одним красноречием, теряет свой эффект, а то, что опиралось на разум, приобретает новую силу. При вторичном обсуждении взгляды могут измениться, и обе партии явятся друг перед другом с новыми данными, которые будут основаны на размышлении и знакомстве с общественным мнением. Ведь со стремлениями партий надо считаться. Если закон принимается в одном совещании, то этим самым каждая партия приобретает особый интерес напрячь все свои силы для достижения победы, а это влечет за собой излишнюю горячность и страстность в прениях. Когда же известно, что первой победы недостаточно, что придется бороться во второй раз и даже в третий, силы берегут; действуют более умеренно, чтобы не повредить своему делу, остерегаются брать верх в первом же споре, так как это могло бы стать оружием в руках противника; с другой стороны меньшинство, постепенно убеждаясь в своем поражении, легче мириться с ним, сознавая, что оно имело все способы защиты.

В британском парламенте, независимо от трех обязательных чтений, прения могут возобновляться еще во многих других случаях при движении билля или, как технически выражаются англичане, прогресса билля.

Он должен пройти через комитет (commitment), должен быть переведен на пергамент, чтобы сделаться подлинным текстом закона (engrossment), наконец, должен быть передан палате пэров и принят снова к палате общин. Все эти последовательные действия происходят по заявлению одного из членов, и это заявление может послужить предлогом для нового обсуждения. Оппозиция очень редко употребляет эти средства для задержки хода билля; однако ими пользуются в исключительных случаях, когда отсрочка может привести к серьезным результатам.

Могут возразить, что три чтения замедляют ход дела, и что существуют такие крайние обстоятельства, при которых необходимо быстрое проведение закона. Отвечу на это, что в таких исключительных случаях три чтения билля могут происходить в один день и притом в обеих палатах. Пример тому был, если не ошибаюсь, во время возмущения флота в 1797 г., но, конечно, прибегать к таким крайним мерам можно только в самых экстренных случаях. Неужели те, кто делает такое возражение против системы трех чтений, не замечают, что они, в сущности, идут против принципа зрелого обсуждения, против той осведомленности, которая часто является только результатом долговременного изучения вопроса? Пусть будут повторения! Ведь обоснованное убеждение никогда не приобретается сразу. Наилучший аргумент должен быть представлен в разное время и с различных сторон, – только таким способом они применяется к различию взглядов и укрепляется в памяти[10 - Один опытный член палаты депутатов говорил: A truth in the house of commons requires a great deal of soaking (истина в парламенте должна долго мокнуть).]. Эта фраза представляет истину в образе материи, которая должна долгое время мокнуть в краске, чтобы впитать ее в себя).

Сторонники, которых убедили одним словом, утрачиваются так же легко, как и приобретаются. Сделайте парламентский дебат упорным, и результатом явится твердость, настойчивость в действиях собрания. Франция может вспоминать с ужасом те «экстренные» декреты, для прекращения спора, которые в ней издавались, чтобы поработить меньшинство и подавить те доводы, которых опасались. Чем больше склонен народ к возбуждению и увлечению, тем важнее ему опираться на формальности, требующие размышления и предупреждающие всякие неожиданности.

Три чтения вызывают некоторые перерывы, но в общем не делают спора более длительным; скорее наоборот: касаясь предметов различных, они естественным образом разделяют совещание.

В первом чтении ограничиваются рассмотрением целесообразности законопроекта с общей точки зрения. Если его отвергают, то получается большая экономия во времени, так как к обсуждению отдельных статей еще не приступали. И действительно, к чему бы в таком случае послужило рассмотрение в деталях каждого пункта и предложение поправок? Это было бы равносильно сниманию пятен с той одежды, которую собираются выбросить.

Если же законопроект признан принципиально целесообразным, он подвергается вторичному обсуждению, причем тут уже принимают во внимание каждый пункт закона, предлагают поправки или передают закон, в промежутках между заседаниями, особому комитету, которому вменяется в обязанность заняться корректурой подробностей, т. е. работой, не подходящей для многочисленного собрания. Голосования при этом втором обсуждении не окончательны; они являются, как способ закончить прения каждой статье и предугадать волю собрания.

Наконец, после некоторого промежутка, необходимого для отдыха ума и приобретения спокойного взгляда на законопроект, приступают к третьему обсуждению уже с ясным представлением о законе; тут его рассматривают в целости и по статьям. Предложившие поправки повторяют их, если их поддерживает большинство и не повторяют почти никогда в обратном случае. Чем опытнее собрание, тем лучше будет освещен предмет при первых двух обсуждениях, и тем быстрее будет проходить третье.

Глава XIX