Тактика законодательных собраний

VI. Гласность в Англии

Чтобы составить себе правильное мнение о гласности в Англии, надо обратить внимание на два совершенно различные предмета: на устав и на обычай. Устав гласит следующее:

1. Всем посторонним лицам, т. е. нечленам собрания, воспрещается вход в палату под страхом немедленного заключения в тюрьму. Исключения не составляет и ввод кого-либо членом палаты. (Запрет этот, установленный в бурные времена гражданской войны 1650 года, возобновлялся семь раз при обстоятельствах, не имеющих никакого оправдания[2 - 26 февраля 1688 года, 21 ноября 1689 года, 2 апреля 1690 года, 31 октября 1705 года, 15 ноября 1705 года, 26 Января 1709 года, 16 Марта 1719 года.].)

2. Воспрещается как посторонним лицам так и членам, передавать что бы то ни было из происходившего в собрании и печатать что-либо по этому поводу без разрешения собрания. (Это правило, установленное во время гражданской войны, возобновлялось до тридцати раз – последний раз в 1738 года)

3. С 1722 года стали опубликовывать от имени общин так называемые голосования (вотумы). Это нечто вроде сухого протокола, содержащего формальные действия, с предложениями и постановлениями, а в случаях разделения голосов – с указанием числа их «за» и «против»; о прениях же там нет никаких сведений. До 1722 г. такое опубликование происходило только изредка. Эти голосования, собранные и переизданные, с приложением огромного количества законов и частных актов составляют то, что называется журналом палаты. Эти журналы раздаются членам, но в продажу не допускаются.

4. Народу более всего необходимо знакомство с проектами законов до их рассмотрения палатами. Проекты эти, называемые биллями, по общему правилу не печатаются, кроме тех случаев, когда это делается по особому распоряжению для исключительного пользования членов. Таким образом, посторонние лица не могут ознакомиться с биллями иначе, как получив один из таких привилегированных экземпляров. Как ни странно видеть народных представителей, скрывающихся от взглядов своих доверителей, однако истинные принципы свободы вначале были еще настолько мало известны, что такой образ действий представителей, ведущий к их полной безответственности и к уничтожению всякого народного влияния, не вызывал никакого протеста. Но с тех пор, как вместе с просвещением общественное мнение приобрело большее влияние, особенно в царствование Георга III, противообщественные правила эти хотя и остались на бумаге, но потеряли всякое значение и во многих случаях место их занял обычай, идущий часто с ними вразрез. Как ни печально, что все лучшее в английском парламенте происходит с нарушением закона, но можно утешаться, что все сколько-нибудь значительные нововведения направлены к общему усовершенствованию. Нижняя палата решила допустить на заседания небольшое число публики – около полутораста или двухсот человек. К сожалению, однако, это снисхождение к интересам публики далеко не прочно: на самом деле оказывается, что достаточно одного лишь заявления, одного требования исполнить закон, и этот последний применяется во всей своей силе.

Что касается содержания прений и имен голосующих, то сведения о них дает множество периодических изданий. Издания эти нелегальны, но таким правонарушением Англия обязана своим избавлением от аристократического режима вроде венецианского. Если бы эти издания были более точны, то к ним не относились бы так снисходительно. В прежнее время достаточно было поймать в галереях парламента какое-нибудь постороннее лицо с карандашом в руках, чтобы оно было немилосердно изгнано, а теперь допускают и присланных редакторами газет стенографистов.

