Проблема демократии в американской политической мысли ХХ века

Мерриам предлагает целую социальную программу, для реализации которой, как он утверждает, имеются все необходимые материальные предпосылки. Она не подорвет безопасность Соединенных Штатов, которые смогут производить одновременно и пушки, и масло, но позволит сгладить существующую в обществе социальную несправедливость.

«Каждому – равный доступ к минимальной безопасности, равно как и к достижениям цивилизации.

Каждому – пищу, кров, одежду в соответствии с минимальным американским стандартом.

Каждому – работу за справедливую плату, если он обращается на рынок труда, и гарантия против безработицы.

Каждому – гарантия защиты при несчастном случае и болезни.

Каждому – гарантированное образование, соответствующее его личности и миру, в котором он живет.

Каждому – гарантия защиты по достижении старости.

Каждому – возможность отдыха (recreation) и культурного времяпрепровождения (cultural activity), соответствующие его времени»[269 - Merriam Ch. E. On the Agenda of Democracy. Cambr., Mass., 1941. P. 99.].

Мерриам утверждает, что это реализуемая программа, но она мыслится им как часть более широкой программы, предусматривающей, в частности, придание «современной формы» структуре государственной власти. Последняя должна быть упрощена: это позволило бы ей более динамично реагировать на требования времени. Одновременно ее следовало бы напитать новой энергией, дающей возможность более активно решать встающие перед обществом задачи. Это касается как законодательной, так и исполнительной власти.

Мерриам полагал, что роль законодательного собрания в системе органов власти демократического общества не ограничивается выработкой законов. «Первостепенная роль законодательной ассамблеи заключается в объединении разума и воли сообщества. С одной стороны, это инструмент использования социального интеллекта сообщества, а с другой – формирования и выражения воли сообщества. Эта воля, в свою очередь, опирается на особые интересы и общие интересы, уравновешивая их. Законодательный орган – символ этого слияния разума и воли…»[270 - Merriam, Ch. Е. On the Agenda of Democracy. Cambr., Mass., 1941. P. 12.].

Такой подход согласуется с представлением Мерриама о том, что «общий характер (temper) представительной организации важнее ее структуры»[271 - Merriam Ch. E. On the Agenda of Democracy. Cambr., Mass., 1941. P. 12.]; что «рационализация (streamlining) нашей законодательной демократии касается, прежде всего, не новых законов, а нового понимания и практик»[272 - Merriam Ch. E. On the Agenda of Democracy. Cambr., Mass., 1941. P. 17.] и что сила законодателя – не в проработке деталей предлагаемого политического курса, а в разработке «общих принципов». «Законодательные функции, – пишет он, – часто истолковываются неправильно. Тут дело не в деталях, а в широких принципах. Эти функции включают в себя:

Фискальное распределение национальных ресурсов в интересах всеобщего блага (general good).

Формулирование базовых решений и широких директив, касающихся национальной политики.

Общий надзор над администрацией и разработка путей и средств обеспечения подотчетности администрации на основе законов.

Организация на высоком уровне демократической полемики, в результате которой расхождения в принципах и политических решениях могли бы, безусловно, быть использованы для принятия эффективного национального решения»[273 - Merriam Ch. E. On the Agenda of Democracy. Cambr., Mass., 1941. P. 17.].

Введение Мерриамом пункта о полемике в перечень базовых функций законодательного органа не случайно. Возражая тем критикам демократии, которые видят в парламентских дебатах пустую говорильню и бесполезную трату денег налогоплательщиков, американский демократолог настаивает на том, что такого рода дискуссии, если они правильно построены, приносят двойную пользу. Во-первых, они помогают отыскать истину. Во-вторых, они способствуют достижению согласия в обществе, и это очень важно, ибо демократия должна строиться не на принуждении, а на согласии (consent).

