Водное право России и зарубежных государств

Организаторами аукциона являются следующие органы власти:

А) Федеральное агентство водных ресурсов или его территориальные органы в отношении находящихся в федеральной собственности водохранилищ, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации, а также морей или их отдельных частей;

Б) орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченный на заключение договоров водопользования, в отношении водных объектов, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации, и водных объектов или их частей, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территории субъектов Российской Федерации, за исключением водных объектов, предусмотренных пунктом А;

В) орган местного самоуправления в отношении водных объектов, находящихся в собственности муниципального образования.

При проведении аукциона не допускается:

создание преимущественных условий для отдельных лиц или группы лиц, в том числе предоставление доступа к конфиденциальной информации;

осуществление организатором аукциона координации деятельности участников аукциона, в результате которой ограничивается либо может ограничиваться конкуренция между участниками аукциона или ущемляются их интересы;

необоснованное ограничение доступа к участию в аукционе.

Предметом аукциона является право на заключение договора водопользования. Подготовка проекта договора водопользования и формирование его условий осуществляются с учетом особенностей предоставляемого в пользование водного объекта и его режима, ограничений и запретов, установленных в отношении использования водного объекта, а также с учетом утвержденных схем комплексного использования и охраны водных объектов и территориального планирования. Принимается во внимание, допустимо ли использование акватории водного объекта для той цели, которая указана претендентом в его заявлении о предоставлении акватории водного объекта в пользование.

Организатор аукциона в течение 15 дней с даты поступления заявления извещает заявителя о дате проведения аукциона. Подготовленный проект договора водопользования включается в документацию об аукционе.

При заключении договора водопользования по результатам аукциона не допускается вносить изменения в условия договора путем особого соглашения между сторонами этого договора или в одностороннем порядке. Содержание договора водопользования должно соответствовать требованиям Водного кодекса Российской Федерации.

Основаниями для заключения договора водопользования являются:

протокол аукциона, оформленный в соответствии с Правилами проведения аукциона по приобретению права на заключение договора водопользования, утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 14 апреля 2007 г. № 230;

документ, подтверждающий оплату победителем аукциона предмета аукциона в течение 10 рабочих дней, следующих за датой завершения аукциона, путем перечисления денежных средств в размере окончательной цены предмета аукциона на счет, указанный организатором аукциона, с учетом внесенного задатка.

В статье 13 ВК РФ 2006 г. названы существенные условия договора водопользования. Прежде всего это предмет договора, т. е. сам водный объект или его часть. При этом в договоре должны быть указаны береговая линия, служащая границей водного объекта, или же границы части водного объекта (заводь, затон, плес, рукав). Законодатель признает необходимым для договора указание на цели, виды и условия использования водного объекта (в том числе объем допустимого забора или изъятия водного ресурса).

Под целями водопользования имеются в виду питьевое и хозяйственно-бытовое водоснабжение, сброс сточных (дренажных) вод, производство электрической энергии, деятельность водного и воздушного транспорта, лесосплав, рекреация, рыболовство и охота, разведка и добыча полезных ископаемых, обеспечение пожарной безопасности, защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни. Под видами водопользования понимаются совместное или обособленное водопользование.

Указывается срок договора водопользования, который согласно ст. 14 ВК РФ не может быть более 20 лет. По ВК РФ 1995 г. договоры долгосрочного водопользования могли заключаться максимум на 25 лет. Таким образом, законодатель в данном вопросе пошел на некоторое ужесточение сроков.

В договоре должны присутствовать размер, условия и сроки внесения платы за водопользование. Согласно ст. 20 ВК РФ платежи в рамках договора водопользования должны стимулировать экономное использование и охрану водных объектов; эти платежи дифференцируются в зависимости от речного бассейна. К существенным условиям договора водопользования относятся также ответственность сторон за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих обязательств (штрафы, пени и т. д.). В договоре определяется порядок прекращения пользования водным объектом.

В целом приведенные существенные условия договоров водопользования повторяют условия договоров пользования водными объектами, предусмотренные ст. 49, 57 ВК РФ 1995 г. (тогда они совпадали также с положениями лицензий).

Однако в новом ВК РФ было упущено такое условие договоров водопользования, как способы водопользования. Согласно ст. 85 ВК РФ 1995 г., использование водных объектов подразумевалось либо с изъятием (забором воды), либо без изъятия (сброс, использование в качестве водных путей и другое). В соответствии со ст. 38 ВК РФ 2006 г. водопользование подразумевает три способа: водопользование с забором (изъятием) водных ресурсов из водного объекта при условии возврата воды, забор (изъятие) водного ресурса из водного объекта без возврата воды, водопользование без забора (изъятия) водных ресурсов из водных объектов. Забор воды при условии ее возврата требует от водопользователей большой ответственности: ведь необходима очистка сбрасываемой воды.