Палата лордов руководствуется, собственно, теми же правилами, но все же тон их более умерен. Хотя посторонние лица на заседания не допускаются (повеление от 5 апреля 1707 года) и оглашение прений не разрешается (повеление от 27 февраля 1698 года), но между тем именно из палаты лордов исходит тот либерализм, который господствует в настоящее время. В верхней палате имеет место обычай, не встречающийся в практике нижней, а именно – гласность протестов. Протест есть мотивированное мнение одного или нескольких членов меньшинства, заявленное против занесенного в протоколы решения палат. Эти протесты вопреки закону печатаются и распространяются в публике, и таким образом по странному стечению обстоятельств выходит, что в публику допускаются в подлинном виде только те заключения, которые оспаривают законы. Открыв свои заседания для небольшого количества публики, палата лордов вместе с тем устроила всевозможные стеснения. За первыми рядами уже ничего не видно и не слышно. Некоторые наиболее популярные члены предлагали предоставить публике более удобные места, но большинство всегда отказывалось от этого главным образом из-за неприятия всяких нововведений[3 - Пунктом 32 Французской конституции 1814 г. было установлено, что все совещания палаты пэров должны быть тайными. Не могу понять, чем оправдывается такое правило. Если гласность и представляет некоторую опасность, то менее всего вреда для палаты, чуждой народным стремлениям. Запрещение публике присутствовать на заседаниях, мне кажется, совершенно не в интересах пэров. Гласность совещаний для них нужнее, чем для народных депутатов, как узда и как стимулирующее средство. С одной стороны, их положение может выдвинуть интересы, отдаляющие их от народа, с другой – наследственные права, давая им полную независимость, ослабляют чувство соревнования. Вероятно, палату пэров считали по существу монархической и видели в ней опыт против необдуманных предложений народных депутатов. Но с этой точки зрения тайна совещаний представляется политической бессмыслицей. Выходит так, что предполагаемых врагов авторитета короля допускают рассуждать публично, а тех, которые считаются естественными защитниками монарха, заставляют совещаться тайно! Не скрывается ли за этим желание оградить отдельных личностей от общего неодобрения? Разве не желательно при борьбе между палатами – в том случае, когда предложение палаты депутатов опирается на общественное сочувствие, – чтобы палата пэров имела право публично защищать свой протест и тем снять с себя оскорбительное подозрение в действиях ради личных интересов? Собрание, в котором прения происходят публично и печатаются ко всеобщему сведению, имеет все способы приобрести себе многочисленных приверженцев, тогда как, совещаясь тайно, пэры влияют только на самих себя. Все это привело к тому, что палата пэров поняла сама всю невыгодность своего положения относительно нижней палаты и стала выискивать способы освободиться от тайны без нарушения текста Конституции. В настоящее время она дает приказания печатать доклады и большинство речей. Кроме того, официальным газетам предоставляются для опубликования очень обстоятельные протоколы совещаний, и так как в протоколах имена различных ораторов не упоминаются, то можно дополнять их примечаниями с указанием имен ораторов. Наконец, палата допускает гласность для прений в том случае, когда она действует в качестве судебной инстанции; по процессу о заговоре 1820 г. можно, например, судить, насколько гласность помогла палате пэров приобрести уважение и доверие.].

Глава IV

Разделение законодательного корпуса на две палаты

Следует ли делить законодательный корпус на две палаты и требовать для законной силы декрета их взаимного согласия? Можно привести доводы за и против такого разделения. Рассмотрим те и другие. Разделение законодательного корпуса несет следующие неудобства:

1. При такой организации меньшинство может получить такое же значение, как и большинство, так как вопрос, принятый даже единогласно в одной палате, может быть отвергнут большинством одного голоса в другой.

2. Такое разделение способствует развитию двух различных направлений, в зависимости от состава палат. Действительно, если они состоят из представителей различных сословий, напр., дворянства и общин, то следствием этого является несправедливый перевес одного из них, который ставит интересы отдельного класса в противоречие интересам всего народа. Если же обе палаты ни в чем не соперничают между собой, то это ведет к упадку государственных принципов: тот, кто заручится большинством голосов в одной палате, может совершенно пренебречь другой.

3. Каждая палата будет лишена части тех сведений, которые бы она имела при единстве собрания. Трудно провести те же доводы в обеих палатах с одинаковой убедительностью. Аргументы, склонившие голоса в свою пользу в одной палате, могут быть упущены в другой. Автор предложения, серьезно изучивший предмет, не будет присутствовать в собрании, где возражают против него. Таким образом, судят дело, не выслушав наиболее заинтересованных лиц.

4. Это разделение неизбежно замедляет ход дела. Две палаты не могут заниматься одновременно одним и тем же вопросом, по крайней мере во всех тех случаях, когда должны быть представлены подлинные документы или допрошены свидетели, вследствие чего приходится делать двойную работу, а это требует двойного срока. Такие собрания не могут существовать без соперничества. Возникают вопросы компетенций, которые приводят к переговорам и часто к разрывам. Их споры о правах и привилегиях, не говоря уже о вызываемых неудобствах и о потере времени, будут часто способствовать общему застою. Мы видим пример этого во Французских генеральных штатах. Двор поддерживал несогласие между сословиями и всегда находил в этом разладе благовидный предлог для распущения штатов.