Возражает Мерриам и тем, кто критикует деятельность законодательных органов на том основании, что они испытывают влияние со стороны различного рода групп давления. Подобная критика, утверждает он, просто наивна, ибо не найдется таких «человеческих ассоциаций», в которых бы не существовало давлений и контрдавлений со стороны различных групп и стоящих за ними интересов. «Именно эти давления со стороны индивидов и интересов требуют выполнения государством функции обеспечения равновесия. Если бы все интересы и давления уравновешивались автоматически, то не было бы никакой надобности в государстве»[274 - Merriam Ch. Е. On the Agenda of Democracy. Cambr., Mass., 1941. P. 23.]. Было ли это попыткой теоретического оправдания лоббизма? Вопрос открытый. Но то, что Мерриам внес определенный вклад в упорядочение и юридическое признание лоббизма как специфического института американской политической системы, нам представляется очевидным[275 - Об американском лоббизме см.: Зяблюк Н.Г. США: лоббизм и политика. М., 1976.].

Большую роль в обеспечении оптимального функционирования демократического государства Мерриам отводит исполнительной власти. «Без компетентного управления не выживет ни одно правительство»[276 - Merriam Ch. Е. On the Agenda of Democracy. Cambr., Mass., 1941. P. 41.]. Особенно велика роль умелого административного управления в критических ситуациях – в частности, в условиях военного времени. Административным органам должна быть предоставлена необходимая свобода действий. Чрезмерные ограничения стали бы для «современных типов технического компетентного администрирования» настоящим «поцелуем смерти»[277 - Merriam Ch. E. On the Agenda of Democracy. Cambr., Mass., 1941. P. 41.].

Демократия, утверждает Мерриам, принесла с собой поистине революционные преобразования в сферу административного управления. В прежние времена управленцы рекрутировались в основном из господствующих классов и пеклись прежде всего об их интересах. Демократия поставила на службу государству, а значит, и обществу все богатство имеющихся в стране талантов. Несколько перефразируя известную формулу Авраама Линкольна, Мерриам характеризует демократическое управление как «управление массы, осуществляемое с точки зрения массы в общих интересах»[278 - Merriam Ch. E. On the Agenda of Democracy. Cambr., Mass., 1941. P. 33.].

Очень важно, считает Мерриам, установить здоровые отношения между законодательной и исполнительной властями, между президентом страны и Конгрессом. В противном случае государственный корабль может сесть на мель. При этом нет необходимости ставить президента в подчиненное положение по отношению к Конгрессу или Конгресс в подчиненное положение по отношению к президенту. Что необходимо, так это широкое обсуждение в широком плане вопросов национальной политики (финансовых, экономических, кадровых) при меньшем внимании к деталям и большей концентрации на проблемах общего порядка.

Мерриам признает, что административное управление не всегда бывает эффективным и может быть сопряжено с неудобствами для отдельных граждан и групп. Но его конечная цель – обеспечение свободы человека, развитие личности. «Здоровое администрирование не угрожает нашей демократии, а помогает ей»[279 - Merriam Ch. E. On the Agenda of Democracy. Cambr., Mass., 1941. P. 50–51.].

Свои рассуждения о необходимости приведения системы государственной власти в соответствие с новыми требованиями времени лидер чикагской школы завершает на гуманистической ноте: и демократия как таковая, и конкретные демократические механизмы, утверждает он, имеют одну-единственную цель – благо человека.

Но демократические государства, поясняет Мерриам, могут существовать только в демократическом мире. Поэтому перед ними стоят «две великие цели в сфере мировых отношений (world relationships): I. Гарантирование существования в мире такого правового (jural) порядка, при котором решения принимаются не путем применения насилия, а на основе справедливости. II. Максимально полное развитие национальных ресурсов всех наций и максимально полное участие всех народов в [пользовании] достижениями цивилизации»[280 - Merriam Ch. Е. On the Agenda of Democracy. Cambr., Mass., 1941. P. 51–52.]. Как поясняет Мерриам, необходимо выстроить такие международные, или, как он говорит, мировые отношения, которые были бы основаны не на силе, а на праве. Это не обязательно предполагает появление всемирного государства (world-state). Нужно только «положить конец анархии [в отношениях] между государствами и создать порядок, охватывающий весь мир (world-order)[281 - Merriam Ch. E. On the Agenda of Democracy. Cambr., Mass., 1941. P. 53.]. Это предполагает общепризнанное толкование «агрессии» и обеспечение общими силами коллективной безопасности. В рамках мирового порядка могут существовать суверенные государства, но их суверенитет не может быть «абсолютным, неограниченным и неразумным».

