Управление твердыми отходами в субъекте федерации. Теория и практика управления твердыми отходами в России и за рубежом

Объем предстоящей работы по восстановлению отходов действительно велик, поскольку сегодня только 25% всех отходов регенерируются или утилизируются, при этом емкость мирового рынка отходов, от сбора до утилизации, оценивается в 410 млрд. долларов в год.

    Рисунок 1.4. Зависимость между ВВП на душу населения и количеством твердых городских отходов на душу населения [123].

Государственное регулирование и политика в области ценообразования призваны сыграть важную роль в том, чтобы и промышленность, и потребители встали на путь более эффективного использования ресурсов. Как в развитых, так и в развивающихся странах особенно остро стоит проблема утилизации отходов электрического и электронного оборудования (э-отходов), содержащих новые и сложные по составу опасные вещества. Улучшения, возможные благодаря «зеленой» экономике, привели бы к почти стопроцентной утилизации э-отходов при том, что сегодня этот показатель составляет, согласно оценке, 15%. В мировом масштабе в сценарии «зеленых» инвестиций степень утилизации в 2050 году могла бы втрое превысить аналогичный показатель, прогнозируемый для «коричневой» экономики, при этом количество отходов, предназначенных для захоронения, уменьшилось бы более чем на 85%.

Очевидны и преимущества для климата: выбросы метана из захоронений отходов, прогнозируемые на 2030 год, можно было бы уменьшить на 20 – 30% без каких-либо затрат и на 30 – 50% – с затратами меньше 20 долларов США/тонну экв. CO2/год.

Рыночные инструменты, такие, как разрешения с правом продажи, позволяют преодолеть «экономическую незаметность природы» и все шире применяются для решения широкого круга проблем окружающей среды. В противоположность налогам, которые устанавливают цену на загрязнение и затем позволяют рынку самому определить уровень загрязнения, схемы предоставления разрешений с правом продажи, включая схемы с установлением предельного уровня и торговлей невыбранными квотами (cap-and-trade), сначала определяют общий допустимый уровень загрязнения, а затем предоставляют открытому рынку возможность определить цену. Например, в положениях Киотского протокола предусмотрено предоставление странам возможности торговать нереализованными выбросами. В общей сложности в 2009 году было продано квот на выброс 8,7 млрд. тонн углерода общей стоимостью 144 млрд. долл. США150.

Рынки, на которых установлена «плата» за предоставление экосистемных услуг, могут оказывать влияние на решения о землепользовании, позволяя владельцам земли получать более полный доход от соответствующих экосистемных услуг. В настоящее время платежи, предусмотренные системами платежей за экосистемные услуги (PES, Payments for Ecosystem Services) – т.е. за такие услуги, как сокращение выбросов углерода, повышение биоразнообразия и улучшение пейзажей – оцениваются в сотни млн. долларов. При этом сами такие системы существуют как на местном, так и на национальном и даже мировом уровне.

Таким образом, конкретные политические возможности для перехода к «зеленой» экономике не только существуют, но и реализуются во многих странах по всему миру. Правительства, своевременно принимающие меры для создания условий, способствующих переходу к «зеленой» экономике, не только поддерживают подобный переход, но и стараются извлечь из него максимальную выгоду

1.2 Управление твердыми отходами – проблемы понятийного аппарата и категорийного определения