5. Окончательным результатом этого разделения будет такое распределение прав, которое предоставит одному собранию инициативу, а другому лишь право «негатива». Это послужит поводом к неправильной оппозиции, ссорам, бездействию и постоянным злоупотреблениям. Два независимых собрания не могут долго существовать без того, чтобы не помериться силами. К тому же завидующие делами не в состоянии действовать без определенного плана и не опираясь на известные силы. Они предварительно должны решить, в какой из двух палат следует начать дело; если одна кажется имеющей больше влияния, чем другая, туда и направят все важнейшие предложения. Этого достаточно для нарушения равновесия. На деле установится различие двух сил, из которых одна будет обладать инициативой, а другая лишь простым «негативом». В самом деле, если считаться т.с. с личным интересом, (а он всегда преобладает), то придется придти к заключению, что интерес той палаты, которая обладает лишь правом негатива, будет заключаться в отклонении всяких предложений. Отрицая, она доказывает свое значение; соглашаясь, она кажется ничтожно. Играть главную роль значит править; играть вторую – допускать управление собой. Лишенная способов достигнуть влияния, эта пассивная палата незаметно теряет привычку интересоваться делами: они для нее являются лишь обузой. Она сохраняет за собой самое легкое дело – противиться всему, исключая, впрочем, тех случаев, когда этим она может себя скомпрометировать в общественном мнении и потерять свою хорошую репутацию.

Теперь[3 - Так как Бентам не окончил главы о разделении политического корпуса, то доводы в пользу его приводятся известным швейцарским общественным деятелем Dumont, издателем и переводчиком Бентама на французский язык.] приведу доводы в пользу разделения политического корпуса. Первое преимущество – зрелость обсуждения. Разделение на две палаты – верный способ для того, чтобы избежать излишней торопливости и возможных неожиданностей при решении вопроса. Правда, и при одной палате возможно установить такие правила, на основании которых важные дела рассматривались бы по несколько раз.

Это мы и видим в палате общин, где установлены три чтения, три обсуждения в разные сроки, постатейное обсуждение билля в комитете, донесение комитета, рассмотрение этого донесения, петиции всех тех лиц, которые защищают особые интересы, а также установление определенного дня для разбора сих петиций. Этими общими предосторожностями и другими в том же роде борются против неожиданностей и достигают зрелости обсуждения. Несмотря на это, при однопалатной системе исполнение указанных правил ничем не обеспечено. Опыт доказал, что палата свободно пренебрегает установленными правилами, а обстоятельства всегда дают ей готовый предлог поступать по желанию господствующей партии, т. е. идти за увлечениями дня.

При двух палатах наоборот, все формальности будут строго соблюдаться, т. к. если бы одна из палат их нарушила, то этим самым она дала бы законный повод другой палате отвергнуть всякое спорное представление.

К тому же неоднократное рассмотрение в одной и той же палате не представляет тех гарантий, как рассмотрение дела в разных корпусах. Различие интересов и взглядов, предрассудков и привычек необходимо для всестороннего рассмотрения дела. Люди, работающие долгое время вместе, приобретают одинаковые взгляды, известный корпоративный дух, имеющий свой естественный противовес в другом общественном учреждении. Итак, можно рассматривать вторую палату, как апелляционный суд, следующий за первым рассмотрением дела.

Второе преимущество – ограничение власти единой палаты.

Хотя палата представителей, избранных народом и сменяемых, могла бы, вследствие этого, находиться в некоторой зависимости, которая принудила бы ее считаться с волей избирателей, хотя мы предположили бы с другой стороны, что возможно установить абсолютно свободную и целесообразную систему выборов и сменяемости, все же законодательное собрание всегда остается ответственным только в отношении своих мнений, а между тем это представляет далеко не совершенную гарантию против злоупотребления властью. При наличности двух различно составленных палат одна служит естественной уздой для другой. Кроме того, уменьшается опасность демагогии, т. к. одно и то же лицо не может иметь одинакового влияния в обеих палатах. Наконец, появляется соревнование в талантливости и приобретении народного доверия. Даже зависть одной из палат делается в этом случае защитой против незаконных стремлений другой и таким образом, вследствие борьбы страстей, действующих в различных направлениях, конституция сохраняется в неприкосновенности.

