Оценка эффективности государственных и муниципальных услуг. Социальная критика и профессиональная экспертиза

Работники бюджетных учреждений медицины, образования, культуры и т. п., ориентированные на выполнение именно таких услуг, также страдают от понятийного шума в базовых понятиях сегодняшних государственных реформ. К счастью, они избавлены от необходимости проводить смысловые параллели между услугой государственных органов и бюджетной услугой. Однако они остро ощущают «неудобство» понятия «услуга», которое плохо «ложится» на выполняемую ими деятельность. Поставленные перед необходимостью перевести букву закона в конкретные положения разрабатываемых на местах документов, они пытаются «лавировать» между понятиями «услуга» и «работа», которые в Бюджетном кодексе РФ звучат как синонимичные термины. Некоторые эксперты пытаются прояснить для себя ситуацию, проводя различение между «госуслугой» и «госзаданием»:

«Вот есть еще понятия такие, как "предоставление услуги" и "работа". То есть вот здесь мы еще не можем четко определить потребителя»;

«…непонятно вообще определение, что такое "работа" и "услуги", как развести эти понятия!? И мы их разводим сами, в своем понимании!., вот как-то руководствуемся своим пониманием. Мне кажется, что мы руководствуемся ФЗ-210, который к ФЗ-83 никакого отношения и не имеет, но там какое-то понятие работы дано[10 - В действительности Федеральный закон № 210-ФЗ не содержит понятия «работа».]. И поэтому мы в рамках 210 и работаем. Хотя все говорят, что 210 это не ФЗ-83, он не регламентирован, потому что там другие процессы. И вот поэтому здесь и непонимание ФЗ-83, в этих рамках – что нам отнести к услугам, что к работе, а что к функции. Вот в органах исполнительной власти – что есть функции, что есть услуги и что есть работы. Просто потому, что если выполнят функции, то это должно быть казенное учреждение, и мы сможем передать их исполнение только в казенное учреждение. И вот понятие функций, оно у нас тоже свое, потому что нигде конкретного понятия этому не дается.

И поэтому основополагающие термины, понятия в ФЗ-83 не даны. И я считаю, что это должно быть там»;

«Я хочу сказать, что по закону у нас были сложности, вот, например, по формированию госзадания. И вот деление вещей, которые относятся непосредственно к госуслуге и к госзаданию. И вот еще и вопросы по содержанию имущества – стоит ли его делить? И стоит ли часть имущества включать именно в госзадание, в госуслугу? То есть вот это, в принципе, можно, наверное, отнести и к сложности чтения документа. Но, на мой взгляд, учитывая, наверное, специфику каждого региона, услуга и госзадание – они именно должны быть связаны с госуслугой и госзаданием. То есть непосредственно с работой, которая связана с выпуском наших специалистов в учреждениях. А так как имущественный комплекс, и все эти разные вещи, они все-таки должны стоять за рамками госзадания».

Сложности, о которых говорили эксперты, отнюдь не случайны и вызваны не низкой компетентностью специалистов на местах, а недостаточной проработанностью самого закона. О трудностях реализации Федерального закона № 83-Ф3 говорилось на совещании, проведенном по поручению Администрации Президента и Правительства РФ Минфином России в 2011 г. во всех федеральных округах страны. В частности, на заключительном совещании, которое прошло 3–4 июня 2011 г. в Санкт-Петербурге, М.Ю. Алашкевич, заместитель директора Департамента бюджетной политики в отраслях социальной сферы и науки Минфина России, отмечал, что «существует путаница в понятиях "перечень услуг" и "реестр государственных муниципальных услуг"», которые оказываются органами власти. Как известно, понятие «государственные муниципальные услуги» встречается в Федеральном законе № 83-Ф3 и в Федеральном законе от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг». Однако нужно четко понимать и различать услуги в контексте этих двух законов. Федеральный закон № 210-ФЗ регламентирует государственные муниципальные услуги, которые оказываются органами власти в ходе реализации ими своих функций при осуществлении возложенных на них или переданных с другого уровня полномочий (например, выдача разрешения на строительство, предоставление выписки из реестра недвижимого имущества). Потребителями данных услуг выступают только физические или юридические лица. Положения Федерального закона № 83-ФЗ применяются к услугам, которые оказывают не органы власти, а подведомственные им учреждения в рамках определенных заданий (например, реализация образовательных программ, оказание первичной медицинской помощи, хранение архивных документов). Потребителями таких услуг являются физические, юридические лица, а также органы власти. В комплексных рекомендациях по реализации Федерального закона № 83-ФЗ, подготовленных Минфином России, акцент сделан на «разведении» этих двух понятий.