Ввиду отсутствия в российской нормативной практике дефиниции понятия «управление отходами», а также устойчивой тенденции подмены в литературе ее содержательной стороны дефиницией термина «обращение отходов»[1 - Согласно ст.1 ФЗ-89 от 24 июня 1998 «Об отходах производства и потребления» «обращение с отходами – деятельность в процессе которой образуются отходы, а также деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов» [17]. Примечательно, что «waste management» в некоторых российских переводах адаптируется как «обращение отходов», хотя концептуально это совершенно неверно, поскольку само понятие «management» отсылает к субъектно-объектным отношениям, что исключает дефиниция обезличенного «обращение», подобно ситуации, при которой субъект отсутствует.], в данной работе будет использовано определение, предложенное в рамках Программы ООН по защите окружающей среды (ЮНЕП). Прежде, однако, обратимся к материалам The Inter-American Development Bank, позволяющим получить представление об общих тенденциях для крупнейших мировых институтов при определении содержательной стороны вопроса управления твердыми отходами (ТО): «Управление твердыми отходами – ответственность местных властей. Однако локальная имплементация экономических инструментов нуждается в поддержке национальной политики. Прежде всего, местные власти не имеют достаточно полномочий, чтобы устанавливать налоги и определять какие инструменты окажутся для них наиболее экономически эффективны[2 - Под эффективностью понимаю такое состояние, при котором при заданных состоянии технологий и издержках на информацию рынок имеет наименьшие возможные себестоимость производства и трансакционные издержки [109].]. Кроме того, местные правительства политически очень чувствительны к любому росту сборов или налогов с их избирателей, кроме случаев, когда они относятся к каким-либо национальным директивам. Наконец, так как часто местные правительства зависят от поддержки центрального бюджета, они могут иметь ограничения в части фискальной политики или модификаций действующих правил»[3 - «Solid waste management is a local responsibility. However, local implementation of economic instruments needs the support of national policy. Firstly, local governments do not have the capacity to assess the options and determine which instruments would be most cost-effective for their use. Also, local governments are politically sensitive about any increase in charges or taxes to their constituency, unless they can refer to some national directive. Finally, as local governments often rely on central government budgetary support, they may not be free to provide fiscal incentives or modify procurement policies» [136].]. Таким образом, «…в первую очередь акцент… следует сделать на том, что управление твердыми отходами относится к городским условиям. Города могут быть небольшими, сообществами средних размеров или большими столичными областями. В некоторых случаях технологические аспекты могут быть экстраполированы в отношении сельских районов»[4 - «…The primary emphasis of this book is on the management of solid waste in an urban setting. The urban setting may be a small municipality, any intermediate size community, or a large metropolitan area. In some cases, technological aspects could be extrapolated to rural settings.» [161].]. В зависимости от условий городской среды в мировой литературе принято выделять соответствующий тип управления твердыми отходами, но ключевым для нас является фактическое отнесение данного вопроса повсеместно (не исключая влияния «центра») к группе «местных». В специальной литературе и финансовых документах крупнейших институтов, таких как, например, ООН (ЮНЕП) и The World Bank, принято и устойчиво «циркулирует» при обсуждении вопросов окружающей среды даже на уровне государственной политики термин «Municipal solid waste management», – «Управление твердыми отходами на муниципальном уровне» (транскрибируя термин, можно также записать как «вейст-менеджмент», по аналогии с ранее заимствованными из иностранной речи возможна каверизация) – планирование и имплементация системы обработки твердых муниципальных отходов[5 - «Municipal solid waste management – planning and implementation of systems to handle MSW» [161].]». Обращаясь к материалам рабочей группы по вопросам загрязнения городской среды The World Bank обнаруживаем более развернутую формулировку данного понятия: «Управление твердыми отходами на муниципальном уровне (муниципальный вейст-менеджмент твердых отходов – MSWM – municipal solid waste management) относится к сбору, транспортировке, обезвреживанию, переработке, восстановлению ресурсов, и окончательному удалению твердых отходов, сгенерированных на городской территории. Муниципальный вейст-менеджмент в основном относится к сфере ответственности местных органов власти и представляет собой комплекс услуг, включающий соответствующие организационные, технические, и управленческие возможности и кооперацию между множеством домохозяйств как в частном, так и общественном / государственном секторе. Управление твердыми отходами на муниципальном уровне охватывает: накопление и сбор отходов, уборку улиц и дорог, транспортировку твердых отходов, окончательное удаление твердых отходов и восстановление ресурсов. Муниципальный вейст-менеджмент также включает обслуживание и ремонт оборудования, управление финансами, некоторые административные функции, такие как: маршрутизация, планирование и учет, управление кадрами и их развитие, и стратегическое планирование муниципального вейст-менеджмента. В основном, этот функционал включен в юрисдикцию муниципалитетов, но частный сектор часто работает с домохозяйствами и отходами крупной промышленности, медицинских учреждений и крупных офисных комплексов»[6 - Municipal Solid Waste Management (MSWM) refers to the collection, transfer, treatment, recycling, resource recovery, and disposal of solid waste generated in urban areas. MSWM is a major responsibility of local government and a complex service involving appropriate organizational, technical, and managerial capacity and cooperation between numerous stakeholders in both the private and public sectors. MSWM encompasses: refuse storage and collection, street and drain cleaning, solid waste transfer and transport, solid waste disposal, and resource recovery. MSWM also involves vehicle maintenance repair; financial management; administrative activities such as routing, scheduling, and record keeping; staff management and development, and strategic MSWM planning. Generally, these facilities fall within the jurisdiction of the municipality, but the private sector often manages some domestic refuse and the wastes from large-scale industries, hospitals, and large office complexes. [135].].