Третье преимущество – разъединение дворянства и общин. Если в государстве существуют такие могущественные и привилегированные сословия, как, напр., дворянство и духовенство, то лучше предоставить их представителям отдельное собрание, чем соединять с депутатами от народа в одной палате.

В пользу этого можно сказать следующее:

1. Если число депутатов первенствующих сословий не будет установлено заранее, то можно опасаться, что они приобретут сильный перевес при выборах, пользуясь влиянием общественного положения и богатства.

2. Если они действуют отдельно, то на них падает и вся ответственность: они знают, что народ объясняет их поступки стремлением в личной выгоде и что отклонение популярного закона подвергает их строгому осуждению целой нации. Если же они смешаны с депутатами народа в одной палате, то обладают скрытыми способами влияния, и их голоса не выделяются из общей массы.

3. В большом государстве одна палата будет слишком многочисленна для правильной работы, или же придется предоставить народу слишком мало представителей. Из пяти возражений, приведенных против разделения законодательной власти, наиболее веское, несомненно, пятое. Одна из палат обязательно приобретет больше влияния, и ей будут принадлежать инициативы дел, значение же другой будет в большинстве случаев, так сказать, чисто отрицательным. Может показаться весьма нецелесообразным учреждать корпус из сенаторов и знати исключительно в виде оппозиции воле депутатов народа. Но, рассматривая вопрос с точки зрения возможности злоупотребления, обыкновенно уклоняются от истины и при излишнем доверии к собранию, называемому представительным, и при чрезмерном опасении собрания, состоящего из дворян[4 - К доводам, приведенным мною в доказательство того, что отдельная дворянская палата менее опасна, чем это обыкновенно думают, надо прибавить еще один. Дворянство естественно бездеятельно; чувствуя себя недостаточно опытным, оно боится всякого дела. Даже в Англии палата лордов чрезвычайно склонна пренебрегать своими государственными обязанностями. Это нечто вроде индусов, допускающих управлять собой людей из другого климата. Чем больше может человек потерять, тем боязливее он становится. Положение дворян их выставляет на вид; они не могут скрыться в толпе. Если они сделаются непопулярными, то эта непопулярность будет их преследовать всюду.].

Тем не менее нельзя отрицать, что разделение законодательного корпуса, при любом составе палат, сильно препятствует реформам. Такая система лучше сохраняет существующее, чем создает новое. Но это только доказывает, насколько она необходима при существовании уже прочной конституции. Государственный корабль, укрепленный двумя якорями, приобретает такую силу сопротивления, которой он не мог бы достигнуть никакими иными способами.

Однако если распространить разделение законодательного корпуса на три или четыре палат, то из этой сложной системы произойдут непоправимые неудобства – увеличатся промедления, возникнут соперничества и препятствия реформам; кроме того, это даст возможность исполнительной власти останавливать течение дел своим давлением на одну из палат, или свести к нулю влияние любой из этих палат, если достаточно согласия двух других для решения дела. Получается недобросовестное соглашение, при котором достаточно двум сторонам соединиться для того, чтобы оставить третьему лишь призрак власти. В Дании дворянство и духовенство подобным образом почти совершенно уничтожили влияние общин. Соединение же общин с духовенством, против дворянства, повело к падению штатов и переходу неограниченной власти к королю. Сицилия также имела парламент, в котором два высшие сословия, всегда действовавшие вполне согласно против Tiers-(tat, привели его к чисто фиктивному существованию.