Терминологические и тесно связанные с ними содержательные трудности, с которыми столкнулись представители местных администраций и бюджетных учреждений, нашли отражение в разъяснениях, размещенных на сайте Минфина России. В частности, здесь делается попытка развести сферы действия федеральных законов № 210-ФЗ и № 83-ФЗ и внести ясность в понимание слова «услуга» в том и другом случае, а также объяснить разницу между понятиями «услуга» и «работа». В частности, по поводу услуг в контексте Федерального закона № 210-ФЗ дается следующее разъяснение:

Государственная (муниципальная) услуга (работа) – услуга (работа), оказываемая (выполняемая) органами государственной власти (органами местного самоуправления), государственными (муниципальными) учреждениями и в случаях, установленных законодательством Российской Федерации, иными юридическими лицами.

В связи с использованием в законодательстве Российской Федерации близких терминов и понятий необходимо различать понятия услуг, оказываемых в соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (далее – Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ), и услуг, оказываемых в контексте Федерального закона от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ.

Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ регламентирует предоставление государственных (муниципальных) услуг органами власти в ходе реализации ими своих функций при осуществлении возложенных на них или переданных с другого уровня полномочий (например, выдача разрешения на строительство, предоставление выписки из реестра недвижимого имущества).

Потребителями этих услуг являются только физические или юридические лица (за исключением государственных органов и их территориальных органов, органов государственных внебюджетных фондов и их территориальных органов, органов местного самоуправления).

Данные услуги предоставляются по запросам указанных лиц (заявителей) в соответствии с административными регламентами.

Кроме того, Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ регулирует правоотношения при оказании услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных (муниципальных) услуг в контексте данного закона (например, выдача справки о состоянии здоровья, которая необходима для получения государственной услуги «выдача водительского удостоверения»). Такие услуги могут оказываться заявителю, в том числе, на платной основе в соответствии с требованиями ст. 9 Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ. Положения Федерального закона от 8 мая 2010 г. № 83-Ф3 применяются к услугам, которые оказывают не органы власти, а подведомственные им учреждения в рамках определенных для этих учреждений заданий (например, реализация образовательных программ, оказание первичной медицинской помощи, хранение архивных документов). Потребителями таких услуг являются физические или юридические лица, а также органы власти[11 - См.: Минфин. Государственные (муниципальные) услуги (работы). (Дата обращения: 16 августа 2012 г.) URL:].

Проблема разграничения «услуги-210» и «услуги-83» рассматривается в специальной литературе. В частности, кажется удачным термин, предложенный Р. В. Бабуном в отношении «услуги-210» – «административная услуга» (и несколько менее удачным – в отношении и «услуги-83»: потребительные услуги) [Бабун, 2010]. Автор предлагает этот термин для обозначения соответствующего спектра муниципальных услуг[12 - «Административные муниципальные услуги – часть муниципальных услуг, оказываемых непосредственно органами местного самоуправления либо уполномоченными ими муниципальными учреждениями в документальной форме» [Бабун, 2010].], поскольку именно последние являются предметом его анализа, однако ничто не мешает распространить его на весь диапазон данного типа услуг.

В настоящей работе рассматриваются также разграничения понятий «государственная услуга» и «муниципальная услуга». Автор предлагает «понимать под муниципальными услугами все услуги, которые предоставляются в месте проживания человека или в непосредственной близости от него и за обеспечение которых органы местного самоуправления несут ту или иную меру ответственности. Именно наличие установленной законодательством ответственности является, по нашему мнению, главным критерием отнесения той или иной услуги к числу муниципальных. К муниципальным услугам в таком понимании относится весь комплекс жилищно-коммунальных, транспортных (в пределах территории поселения), бытовых, торговых, общеобразовательных, медицинских, культурных, досуговых и других услуг… В то же время не относятся, например, к муниципальным услуги по государственному пенсионному обеспечению граждан, которые хотя и предоставляются по месту их проживания, но полностью осуществляются органами государственного пенсионного фонда. Несколько лет назад, когда начисление и доставку государственных пенсий осуществляли муниципальные социальные службы, эта услуга была муниципальной…» [Бабун, 2010]. Что касается соотношения понятий «услуга» и «работа», то Минфин России предлагает придерживаться следующих критериев:

«Принято следующее условное разделение государственных услуг и государственных работ.

Услуга – это результат деятельности учреждения в интересах определенного физического (юридического) лица – получателя услуги (например, реализация образовательных программ среднего профессионального образования, первичная медико-санитарная помощь, библиотечное обслуживание пользователей библиотеки).

Работа – это результат деятельности учреждения в интересах неопределенного количества лиц или общества в целом (например, создание театральной постановки, организация выставок и соревнований, благоустройство территории).

Для "услуги" характерно определенное число потребителей и однородность оказываемой им услуги, как следствие, объем оказания услуги может быть измерен, и норматив затрат может быть рассчитан на единицу оказания услуги. Для "работы" оценить точное количество потребителей затруднительно, а сами работы значительно отличаются по своей сути, в результате нормирование затрат на единицу работы, как правило, невозможно»[13 - Минфин… Государственные (муниципальные) услуги (работы). (Дата обращения: 16 августа 2012 г.) URL:].