При этом, также следует понимать, что представляют собой муниципальные отходы (далее здесь же): «Понятие „муниципальные твердые отходы“ относится к отходам, возникающим в процессе деятельности домохозяйств, коммерческих организаций, промышленных предприятий и общественных институтов на городской территории. Муниципальные твердые отходы охватывают все те отходы, которые нельзя отнести к ни сбросам сточных вод, ни к атмосферным выбросам. Твердые отходы могут быть полутвердые, твердые, или даже жидкие, и в основном воспринимаются в общественном сознании как относящиеся к ответственности муниципалитета в части сбора и удаления их. Категории муниципальных твердых отходов включают: отходы домохозяйств, дворовые отходы, отходы коммерческих организаций, общественных институтов, отходы строительства и сноса, уборки улиц и технического обслуживания, мертвые животные, крупногабаритные отходы, заброшенные автомобили и остатки санитарии»[7 - «Municipal Solid Waste (MSW) refers to wastes arising from domestic, commercial, industrial, and institutional activities in an urban area. Municipal solid wastes encompass all those wastes that are neither wastewater discharges nor atmospheric emissions. A solid waste may be semi -solid, solid, or even a liquid, and is generally perceived by society as lying within the responsibility of the municipality to collect and dispose of it. Categories of municipal solid waste include: household garbage and rubbish, yard waste, commercial refuse, institutional refuse, construction and demolition debris, street cleaning and maintenance refuse, dead animals, bulky wastes, abandoned vehicles, and sanitation residues» [135].]. Однако данное определение следует дополнить, т. к. ЮНЕП исходит при определении содержательной стороны термина «муниципальные твердые отходы» из того, что «муниципальные твердые отходы – это все отходы, сгенерированные на территории, за исключением промышленных и сельскохозяйственных. Иногда включают отходы строительства и сноса и другие особые отходы, которые могут быть включены в поток муниципальных отходов. В основном к твердым муниципальным отходам не относятся опасные отходы, за исключением случаев, когда они включены в поток муниципальных отходов. Иногда определение обозначает все твердые отходы, которые городские власти принимают на своем уровне ответственности для управления определенным способом»[8 - «Municipal solid waste – all solid waste generated in an area except industrial and agricultural wastes. Sometimes includes construction and demolition debris and other special wastes that may enter the municipal waste stream. Generally excludes hazardous wastes, except to the extent that they enter the municipal waste stream. Sometimes defined to mean all solid wastes that a city authority accepts responsibility for managing in some way» [161]]. Таким образом, следует учитывать специфику потока муниципальных отходов, т.к. согласно данным подходам базовым принципом при определении группы твердых муниципальных отходов не является даже их физическое состояние или источник происхождения, а единственно – имеют ли они отношение к данной территории и воспринимаются ли они в общественном сознании, что также может быть подтверждено позицией власти, как область ответственности городских властей.