Мы не знаем, признается Мерриам, каким окажется грядущий мировой порядок, основанный на праве. Не исключено, что он будет найден методом проб и ошибок. Но он должен обеспечить (sic!) общий доступ к природным богатствам земли; повсеместное и максимально полное развитие природных и человеческих ресурсов, которые будут доступны для всех; передовое разделение труда и процесса производства с учетом наличия соответствующих природных ресурсов, климата и трудовых навыков населения; широкое распределение продуктов в рамках экономики, основанной на свободном предпринимательстве; свободное передвижение граждан; всеобщую (universal) свободу мышления и высказываний, а также возможность участвовать на условиях равенства в принятии общественных решений[282 - Merriam Ch. E. On the Agenda of Democracy. Cambr., Mass., 1941. P. 56–57.]. В мире, основанном на этих принципах, был бы положен «конец эксплуатации нации нацией», установлен принцип братства и устранена такая ситуация, когда значительной части человечества приходится играть «рабскую роль»[283 - Merriam Ch. E. On the Agenda of Democracy. Cambr., Mass., 1941. P. 64.].

Встает естественный вопрос: а как должны быть институционализированы отношения в грядущем мировом демократическом сообществе (Мерриам даже бросает слово «Союз»)? Существующий политический вокабулярий, жалуется он, не дает возможности точно идентифицировать ту форму единения, которая может возникнуть. Сам же он называет ее «высшим федерализмом» (higher federalism), предусматривающим «высшую кооперацию» наций, направленную на решение общих проблем.

Мерриам соглашается, что до создания такого мира еще далеко. Но какие-то шаги в этом направлении могут быть предприняты уже теперь (т. е. в начале 40-х годов XX века). Это касается планирования общей обороны ряда государств, проявлений политической солидарности, выработки различных форм общего гражданства, что придало бы «политическую ценность военным, экономическим и культурным программам, которые уже существуют или еще только должны начать осуществляться»[284 - Merriam Ch. Е. On the Agenda of Democracy. Cambr., Mass., 1941. P. 62.]. Можно было бы подумать и о «минимизации трудностей, связанных с существованием многих национальных валют»[285 - Merriam Ch. E. On the Agenda of Democracy. Cambr., Mass., 1941. P. 63.]. И сделать это тем легче, что хотя «мирового гражданства» (citizenship) не существует юридически, оно, как полагает Мерриам, существует фактически. «В известном смысле сам факт существования наших общих забот создает общее гражданское население (citizenry), состоящее из всех свободных людей»[286 - Merriam Ch. E. On the Agenda of Democracy. Cambr., Mass., 1941. P. 57–58.]. А свободные люди, объединившие усилия на базе общих ценностей и стремящиеся к реализации демократического идеала, способны на многое.

Мерриам был не одинок в своих поисках. Вопрос о том, как утвердить демократические принципы на международной арене после победы над нацизмом и выстроить новый демократический мировой порядок, рассматривался и в опубликованной в 1942 году книге известного американского публициста и издателя венгерского происхождения Эмери (Имре) Ревеша «Демократический манифест», вызвавшей сочувственный отклик Томаса Манна.

Важно не то, подчеркивал Ревеш, появится ли со временем новая Лига Наций или какие-то региональные организации или союз англоязычных государств или мировое правительство. «Важен факт понимания нами того, что значат принципы демократии в условиях двадцатого века и того, что на базе этих принципов должен начаться процесс международной интеграции»[287 - Reves E. A Democratic Manifesto. N. Y., 1942. P. 130.].

Ревеш предлагал разработать международную хартию, воссоздающую применительно к новым императивам эпохи принципы, провозглашенные в разное время в Великой хартии вольностей, американской Декларации независимости, Билле о правах и французской Декларации прав человека и гражданина. В этой международной хартии, которая выступила бы в качестве своеобразной международной конституции, должны были бы быть сформулированы, считал Ревеш, базовые принципы демократии и определено их значение в современных условиях.

Во-первых, это «право на свободу». Применительно к сфере международных отношений это означало бы, что «каждая нация должна быть свободной и независимой, однако лишь в той мере, в какой использование этого права не наносит ущерба свободе и независимости других наций»[288 - Reves Е. A Democratic Manifesto. N. Y., 1942. P. 131. В американской политической литературе понятие «нация» (nation) имеет несколько значений: оно означает и страну, и национальную общность, а в ряде случаев и государство как синоним страны. Это нашло отражение и в нашем политическом лексиконе: United Nations Organisations мы переводим как Организацию Объединенных Наций.]. Отсутствие такого ограничения, считал Ревеш, создавало бы условия для возникновения новых войн.