Кроме того, полезно учитывать содержательную дистанцию между понятиями «услуга» и «функция»: «Имеется… терминологическая путаница в понятиях услуг и функций. В ряде официальных документов используется понятие "услуга" и в скобках "функция". Представляется, что это неправильно. Качественное различие между функцией и услугой состоит в том, что исполнение какой-либо функции может не иметь конкретного потребителя, это элемент технологии, тогда как у любой услуги должен быть четко определен ее производитель и потребитель, между которыми устанавливаются соответствующие правовые и финансовые взаимоотношения» [Бабун, 2010].

Таковы те многообразные и весьма разнородные контексты, в которых фигурирует в качестве ключевого понятия слово «услуга». Трудно сказать, случайно или преднамеренно законодательством внесена двусмысленность (и даже – «много-смысленность») в толкование данного понятия, однако очевидно, что вопросы качества, доступности и эффективности двух базовых типов услуг, а именно услуг государственных органов («услуги-210») и услуг бюджетных учреждений («услуги-83»), следует рассматривать по отдельности.

1.2. Услуги государственных и муниципальных органов (административные услуги)

Качество услуг государственных и муниципальных органов: мнение населения

Каждый гражданин, достигший совершеннолетнего возраста, хотя бы раз в жизни получал какую-нибудь услугу от государства. В минимальном варианте – это получение паспорта.

Согласно данным опросов, инициируемых властными органами, «большинство россиян довольны качеством госуслуг»:

Почти три четверти россиян довольны качеством предоставляемых российскими ведомствами государственных и муниципальных услуг. Как свидетельствует опрос, проведенный РАНХиГС, качество госуслуг оценивают как хорошее и очень хорошее 74,6 % респондентов, опрошенных в ноябре 2011 г. в 20 субъектах РФ.

Семь лет назад этот показатель не превышал 14 %, сообщил на пресс-конференции директор Департамента госрегулирования в экономике Минэкономразвития России Алексей Херсонцев. По его словам, согласно принятой в 200S г. концепции административной реформы на 2006–2008 гг., к 2010 г. удовлетворены качеством госуслуг должны были стать не менее 70 % граждан.

А. Херсонцев отметил, что чаще всего граждане обращались за госуслугами в ФМС, ГИБДД, Росреестр, ФНС, Пенсионный фонд и органы ЗАГСа, т. е. именно эти федеральные органы и определяют в целом степень удовлетворенности россиян качеством госуслуг.

Согласно исследованию РАНХиГС, более всего россияне довольны качеством госуслуг, предоставляемых ЗАГСом (их высоко оценили 92 % опрошенных), ФМС (81 %) и органами соцзащиты (77 %). Менее всего они удовлетворены работой ГИБДД (68 %) и органов занятости (61 %).

Почти половина опрошенных считают, что за последние 6 лет качество предоставления госуслуг улучшилось, а менее 6 % – что оно, скорее, ухудшилось.

Эксперты отмечают, что на оценку качества услуг влияют время, проведенное в очереди на подачу документов, сроки получения готовой услуги, наличие удобного стола для работы с документами в ведомстве.

Кроме того, граждане более высоко оценивают качество госуслуг, полученных в многофункциональных центрах (ими довольны 89 % опрошенных), чем непосредственно в ведомствах (74 %)[14 - См.: Большинство россиян довольны качеством госуслуг. (Дата обращения: 17 августа 2012 г.) URL: < http://actualcomment.ru/news/ 37386/>].

Минэкономразвития России совместно с Высшей школой экономики провели еще одно исследование качества и доступности четырех самых популярных госуслуг [Клименко, 2011]: получение общегражданского и заграничного паспортов, регистрация автомобиля и получение водительских прав. Исследование проведено в 16 регионах, в которых замерялись стоимость госуслуги для гражданина, время, проведенное в очереди на подачу документов и собственно время, необходимое на получение госуслуги с момента подачи документов до конечного результата. Этот мониторинг, по словам проректора Высшей школы экономики Андрея Клименко, должен показать, работают ли установленные для получения госуслуги стандарты.

Согласно исследованию, для того чтобы подать документы на получение паспорта гражданина РФ, заявителю в 2011 г. пришлось провести в очереди в среднем 34 мин., а в 2010 г. на это требовалось 46 мин. Готовый документ в прошлом году выдавался через 8-18 дней, а в 2010 г. на это требовалось от 7 до 22 дней. Средняя стоимость госуслуги составляла в 2011 г. от 200 до 240 руб., а годом раньше это стоило 200–730 руб.