«Понимание отношений между ключевыми темами (вейст-менежмента) является базовым элементом успешного достижения комплексного вейст-менеджмента – один, общий подход к управлению отходами в крупных и малых городах или регионе»[9 - «Understanding relationships among the key topics is a key element in successfully achieving integrated waste management – a single, overall approach to managing waste in a city, town, or region» [161]].

«Комплексный вест-менеджмент это основа, точка отсчета, для проектирования и имплементации новой системы управления отходами и для анализа и оптимизации существующих систем. Комплексный вейст-менеджмент основан на концепте о том, что все аспекты системы управления отходами (технические и нетехнические) должны быть анализированы совместно.

Иерархия вейст-менеджмента – ключевой элемент комплексной системы управления твердыми отходами (ISWM – Integrated Solid Waste Management).

Иерархия вейст-менеджмента – широко распространенный элемент национальной и региональной политики и часто рассматривается как самый фундаментальный принцип современной практики управления ТО на муниципальном уровне. Иерархия распределяет операции вейст-менеджмента в зависимости от положительных эффектов для окружающей среды и энергетики. Практически все страны имеют одинаковую иерархию… в последовательности от более высокого приоритета».[10 - «Integrated waste management is a frame of reference for designing and implementing new waste management systems and for analyzing and optimizing existing systems. Integrated waste management is based on the concept that all aspects of a waste management system (technical and non-technical) should be analyzed together…. WASTE management hierarchy is a key element of integrated solid waste management The waste management hierarchy is a widespread element of national and regional policy and is often considered the most fundamental basis of modern MSWM practice. The hierarchy ranks waste management operations according to their environmental or energy benefits. In virtually all countries, the hierarchy is …, with the first entries having higher priority than those below them» [161].] Согласно методике ЮНЕП ее можно представить так: предупреждение образования отходов и сокращение общей суммы генерируемых отходов; сокращение токсичных и опасных отходов; повторное использование в существующем виде восстановленных из потока отходов материалов; переработка, компостинг или восстановление материалов для прямого или косвенного использования в производстве новой продукции; восстановление энергии путем сжигания, анаэробного перегнивания или подобных процессов; сокращение объемов отходов, направляемых на захоронение; удаление ТО безопасным для окружающей среды способом, преимущественно на полигоны [161][11 - Применительно к России данная иерархия отражена в ст.3 ФЗ-89 от 24 июня 1998 «Об отходах производства и потребления» [17]].

Таким образом, «комплексная система муниципального вейст-менеджмента включает некоторые или все из нижеследующих видов деятельности: политические установки; разработка и исполнение регулирующих положений; планирование и оценка мероприятий ИСУО системными дизайнерами, пользователями и другими заинтересованными сторонами; использование знаний о характеристиках отходов для подстройки систем к типам генераторов отходов; ручная обработка отходов и подлежащих восстановлению / переработке отходов, включая сепарацию, сбор, компостинг, сжигание и захоронение; сбыт вторичного сырья брокерам или конечным пользователям для производственных или коммерческих целей; разработка учебных программ для рабочих ИСУО; популяризация информации и разработка образовательных программ; определение финансовых механизмов и системы возмещения затрат; установление цен на услуги создание стимулов; управление административными и рабочими единицами; инкорпорирование частного сектора бизнеса, включая неформальных участников и предпринимателей»[12 - «A comprehensive municipal solid waste management (MSWM) system includes some or all of the following activities: • setting policies; • developing and enforcing regulations; • planning and evaluating municipal MSWM activities by system designers, users, and other stakeholders; • using waste characterisation studies to adjust systems to the types of waste generated; • physically handling waste and recoverable materials, including separation, collection, composting, incineration, and landfilling; • marketing recovered materials to brokers or to end-users for industrial, commercial, or small-scale manufacturing purposes; • establishing training programs for MSWM workers; • carrying out public information and education programs; • identifying financial mechanisms and cost recovery systems; • establishing prices for services, and creating incentives; • managing public sector administrative and operations units; and • incorporating private sector businesses, including informal sector collectors, processors, and entrepreneurs» [161]].

Рассмотрим последовательно элементы системы вейст-менеджмента согласно перечню, составленного автором, на базе методических рекомендаций ЮНЕП [158, 161, 167], применительно к российской практике.