Во-вторых, это «принцип равенства». Применительно к сфере международных отношений данный принцип означал бы, что «все нации должны быть равны перед законом. При той организации мира, которая существует сегодня, в нем вообще отсутствует какое-либо международное право, а без такого права “равенство” наций лишено смысла и лишь прокладывает путь к войнам»[289 - Reves Е. A Democratic Manifesto. N. Y., 1942. P. 131.].

В-третьих, это «право на безопасность». Применительно к сфере международных отношений предлагаемый принцип означал бы, что «безопасность нации может быть обеспечена лишь посредством ее сотрудничества со всеми другими нациями, направленного на защиту прав каждой из них»[290 - Reves E. A Democratic Manifesto. N. Y., 1942. P. 132]. При этом принципы нейтралитета и невмешательства должны быть объявлены вне закона, поскольку они не способствуют обеспечению базовых принципов демократии и ведут к возникновению войн.

Четвертый принцип касается суверенитета. «Существование нескольких сотен суверенных государств, осуществляющих суверенную власть, находится в полном противоречии с демократической концепцией суверенитета, который должен установиться в [мировом] сообществе (community)»[291 - Reves E. A Democratic Manifesto. N. Y., 1942. P. 132.], характеризуемом Ревешом как «всемирная совокупность граждан» (universality of citizens). Автор «Манифеста» предлагает осуществить разделение властей во всемирном масштабе, предоставив «[мировому] сообществу абсолютный суверенитет, а отдельным нациям (individual nations) и отдельным государствам (individual states) только такую суверенную власть, которая имеет своим источником всеобщий (universal) суверенитет»[292 - Reyes E. A Democratic Manifesto. N. Y., 1942. P. 132. Под «государствами» Ревеш понимает «группы индивидов», обладающих (в данный момент) суверенитетом.].

Победа, которая, как считал Ревеш уже в момент публикации «Манифеста» (а это, напомним, 1942 год), непременно будет одержана, «должна быть победой этих новых принципов, на основе которых мы сможем построить новое и лучшее мировое сообщество»[293 - Reves Е. A Democratic Manifesto. N. Y., 1942. P. 133.]. Но прояснением и кодификацией этих принципов надо начинать заниматься еще до победы. Промедление недопустимо, ибо политическая победа должна предшествовать победе на полях сражений – только в этом случае можно надеяться на то, что послевоенное мироустройство будет разумным (reasonable).

В работе Ревеша звучат многие из идей, которые были провозглашены – пусть в более модернизированной форме – позднее, когда США повели речь о необходимости международной интеграции и ограничении национально-государственного суверенитета. «Устранение международного [политического] и экономического партикуляризма – это историческая необходимость. Результатом этой войны станут ограничение национальных суверенитетов и начало процесса международной интеграции. Такое развитие может происходить в двух формах: либо путем достижения взаимного согласия между независимыми и суверенными нациями, либо путем принуждения с помощью силы (through forceful imposition)»[294 - Reves E. A Democratic Manifesto. N. Y., 1942. P. 134.].

Поскольку, судя по историческому опыту, весьма вероятно, что демократизацию мира придется осуществлять принудительным путем, говорит Ревеш, должен существовать лидер, способный повести за собой мир в правильном направлении. И выступить в роли такого лидера должны «англо-американская нации» (Anglo-American nations). Во-первых, потому, что (важный момент!) «от должной (proper) реорганизации мира будет зависеть выживание их собственных демократических институтов и само существование их народов»[295 - Reves E. A Democratic Manifesto. N. Y., 1942. P. 134.]. Второе основание для англо-американского лидерства в послевоенном мире Ревеш находил в истории. «…Последние несколько веков доказали, что на современной стадии человеческой истории англо-американское превосходство означает общий прогресс всего человечества, тогда как любые попытки доминирования со стороны других потенциальных мировых лидеров всегда означали реакцию на демократическую эволюцию»[296 - Reves E. A Democratic Manifesto. N. Y., 1942. P. 134–135.].

