Административное право

положения о воинском учете, призыве на военную службу, подготовке граждан Российской Федерации к военной службе, проведении военных сборов, а также перечень военно-учетных специальностей.

В целях конкретизации данных законодательных положений приняты, в частности, следующие постановления Правительства РФ:

от 31 декабря 1999 года № 1441 «Об утверждении Положения о подготовке граждан Российской Федерации к военной службе»;

от 6 марта 2008 г. № 152 «Об обучении граждан Российской Федерации по программе военной подготовки в федеральных государственных образовательных учреждениях высшего профессионального образования»[66 - Российская газета. – 2008. – № 56.].

В качестве важных источников административного права необходимо выделить постановление Совета Министров – Правительства РФ от 23 октября 1993 г. № 1090 «О Правилах дорожного движения», а также ряд постановлений Правительства РФ:

от 17 июля 1995 г. № 713 «Об утверждении Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации и перечня должностных лиц, ответственных за регистрацию». Необходимо отметить, что данные Правила приняты в соответствии с Законом РФ от 25 июня 1993 г. № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации», ст. 3 которого определено, что правила регистрации и снятия граждан РФ с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в ее пределах, а также перечень должностных лиц, ответственных за регистрацию, утверждаются Правительством РФ;

от 31 июля 1998 г. № 880 «О порядке проведения государственного технического осмотра транспортных средств, зарегистрированных в Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации», которым утверждено Положение о проведении государственного технического осмотра автомототранспортных средств и прицепов к ним Государственной инспекцией безопасности дорожного движения МВД России. Отметим, что в соответствии с п. 1 ст. 17 Федерального закона «О безопасности дорожного движения» находящиеся в эксплуатации на территории РФ и зарегистрированные в установленном порядке транспортные средства подлежат обязательному государственному техническому осмотру. Согласно п. 2 ст. 17 названного Закона порядок проведения обязательного государственного технического осмотра устанавливается Правительством РФ;

от 15 декабря 1999 г. № 1396 «Об утверждении Правил сдачи квалификационных экзаменов и выдачи водительских удостоверений», которым утверждены соответствующие Правила. Обратим внимание, что, согласно п. 3 ст. 27 Федерального закона «О безопасности дорожного движения», порядок сдачи квалификационных экзаменов и выдачи водительских удостоверений устанавливается Правительством РФ.

В качестве примера принятия Правительством РФ нормативного правового акта во исполнение Указа Президента РФ, в частности Указа от 13 марта 1997 г. № 232 «Об основном документе, удостоверяющем личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации», вновь приведем постановление Правительства РФ от 8 июля 1997 года № 828 «Об утверждении Положения о паспорте гражданина Российской Федерации, образца бланка и описания паспорта гражданина Российской Федерации».

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти

Одну из наиболее многочисленных групп источников административного права как отрасли российского права составляют нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти. Особенностью данных актов является их подзаконный характер: они принимаются либо в случаях, прямо оговоренных федеральными законами, либо в рамках, данными законами очерченных. К числу таких рамок можно отнести и то, что нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти могут приниматься в развитие и конкретизацию нормативных указов Президента РФ, а также постановлений Правительства РФ.

Полномочие конкретного федерального органа исполнительной власти на издание нормативных правовых актов определяется Положением о данном органе, утверждаемом Президентом РФ либо Правительством РФ. При этом, как мы увидим в дальнейшем, далеко не каждый федеральный орган исполнительной власти наделен правом издания соответствующих нормативных правовых актов.

В настоящее время издание нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти регламентировано постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации»[67 - СЗ РФ. – 1997. – № 33. – Ст. 3895.].

Отметим наиболее принципиальные положения данного документа.

Прежде всего необходимо обратить внимание на то, что нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти издаются на основе и во исполнение федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, а также по инициативе федеральных органов исполнительной власти в пределах их компетенции. Проиллюстрируем это рядом примеров.

Приказом МЧС России от 2 июля 2010 г. № 314 утвержден Порядок уведомления представителя нанимателя о фактах обращения в целях склонения федерального государственного служащего Министерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий к совершению коррупционных правонарушений, регистрации таких уведомлений и организации проверки содержащихся в них сведений[68 - Российская газета. – 2010. – № 180.]. Данный нормативный правовой акт принят в соответствии с требованием, установленным Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»[69 - Там же. – 2008. – № 266.].