«Комплексная система управления отходами и вторичными материальными ресурсами» [118], разработанная ФГУП «Федеральный центр благоустройства и обращения с отходами» (ФГУП «ФЦБОО») может быть представлена как «поэтапная схема мероприятий, формирующих комплексную систему управления отходами и вторичными материальными ресурсами на территории субъекта Российской Федерации». Здесь важно подчеркнуть, что Центр наряду с Федеральным государственным учреждением «Научно-исследовательский центр по проблемам управления ресурсосбережением и отходами» [43] ответственен за разработку методик обращения с ТО на территории РФ [71]. Данный вариант ИСУО с отсылкой на уровень субъекта страны подчеркивает традиционно высокую роль регионального уровня власти в вопросах, отнесенных к исключительному ведению местного самоуправления [15] (по причинам, приведенным ранее при определении содержания понятия вейст-менеджмент), а также позволяет девальвировать понятие «муниципальный вейст-менеджмент», что удачно коррелирует с практикой перевода данного термина в ФЗ «Об обращении отходов», где, как указано ранее, использовано сочетание термина «обращение отходов». Таким образом, даже при наличии законодательно закрепленного отнесения проблем сектора к вопросам местного значения, Центр в своих методических разработках смещает субъектную инициативу на уровень региона РФ, признавая тем самым ведущую роль практики перед законом (материалы по имплементации данной модели будут рассмотрены нами далее)[13 - Подробно перечень полномочий РФ, субъектов РФ и органов местного самоуправления в области обращения с отходами приведен в ст.5,ст.6, ст.8 ФЗ-89 от 24 июня 1998 «Об отходах производства и потребления» [17]].

В соответствие с методикой ФГУП «ФЦБОО» на первом этапе разрабатываются в соответствии с Градостроительным кодексом РФ, постановлением Госстроя России №152 от 21.08.2003г., утвердившим «Методические рекомендации о порядке разработки генеральных схем очистки территорий населенных пунктов Российской Федерации» и СанПиН 42-128-4690-88 «Санитарные правила содержания территорий населенных мест» Генеральные схемы очистки (далее ГСО) территорий населенных пунктов муниципальных образований субъекта Российской Федерации. Схема очистки разрабатывается на расчетный срок 20 лет, с выделением I очереди мероприятий на 5 лет. Генеральная схема очистки позволяет провести детальный анализ существующего положения в сфере санитарной очистки и обращения с коммунальными отходами с картированием всех объектов санитарной очистки и обращения с коммунальными отходами. Генеральная схема очистки осуществляет расчет объемов образования коммунальных отходов от жилищного фонда и природопользователей на территории населенных пунктов МО (город, район) субъекта Российской Федерации с перспективой до 20 лет; расчет объемов образования вторичных материальных ресурсов, которые необходимо переработать в продукцию. Схема очистки определяет очередность осуществления мероприятий по совершенствованию системы санитарной очистки; объемы работ по всем видам санитарной очистки; методы сбора, удаления, обезвреживания и переработки отходов; необходимое количество контейнерно-бункерного хозяйства, коммунальной техники и спец автотранспорта; целесообразность проектирования, строительства или реконструкции объектов системы санитарной очистки; усредненные капиталовложения на строительство и приобретение основных средств.

Генеральная схема очистки дает возможность разработать и реализовать соответствующие целевые муниципальные программы в сфере санитарного содержания территории и обращение с отходами и вторичными ресурсами МО.

Генеральная схема очистки является территориально-планировочным документом, дающим право проектирования и строительства муниципальных объектов в сфере санитарной очистки и обращения с отходами.

На втором этапе разрабатывается Схема межмуниципального размещения объектов обращения с отходами, основу которой составляет система зонирования территории субъекта РФ по территориальному отнесению ряда МО или групп поселений к одному отходоперерабатывающему комплексу. Такой комплекс включает в себя: участок механической сортировки ТБО (МСК); участок захоронения не утильной части ТБО (современный полигон); участок компостирования органической части ТБО; участок термического обезвреживания опасных медицинских и биологических отходов, конфискатов и снятых с продажи товаров; районный склад первичной переработки и временного хранения ВМР.