Подача документов на загранпаспорт в прошлом году отнимала у человека 37 мин. вместо 53 в 2010 г. На изготовление загранпаспорта уходило от 27 до 45 дней, а в 2010 – 30–40 дней. Средняя стоимость госуслуги 2512–2888 руб., в то время как год назад было 2500–3284 руб.

Стоимость регистрации транспортных средств для граждан сократилась с 1835–3935 руб. в 2010 г. до 1438–2869 руб. в 2011 г. Тем не менее время на получение услуги возросло со 108 до 153 мин.

В целом потери населения от ожидания в очередях на все четыре госуслуги за год увеличились в 1,5 раза и достигли 1,5 млрд руб. По словам А. Клименко, за год увеличилось обращение за услугами и выросли среднедушевые доходы населения, по которым осуществлялся расчет. Кроме того, в ряде случаев есть превышение установленных регламентов. Так, время ожидания в очереди на подачу документов на загранпаспорт должно составлять 30 мин., на паспорт гражданина РФ – 20 мин. А на регистрацию автотранспорта люди часто тратят не один день.

Куда более негативные оценки дают независимые исследовательские фирмы. По их данным, российские граждане чаще бывают недовольны, нежели довольны тем, как их «обслужили». Так, согласно данным исследования Фонда «Общественное мнение»[15 - См.: Качество государственных услуг. Опрос Фонда «Общественное мнение» «ФОМнибус». Даты опроса: 28–29 апреля 2012 г. Территориальный масштаб: 100 населенных пунктов, 43 субъекта РФ. Объем выборки: 1500 респондентов//Сайт Фонда «Общественное мнение». (Дата обращения: 14 июня 2012 г.) URL:], среди тех, кто обращался за последний год[16 - Имеется в виду год до момента проведения опроса. Опрос проходил 28–29 апреля 2012 г.] за получением каких-либо государственных услуг[17 - Доля этих граждан составила 47 % от всей совокупности опрошенных.], более половины, а именно 53 %, оценили качество оказания услуги как «плохое», и только 37 % – как «хорошее» (10 % затруднились ответить).

По мнению официальных ведомств, обеспечивающих административную реформу, «сегодня налицо реальные изменения в лучшую сторону»[18 - Портал «Административная реформа». Страница «Гражданам». (Дата обращения: 14 июня 2012 г.) URL:]. Однако подавляющему большинству российских граждан эти изменения не видны. Так, согласно опросу ФОМ, лишь 14 % населения видят улучшение качества оказания государственных услуг. Практически столько же (13 %) констатируют их ухудшение, а большинство опрошенных вообще никаких перемен не замечает: каждый второй (50 %) считает, что в этой сфере все остается без изменений, каждый четвертый (23 %) не имеет определенного мнения на этот счет.

Прислушаемся к мнению тех, кто свидетельствует о положительной и отрицательной динамике в этой сфере. Основной аргумент и той и другой стороны связан с бюрократической волокитой. Первые с удовлетворением отмечают ее сокращение:

«Улучшается обслуживание населения, качество»; «быстрей, без вопросов»; «меньше волокиты, быстрее это делается»; «оперативно реагируют на обращение»; «все услуги в госучреждениях оформили быстро и качественно»; «быстро и бесплатно оформила приватизацию земельного участка»; «более организованно, больше порядка»; «стало проще и быстрее, нет беготни, сократилось время»; «одно окно – меньше волокиты»; «удобнее, меньше бумаг». (Ответы на открытый вопрос: «Что именно улучшается в оказании государственных услуг?»; 4 % ответов от общего числа опрошенных.)

В то же время 5 % граждан свидетельствуют о прямо противоположной тенденции:

«Долго, муторно, и бюрократия кругом»; «бюрократия, нежелание выполнять свою работу, как будто делают нам одолжение»; «сроки выдачи документов и справок не выполняются, проволочка»;

«время тянут, создают видимость работы»; «чиновники не заинтересованы в качественном предоставлении госуслуги»; «приходится долго ходить по кабинетам»; «все пороги обобьешь – иди туда, иди сюда». (Ответы на открытый вопрос: «Что именно ухудшается в оказании государственных услуг?».)

О том что «очередей стало меньше», свидетельствуют 3 % опрошенных, а 2 %, напротив, жалуются на них:

«Очереди везде»; «очереди в паспортный стол»; «везде очереди. Что-то делают, но нам трудно, старым»).

При этом некоторые считают, что с электронными очередями дело стало только хуже:

«Электронные очереди создают еще большую толпу»; «электронные очереди на бесплатную медицину растянулись на месяцы вперед».

Их оппоненты, напротив, видят в переходе к электронным услугам позитивный симптом:

«Можно использовать Интернет для пользования госуслугами»; «вводится электронная очередь очень медленно, но улучшается»; «идет регистрация через электронную очередь»; «автоматическая очередь, через терминал оплаты разные».