Указом Президента РФ от 18 мая 2009 г. № 559 «О представлении гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими сведений о доходах, об имуществе и об обязательствах имущественного характера»[70 - Российская газета. – 2009. – № 89.] установлено, что данные сведения представляются в кадровую службу федерального государственного органа в порядке, устанавливаемом руководителем данного органа. Соответственно, в настоящее время руководителями федеральных органов исполнительной власти приняты нормативные правовые акты, конкретизирующие порядок представления названных сведений. В их числе приказ Федеральной службы охраны РФ от 23 апреля 2010 г. № 181 «Об утверждении Порядка представления в федеральных органах государственной охраны сведений о доходах, об имуществе и об обязательствах имущественного характера»[71 - Там же. – 2010. – № 130.], приказ Министерства финансов РФ от 5 июля 2010 г. № 67н «Об утверждении порядка представления сведений о доходах, об имуществе и об обязательствах имущественного характера в Министерстве финансов Российской Федерации»[72 - Там же. – № 176.] и ряд других аналогичных актов.

Постановлением Правительства РФ от 23 июня 2007 г. № 397 «О лицензировании перевозок воздушным транспортом пассажиров и перевозок воздушным транспортом грузов» (п.3) установлено, что допуск перевозчиков, имеющих соответствующие лицензии, к выполнению международных воздушных перевозок пассажиров и (или) грузов осуществляется Федеральным агентством воздушного транспорта в порядке, утвержденном Министерством транспорта РФ с учетом положений международных договоров РФ[73 - СЗ РФ. – 2007. – № 27. – Ст. 3284.]. В настоящее время данный порядок утвержден приказом Минтранса России от 17 июня 2008 г. № 92 «Об утверждении порядка допуска перевозчиков, имеющих соответствующие лицензии, к выполнению международных воздушных перевозок пассажиров и (или) грузов»[74 - БНА ФОИВ. – 2008. – № 30.].

Нормативные правовые акты ФОИВ издаются в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Особо оговорено, что издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается. (Несмотря на столь категоричный запрет, на практике зачастую письма и телеграммы де-факто приобретают силу нормативного правового акта. Так, в рамках писем тот или иной федеральный орган исполнительной власти сообщает свое мнение по тому или иному вопросу правового регулирования. Характерный пример – многочисленные письма Минфина России и ФНС России по различным аспектам налогообложения. Таким образом письма восполняют пробелы правового регулирования, допущенные нормативным правовым актом. И хотя, повторимся, что такая ситуация представляется неверной, тем не менее, роль писем и телеграмм федеральных органов исполнительной власти в практической жизни нашего общества весьма значительна. – (Прим. авт.)). Также установлен запрет на издание нормативных правовых актов структурными подразделениями (например, департаментами) и территориальными органами (например, управлениями по субъектам РФ) федеральных органов исполнительной власти.

Нормативный правовой акт может быть издан совместно несколькими федеральными органами исполнительной власти или одним из них по согласованию с другими. Так, например, совместным приказом Минтранса России, ФСБ России и МВД России от 5 марта 2010 г. № 52/112/134 был утвержден Перечень потенциальных угроз совершения актов незаконного вмешательства в деятельность объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств[75 - Российская газета. – 2010. – № 78.].

Проект нормативного правового акта подлежит согласованию с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, если такое согласование является обязательным в соответствии с законодательством РФ, а также если проект нормативного правового акта содержит положения межотраслевого значения или предусматривает совместную деятельность федеральных органов исполнительной власти.

Государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, независимо от срока их действия, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.

Государственная регистрация нормативных правовых актов осуществляется Министерством юстиции РФ, которое ведет Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

Государственная регистрация нормативного правового акта включает:

правовую экспертизу соответствия этого акта законодательству РФ;

антикоррупционную экспертизу этого акта;

принятие решения о необходимости государственной регистрации данного акта;

присвоение регистрационного номера;

занесение в Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

Подлежащие государственной регистрации нормативные правовые акты не позднее 10 дней со дня их подписания (утверждения) представляются в Министерство юстиции РФ. Представление на государственную регистрацию нормативного правового акта, изданного совместно несколькими федеральными органами исполнительной власти, возлагается на орган, который указан первым в числе подписавших (утвердивших) акт.