В целях создания системы управления отходами и оптимизации объектов обращения с отходами, формирующими новую отрасль экономики, основанную на переработке вторичных материальных ресурсов, необходимо формирование межмуниципальной системы размещения объектов обращения с отходами, которая включает в себя следующие направления: Первое – объекты размещения ТБО. Основным принципом размещения полигонов ТБО является зонирование населенных пунктов МО по экономическим и экологическим параметрам. Второе – объекты механической сортировки ТБО. Основными принципами в принятии решений по размещению МСК являются: фактические и перспективные объемы образования ТБО; фактические и перспективные объемы вторичных материальных ресурсов в общем объеме ТБО; экономические и экологические требования и нормативы, установленные для эксплуатации МСК. Третье – объекты приемки и временного хранения ВМР. (Основными элементами муниципальных систем, которые призваны обеспечить селективный сбор ВМР, должны стать стационарные и передвижные пункты приема вторсырья от населения и природопользователей. Обоснование необходимого количества приемных пунктов принимается исходя из расчетов возможного селективного отбора ВМР из общего объема образованных ТБО на первый период (5 лет). Предполагаемое процентное значение получения ВМР из ТБО на начальный период составляет 26,5% на стационарных и мобильных пунктах приема ВМР и 13,5% на МСК, при совершенствовании нормативно-правовой базы, регулирующей порядок обращения с ВМР, это значение может достигать до 80% от всего объема ТБО). Четвертое – производственные базы по переработке ВМР. Технологический процесс селективного сбора ВМР на территории МО включает в себя: разработку и утверждение нормативно-правовых документов, регламентирующих порядок обращения с ВМР на территории субъекта и муниципалитетов; организацию сети стационарных и мобильных пунктов приема ВМР от населения и природопользователей; строительство МСК межмуниципальных экологических отходоперерабытывающих комплексов; организацию районных складов (участков) временного хранения ВМР. По накоплению транспортных партий отдельных компонентов ВМР эти объемы будут транспортироваться к местам дислокации производств по их промышленной переработке. Информация об объемах поступления ВМР на склады временного хранения собирается и обрабатывается логистическим центром «Технопарка» и по его решению осуществляется транспортировка ВМР к местам их дальнейшей переработки.

Решение вопросов полной переработки ВМР на территории субъекта должно осуществляться по схеме (см. Рис 1.1).

    Рисунок 1.5 – Схема полной переработки вторичных материальных ресурсов на территории субъекта РФ [62]

На третьем этапе разрабатывается региональная целевая программа «Управление отходами и вторичными материальными ресурсами субъекта Российской Федерации» (далее РЦП «Отходы»). Это заключительный этап реализации программы мероприятий по формированию комплексной системы управления отходами и вторичными материальными ресурсами субъекта РФ. Основу РЦП «Отходы» составляют материалы и выводы Генеральных схем очистки МО (город, район), утвержденные решения в схеме межмуниципального размещения объектов обращения с отходами, а также имеющийся положительный опыт, как на территории Российской Федерации, так и за её пределами. В организационном формате РЦП «Отходы» обеспечивает реализацию программно-целевого метода в решении проблем в области обращения с отходами и создания новой отрасли экономики субъекта Российской Федерации – «отходопереработка». Ресурсное обеспечение реализации мероприятий РЦП «Отходы» формируется на условиях софинансирования бюджетов всех уровней субъекта Российской Федерации.