Вернемся к вопросу о двух палатах. Если спросят, какую пользу принесла английская палата лордов, пожалуй будет нелегко указать на дурные законы, предупрежденные ее правом негатива; скорее наоборот, можно привести хорошие законы, ею отклоненные. Отсюда можно было бы заключить, что она приносит более вреда, чем пользы. Но это заключение не было бы правильным, так как, рассматривая деятельность какого-нибудь установления, надо принять в соображение и все то, что оно делает незаметно, одной своей способностью препятствовать. Никто не пытается просить, зная наперед, что ему будет отказано; ничего не предпринимается в том случае, если нет никакой надежды на успех. Конституция становится устойчивой, потому что есть установленная власть для ее защиты. Если бы даже не было ни одного доказательства пользы палаты лордов, все же следует, хотя бы отчасти, ей приписать умеренность палаты общин в пользовании своими полномочиями, уважение этой палаты к весьма неопределенным границам ее власти, а также постоянное подчинение правилам, установленным ею же самой.

Я ограничусь здесь простым перечислением других однородных преимуществ верхней палаты: она выдвигает правительство в глазах народа, увеличивает авторитет законов тем, что их санкционирует дворянство, развивает соревнование между различными классами общества, направляет честолюбие высших классов на хорошую дорогу, удерживает дворянство в определенных границах, делая его наследственным лишь в старшей ветви и присоединяя его интересы к интересам общенациональным. В Англии нет ни одного герцогского дома, который бы не имел среди своих членов людей, более заинтересованных в свободе общин, чем в прерогативах царства. Именно на этом и основана устойчивость государственности. При таком прекрасном политическом устройстве каждый гражданин озабочен не столько приобретением новых благ, сколько сохранением уже достигнутых.

Глава V

Недостатки, которых необходимо избегать

Тактика законодательных собраний, также как и всякая другая отрасль учения о государственном управлении, должна быть направлена к достижению наибольшего общественного блага – эта ее общая цель; предметом же ее частных забот является предотвращение затруднений, которые встречает политическое собрание во время исполнения своих обязанностей. Всякое правило этой тактики находит оправдание только в искоренении какого-нибудь недостатка. Отсюда следует, что, прежде всего, необходимо изучить, в чем выражаются эти недостатки, а затем уже изыскивать средства для их устранения. Главнейшие недостатки законодательных собраний могут быть подведены под следующие десять пунктов:

1. Бездействие.

2. Бесполезное решение.

3. Нерешительность.

4. Промедления.

5. Ссоры.

6. Неожиданности или поспешность.

7. Колебания в принятии мер.

8. Подлоги.

9. Решения, неправильные по форме.

10. Решения, неправильные по содержанию.

Рассмотрим вкратце каждый из них.

1. Бездействие предполагает существование вопросов, требующих разрешения, но не находящих его, вследствие того, что собрание ничего не делает. Недостаток активной деятельности может вытекать из разных причин: напр., когда нет достаточных побуждений превозмочь естественную беспечность, когда заранее не установлен порядок занятий, когда собрание не вправе обсуждать лишь представления исполнительной власти. Бывает также, что причины бездействия заключаются, как это было в старинных французских генеральных штатах, в несогласии относительно предварительных действий, а также по вопросам этикета председательствования, порядка рассмотрения дел и т. п.

2. Бесполезное решение – вредно, не только вследствие потери времени, но и ввиду того, что увеличивая количество законов, оно затемняет их смысл и затрудняет их понимание и изучение.

3. Нерешительность – это состояние колебания в вопросах, которые необходимо разрешить. Допустим, что предложенная мера вредна; нерешительность в этом случае не только затянет время, но еще вызовет в публике опасение, что мера эта будет в конце концов все-таки принята. Предположим, напротив, что мера хороша; в таком случае то зло, которое могло бы быть ею пресечено, продолжает существовать, а благие последствия откладываются на все время продолжения нерешительности.

4. Промедления. Этот пункт очень схож с предыдущим, но все же несколько от него отличается. Можно жаловаться на нерешительность в тех случаях, когда решение уже было постановлено. Нерешительность в законодательных вопросах соответствует отказу в правосудии, а излишние промедления в обсуждении – бесполезным отсрочкам в судопроизводстве. Сюда можно отнести все бесполезные и неясные действия, предварительные переговоры, не приводящие к решению, вопросы, неправильно поставленные или представленные в плохом виде, личные распри, излишнее остроумие, актерство и т. д.

5. Неожиданности. Поспешность. Неожиданности заключаются во внезапном решении, которое проводят, пользуясь отсутствием части членов, или же не давая собранию ни времени, ни средств к всестороннему выяснению дела.