К нормативному правовому акту прилагается справка, содержащая:

основания издания нормативного правового акта;

сведения о всех действующих нормативных правовых актах по данному вопросу и информацию о сроках их приведения в соответствие с принятым актом;

сведения о согласовании акта с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти и другими государственными органами, если такое согласование требуется в соответствии с Правилами;

сведения о проведении независимой антикоррупционной экспертизы с приложением копий заключений по результатам независимой антикоррупционной экспертизы.

Представленный на государственную регистрацию нормативный правовой акт должен быть подписан (утвержден) руководителем федерального органа исполнительной власти, а прилагаемая к нормативному правовому акту справка должна быть подписана руководителем юридической службы федерального органа исполнительной власти, издавшего указанный акт.

Государственная регистрация нормативных правовых актов производится Министерством юстиции РФ в срок до 15 рабочих дней с даты получения акта. В случае необходимости срок регистрации может быть продлен Минюстом России, но не более чем на 10 рабочих дней, а в исключительных случаях – до 30 рабочих дней.

В регистрации нормативного правового акта может быть отказано, если при проведении правовой экспертизы будет установлено несоответствие этого акта законодательству Российской Федерации.

Нормативные правовые акты, в государственной регистрации которых отказано, возвращаются Минюстом России издавшему их органу с указанием причин отказа. В течение 10 дней со дня получения отказа в государственной регистрации руководитель федерального органа исполнительной власти или лицо, исполняющее его обязанности, издает соответствующий документ об отмене нормативного правового акта, в регистрации которого было отказано, и направляет его копию в Минюст России.

Нормативный правовой акт может быть возвращен Минюстом России федеральному органу исполнительной власти без регистрации по просьбе федерального органа исполнительной власти, представившего этот акт на государственную регистрацию, а также если нарушены установленный порядок представления акта на государственную регистрацию или Правила.

В случае возвращения нормативного правового акта без государственной регистрации при нарушении установленного порядка представления на государственную регистрацию или Правил нарушения должны быть устранены, а акт – повторно представлен на государственную регистрацию в течение месяца либо в Минюст России должна быть направлена копия документа об отмене нормативного правового акта.

В течение суток после государственной регистрации подлинник нормативного правового акта с присвоенным ему регистрационным номером направляется Минюстом России в федеральный орган исполнительной власти, представивший акт на государственную регистрацию.

Нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер, подлежат официальному опубликованию в установленном порядке, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.

Копии актов, подлежащих официальному опубликованию, в течение дня после государственной регистрации направляются Минюстом России в «Российскую газету», в Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти издательства «Юридическая литература» Администрации Президента РФ, в научно-технический центр правовой информации «Система» и в Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.

При опубликовании и рассылке нормативного правового акта указание на номер и дату государственной регистрации является обязательным.

Акт, признанный Минюстом России не нуждающимся в государственной регистрации, подлежит опубликованию в порядке, определяемом федеральным органом исполнительной власти, утвердившим акт. При этом порядок вступления данного акта в силу также определяется федеральным органом исполнительной власти, издавшим акт.

Изменения и дополнения, вносимые в нормативные правовые акты, прошедшие государственную регистрацию, подлежат регистрации в порядке, установленном Правилами.

Федеральные органы исполнительной власти направляют для исполнения нормативные правовые акты, подлежащие государственной регистрации, только после их регистрации и официального опубликования. При нарушении указанных требований нормативные правовые акты, как не вступившие в силу, применяться не могут.

Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации

В соответствии со ст. 72 Конституции РФ административное и административно-процессуальное законодательство относится к совместному ведению РФ и ее субъектов. Данное конституционное положение находит конкретизацию как в федеральных законах, так и в актах, принимаемых органами государственной власти субъектов РФ. Так, статьей 1.1 КоАП РФ предусмотрено, что законодательство об административных правонарушениях состоит из КоАП РФ и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов РФ об административных правонарушениях. Данное положение развеивает определенный стереотип, связанный с административным правом, а именно то, что все возможные административные правонарушения определены в КоАП РФ. На самом деле это неверно, и анализ законодательства, как федерального, так и субъектов РФ, тому подтверждение.