Помимо приведенных условий, которые непременно должны быть в договоре водопользования, стороны могут по своему усмотрению закрепить в договоре и иные условия. В этом будет проявляться инициатива сторон, вызванная конкретными хозяйственными обстоятельствами.

В целом содержание договоров водопользования должно отражать права и обязанности водопользователей, предусмотренные ст. 39 ВК РФ 2006 г. В частности, водопользователи обязаны наблюдать за водными объектами и прилегающими водоохранными зонами, своевременно осуществлять мероприятия по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций на водных объектах, содержать в исправном состоянии эксплуатируемые ими очистные и гидротехнические сооружения, вести учет объема забора и сброса водных ресурсов. При этом данные своих регулярных наблюдений и учета водопользователь обязан своевременно и бесплатно представлять в уполномоченный орган.

Согласно ст. 12 ВК РФ 2006 г., договорные отношения при пользовании водными объектами подпадают под действие гражданского законодательства (положения об аренде). В этом новый ВК РФ повторяет положения ст. 54 ВК РФ 1995 г. Однако действие гражданско-правового института аренды возможно лишь в той степени, в которой это не противоречит ВК РФ и существу договора водопользования.

В статье 17 ВК РФ в лаконичной форме закрепляется гражданско-правовой порядок изменения и расторжения договора водопользования. Таким образом, в данном случае специальное, т. е. водное законодательство само «уступает место» гражданскому. В свою очередь, согласно ст. 450–452 ГК РФ, изменение и расторжение договора возможно по соглашению самих сторон либо по решению суда в связи с требованием одной из сторон. Применение названных положений ГК РФ, надо полагать, позволит избежать произвольных действий органов публичной власти в области водных отношений. Государственные и муниципальные органы больше не смогут в одностороннем порядке, как это бывало ранее, «своей властью» прекращать права физических и юридических лиц на использование российских водотоков и водоемов.

В то же время закладывается важный стимул поощрения добросовестных и образцовых водопользователей. Согласно ст. 15 ВКРФ, водопользователи, надлежащим образом исполнявшие свои обязанности, в случае истечения срока действия договора сохраняют преимущественное перед другим лицом право на заключение договора водопользования на новый срок. При этом условия договора водопользования могут быть изменены по соглашению сторон. Однако преимущественные права водопользователей действуют только в том случае, если договор не заключен по результатам аукциона. Таким образом, данный стимул для добросовестного водопользования ограничен названным условием.

Право заключать договор водопользования проистекает из полномочий собственника. В полномочия органов государственной власти Российской Федерации входят владение, пользование и распоряжение водными объектами, находящимися в федеральной собственности. Аналогичные полномочия утверждаются за органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления относительно водных объектов, находящихся соответственно в региональной или муниципальной собственности. Однако в отношении водных объектов, находящихся в федеральной собственности, договоры на их использование далеко не всегда будут заключать федеральные органы. В ВК РФ предусмотрен механизм передачи осуществления отдельных федеральных полномочий региональным органам с погашением возникающих при этом затрат (регионов или муниципалитетов) за счет субвенций из федерального бюджета. В случае такой передачи органы государственной власти субъектов РФ будут предоставлять в договорное пользование водные объекты, находящиеся на их территории; одновременно они будут отвечать за проведение водоохранных мероприятий и мер по предотвращению вредного воздействия вод. Тем не менее, согласно ст. 24, 26 ВК РФ, федеральные органы определяют порядок подготовки и заключения договоров водопользования, если они касаются объектов федеральной собственности; они же контролируют правильность расходования выделенных субвенций.

Согласно ст. 16 ВК РФ (в ред. Федерального закона от 19 июня 2007 г. № 102-ФЗ), Примерная форма договоров водопользования должна быть утверждена Правительством РФ. Речь идет о примерной форме, так как понятие «типовая форма» предусматривает ее неуклонное соблюдение без учета гидрологической и водохозяйственной специфики региона. Примерная форма предусматривает большую гибкость отношений и дает больше простора для выработки сторонами дополнительных условий, отвечающих специфике региона.

Вопросы изменения договора водопользования

В статье 451 ГК РФ предусматривается возможность изменения и расторжения заключенного договора в связи с существенным изменением обстоятельств. Изменение обстоятельств признается существенным, когда они изменились настолько, что если бы стороны могли это разумно предвидеть, договор вообще не был бы ими заключен или был бы заключен на значительно отличающихся условиях.