В такой постановке вопроса применительно к Великобритании не было ничего нового: зависимость положения дел в этой стране от положения дел в континентальной Европе и за ее пределами признавалась на островах уже давно. Но тезис о зависимости судьбы американской демократии и самого существования американского народа не от того, кто победит в войне (ответ на этот вопрос был для Ревеша очевиден), а от того, как победители нацизма и фашизма сумеют обустроить мир и что будет происходить в Европе, т. е. тезис о глобальной взаимозависимости, звучал в 1942 году неординарно. Впрочем, это, если принять во внимание тезис о безоговорочном англо-американском лидерстве, была неравновеликая и неравноправная взаимозависимость. Но тем не менее – взаимозависимость.

И еще один момент. Ревеш едва ли не первым сформулировал тезис, который лишь более полувека спустя был открыто провозглашен Западом в качестве стратегического принципа внешней политики и реализован на практике – тезис о принуждении к демократии с помощью силы.

Автор «Демократического манифеста» поясняет, что политическое единство, за которое он ратует, вовсе не предполагает отрицания многообразия существующих в мире традиций и культур. Необходимо лишь добиться того, чтобы имеющиеся между ними различия не приводили к вооруженным конфликтам, а вечная борьба за место под солнцем протекала в цивилизованных формах.

Формирование демократического миропорядка Ревеш увязывал с необходимостью корректировки «нашей существующей ныне системы отбора (selecting) представителей и правительства»[297 - Reves Е. A Democratic Manifesto. N.Y., 1942. P. 139.], которую он считал неудовлетворительной, поскольку она открывает доступ к власти лицам, не обладающим необходимыми лидерскими качествами. Следует добиться того, чтобы люди, направляемые в национальные ассамблеи, «были не только колоритными личностями, имели влиятельных друзей и обладали ораторскими способностями, но и чтобы у них имелся определенный минимум знаний, имеющих отношение к общественным делам и чтобы они придерживались демократических принципов»[298 - Reves E. A Democratic Manifesto. N. Y., 1942. P. 139.].

Ревеш, по сути, выступал против одного из базовых принципов демократии – принципа толерантности. Он требовал введения ограничений для противников демократии на свободу слова, собраний и печати, полагая, что даже возможные издержки, которые появились бы в этом случае, не нанесли бы демократии того вреда, который был бы причинен ей в случае, если бы в существующие демократические институты не были внесены предлагаемые им ограничительные коррективы.

Обосновывая свою позицию, автор «Демократического манифеста» требовал отказаться от взгляда на демократию как закрытую ригидную систему. «Демократия нуждается в постоянном приспособлении (readjustment) [к изменяющейся обстановке]. Ее институты требуют беспрерывного омоложения»[299 - Reves E. A Democratic Manifesto. N. Y., 1942. P. 143.]. Отсюда и переосмысление самого понятия «демократия», по сути вступающее в противоречие с выдвинутым им тезисом о необходимости перестройки системы демократических институтов. «Демократия… не может определяться какой-то системой институтов – уже существующих или тех, которые должны быть созданы. Демократия – это атмосфера, единственная атмосфера, в которой современный человек может жить, процветать и прогрессировать»[300 - Reves E. A Democratic Manifesto. N. Y., 1942. P. 143.].

Ревеш пояснял, что демократический миропорядок, который надо начинать реформировать, не дожидаясь (победоносного) окончания войны, – не самоцель. Он должен помочь решить «социальные проблемы, проблемы производства, распределения и потребления, проблему общего подъема жизненного стандарта человеческой расы»[301 - Reves Е. A Democratic Manifesto. N. Y., 1942. P. 143.].

Автор «Демократического манифеста», по сути, повторял мысль Джона Дьюи о том, что демократия – живое явление и представление о ней должно постоянно пересматриваться. Но Дьюи, судя по его высказываниям, предполагал, что этот пересмотр должен осуществляться в сторону дальнейшей либерализации демократических прав и свобод. Ревеш задает предлагаемому им пересмотру обратный вектор: демократия распространяется исключительно на демократов. И действовать эта норма должна не только в условиях военного времени (когда писалась книга), но и в рамках всемирного демократического государства, которое, по замыслу Ревеша, могло бы появиться после победы над нацизмом и фашизмом.