В случае спора между сторонами об изменении договора в связи с существенным изменением обстоятельств такое изменение допускается по решению суда, но только в исключительных случаях, например, когда одна из сторон не может и не будет его исполнять. Фактически договор окажется расторгнутым. Если такой результат противоречит общественным интересам либо повлечет для сторон ущерб, значительно превышающий затраты, необходимые для исполнения договора, суд должен пойти на приемлемые для сторон условия, влекущие изменение договора.

В частности, общественным интересам может противоречить расторжение договоров водопользования с теми участниками водных отношений, деятельность которых имеет важное социальное значение. Можно представить такую ситуацию. Водоканал осуществляет договорный забор воды для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения целого города. По каким-то естественным или техногенным причинам, не зависящим от Водоканала, происходит загрязнение водоема (водотока) до такой степени, что Водоканал консервирует устройства по забору воды. При этом другим договорным водопользователям эта мера ничем не угрожает. Поскольку часть поверхностного водного объекта, бывшего предметом договора о водопользовании, оказывается для Водоканала потерянной, он может поставить вопрос перед уполномоченным органом об изменении договора водопользования, например о перенесении своего водозабора вверх по течению, где вода осталась чистой.

В Форме примерного договора водопользования (утв. постановлением Правительства РФ от 12 марта 2008 г. № 165) предусмотрен порядок его изменения или прекращения. Он сводится к следующим положениям:

все изменения договора оформляются сторонами дополнительными соглашениями в письменной форме и подлежат в установленном порядке регистрации в государственном водном реестре;

договор может быть расторгнут до истечения срока его действия по соглашению сторон;

требование об изменении или о расторжении договора может быть заявлено стороной в суд только после получения отказа другой стороны на предложение изменить или расторгнуть договор либо неполучения ответа в срок, указанный в предложении, а при его отсутствии – в 30-дневный срок.

В Форме примерного договора водопользования не указаны типовые случаи, позволяющие сторонам требовать изменения или прекращения договоров водопользования. В общем виде такие случаи зафиксированы в гражданском законодательстве. Однако при решении вопросов об изменении договоров водопользования соответствующие положения ГК РФ недостаточны. Водное хозяйство имеет свою специфику, которая требует дополнения общих положений, содержащихся в Гражданском кодексе.

Вторичное водопользование

Статья 19 ВК РФ посвящена обслуживанию «вторичного рынка» прав водопользования. Имеется в виду передача прав и обязанностей по договору водопользования другому лицу. Но на это требуется согласие полномочного государственного или муниципального органа. Срок рассмотрения заявления – 30 дней. Отказ в даче согласия на передачу права пользования водным объектом может быть обжалован заявителем в суде.

Законодатель упоминает о том, что данная передача будет осуществляться в соответствии с гражданским законодательством. Однако условия этой сделки (плата, объем передаваемых прав и обязанностей, права и обязанности третьих лиц) не раскрываются. Не решен также вопрос о возможности переуступки от одного лица к другому только части акватории.

Неурегулированность названных отношений может вызвать потерю государством контроля за использованием и состоянием того или иного «переуступленного» водоема, водотока или его части. Возможны также спекуляции правом водопользования. Очевидно, требуется постановление Правительства РФ, детально регулирующее отношения сторон в случае передачи прав и обязанностей по договору водопользования. К этим отношениям допустимо применять нормы о перенайме. Теоретически возможно применение и норм о поднайме (субаренде). Однако ст. 19 ВК РФ не предусматривает случая поднайма; в этой части она содержит явный пробел.

Решения о предоставлении водных объектов в пользование

Сокращение административного регулирования, предусмотренное в ВК 2006 г., не должно ломать все разрешительные механизмы водопользования. Административное предоставление водных объектов в пользование является широко распространенным инструментом регулирования как в странах СНГ, так и в Западной Европе и в других странах мира. Полностью отказываться от разрешительных процедур в водопользовании было бы преждевременным.

Согласно ст. 11, 21–23 ВК РФ 2006 г., сохраняется предусмотренная еще в ВК РФ 1995 г. процедура разрешительного (бездоговорного) предоставления водных объектов в пользование. При этом круг случаев водопользования, предусматривающих применение этого инструмента, существенно возрос: от обороны до организации отдыха детей и инвалидов.

Вводные объекты, находящиеся в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, собственности муниципальных образований, предоставляются в бездоговорное пользование:

для обеспечения обороны страны и безопасности государства;

для сброса сточных вод и (или) дренажных вод;

для размещения причалов, судоподъемных и судоремонтных сооружений;

для размещения стационарных и (или) плавучих платформ и искусственных островов;

для размещения и строительства гидротехнических сооружений (в том числе мелиоративных систем), мостов, подводных и подземных переходов, а также трубопроводов, подводных линий связи, других линейных объектов, подводных коммуникаций;

для разведки и добычи полезных ископаемых;