Такую позицию, преследующую диссидентов и лишающую их конституционных прав, нельзя оценивать иначе, как антидемократическую по сути и лишний раз свидетельствующую о том, что демократические цели могут быть достигнуты только демократическими средствами. Это подтвердил маккартизм – живое воплощение нетерпимости не только к инакомыслящим, но и к тем, кто готов был встать на их защиту, а, значит, и на защиту базовых принципов Конституции Соединенных Штатов Америки.

Идея формирования мирового демократического государства получила дальнейшее развитие и конкретизацию в книге Ревеша «Анатомия мира», увидевшей свет в 1945 году[302 - Reves E. The Anatomy of Peace. N. Y., 1945.] и вызвавшей широкий отклик общественности. Он по-прежнему выступает в роли убежденного противника института национального суверенитета (как неизбежно чреватого войнами) и создания всемирной организации, которую называет «всемирным правительством» (world government), «всеохватывающей всемирной правительственной организацией» (overall world government organization) и т. п.

Но теперь альтернатива нации-государства выглядит более отчетливо. Это не Организация Объединенных Наций, которая совершенно не удовлетворяет Ревеша, поскольку сохраняет за ее членами все права на суверенитет. Это «федеративное всемирное правительство» (federal world government), напоминающее Соединенные Штаты Америки. И в условиях, когда в мире появилось атомное оружие (попытки контроля над распространением которого, считал Ревеш, будут крайне затруднены), нужно поторопиться с созданием такой федерации, которая позволит строить отношения между государствами не на основе двусторонних и многосторонних договоров (рано или поздно нарушаемых), а на основе всеобщего права и установить в мире «всемирный правовой порядок» (world-wide legal order)[303 - Reves Е. The Anatomy of Peace. N. Y., L., 1946 (1945). P. 257.]. «Мы полагаем, – пишет Ревеш, – что единственным путем к предотвращению будущих мировых войн является регулирование взаимоотношений между нациями не на основе не имеющих принудительной силы договорных обязательств, которыми суверенные нации всегда будут пренебрегать, а на основе принудительного правового порядка, связывающего все нации, предоставляющего всем соотечественникам (nationals) равные права на основе установленного закона и налагающего на каждого равные обязательства»[304 - Reves E. The Anatomy of Peace. N. Y., L., 1946 (1945). P. 256.].

Однако, настаивая на немедленных действиях, Ревеш рекомендует проявлять осмотрительность и не предпринимать шагов, способных нанести ущерб делу. Не стоит обращаться к национальным правительствам с призывами создать всемирную федерацию и спешить с разработкой ее конституции. Надо брать пример с отцов-основателей. Они сначала сформулировали ряд фундаментальных принципов, рассматривавшихся ими как самоочевидные и составляющие основу демократического общества. Когда эти принципы нашли отклик в сердцах и умах людей, последние уполномочили своих представителей воплотить их в жизнь и создать механизмы, обеспечивающие торжество этих принципов на законных основаниях.

Так же надо действовать и теперь. Прежде всего, настаивает Ревеш, необходимо убедить народы разных стран, «все цивилизованное население земли» в необходимости отказа от национального суверенитета (ради обеспечения мира и предотвращения атомной катастрофы) и создания всемирного федеративного демократического государства. Нужно сформировать своеобразную новую политическую веру, которая в конце концов побудила бы людей обратиться к своим правительствам с призывом к созданию всемирной федерации. А для этого необходимо, действуя через школу и церковь, используя прессу, радио, кино и другие средства, организовать широкое движение в поддержку идеи федерации. Взять старт процесс федерализации сможет лишь после того, как «в двух или более странах народ ясно выразит свою волю» двигаться в этом направлении. А затем начнет действовать сила примера и «сила событий».

Примечательно, что, считая добровольное согласие народов единственным путем к созданию всемирного федеративного государства, Ревеш по-прежнему проявлял присущее ему отсутствие толерантности и настаивал на том, чтобы на общественные должности не избирались люди, не проявляющие себя как искренние сторонники «предотвращения новой войны путем установления мира на основе закона и [демократического] правления»[305 - Reves E. The Anatomy of Peace. N. Y., L., 1946 (1945). P. 290.].