Муниципальный уровень определяет основные капитальные вложения бюджета в мероприятия по проектированию зональных отходоперерабатывающих комплексов, а также на реализацию отдельных мероприятий программы «Отходы», направленных на совершенствование муниципальных систем в сфере санитарной очистки и обращения с отходами. Основные мероприятия муниципального уровня включают разработку ПСД на рекультивацию выработавших свой ресурс свалок ТБО и на строительство полигонов ТБО и МСК; строительство контейнерных площадок, пунктов приема ВМР и районных складов временного хранения ВМР; приобретение контейнерно-бункерного хозяйства и коммунальной техники; разработка муниципальных нормативно-правовых актов, регулирующих организацию санитарной очистки и обращения с отходами; финансирование мероприятий, направленных на обучение, пропаганду и совершенствование методов цивилизованного, экологически безопасного и экономически выгодного обращения с отходами.

Региональный бюджет в рамках РЦП «Отходы» призван решать широкий спектр задач в области обращения с отходами. Основные мероприятия регионального уровня включают в себя: формирование и совершенствование нормативно-методической базы, обеспечивающей правовые и экономические условия для реализации определенных органам местного самоуправления полномочий в области обращения с отходами; финансирование строительства основных объектов обращения с ТБО (полигоны, МСК), определенных в схеме межмуниципального размещения; реализацию подпрограммы мероприятий по воспитанию, обучению и пропаганде цивилизованным методам обращения с отходами и ВМР; мероприятия по рекультивации выработавших свой ресурс муниципальных свалок.

К числу основных претендентов на формирование инвестиционных площадок следует отнести региональные экологические отходоперерабатывающие комплексы. В состав экологических отходоперерабатывающих комплексов «Технопарки»[14 - При этом, определяющее значение для данной модели технического кейса очевидно, что и отражено в самом перечне объектов. Это полностью не соответствует общепринятому пониманию термина «технопарк», в котором имущественный комплекс объединен с научно-исследовательскими институтами, объектами индустрии, деловыми центрами, учебными центрами, обслуживающими объектами, что в свою очередь ближе международному пониманию комплексности, замечания важность всех заинтересованных сторон и нетехнические аспекты их взаимодействия. На наш взгляд, это является существенным недостатком предложенной ФГУП Схемы.] должны быть запроектированы и построены следующие объекты: современный образцовый полигон ТБО; мусоросортировочный комплекс; производственная база по переработке всего объема ВМР, образующихся на территории субъекта РФ; участок рециклинга авто- и мототехники; участок рециклинга сложной бытовой и офисной техники; участок переработки строительных отходов; участок компостирования органических компонентов ТБО; участок обезвреживания и утилизации конфискатов, просроченных продуктов питания и лекарственных средств.

Таким образом, на основе анализа материалов ведущих международных институтов в сфере вопросов окружающей среды, выявлено, что управление отходами представляет собой сложное явление, как следствие при разнообразии подходов – не имеющее единого определения. В данной работе мы используем дефиницию, предложенную специалистами ООН, с учетом положений ФЗ-131 от 06.10.2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» также применимую для российских реалий, где Управление твердыми отходами на муниципальном уровне – планирование и имплементация системы обработки твердых муниципальных отходов.

А также предлагаем использовать наряду с получившим распространение, в том числе в научной литературе, термином менеджмент сочетание «вейст-менеджмент», определяя его на базе международных документов как имплементацию комплексной системы, включающей технический и нетехнический кейс, в процессе взаимодействия стейкхолдеров по поводу управления потоком отходов, сгенерированных на территории.

Применительно к российской модели данной системы следует отметить, в частности высокую роль государственного управления в решении местных вопросов. Методическую базу обращения с отходами в РФ разрабатывают два учреждения: ФБУ «НИЦПУРО» и ФГУП «ФЦБОО». В целом планирование и имплементация системы обработки отходов происходит в рамках целевых программ, финансируемых из бюджетов всех уровней. Ключевым элементом системы являются региональные экологические отходоперерабатывающие комплексы. Однако в соответствие с международной практикой управление отходами (кроме опасных) – традиционно ответственность местных властей. Муниципальная реформа в России также привела к имплементации данного положения и поэтому организация процесса управления твердыми отходами и вторичными материальными ресурсами в России включает три этапа: разработку генеральных схем очистки территорий населенных пунктов МО субъекта РФ; разработку схемы межмуниципального размещения объектов обращения с отходами; разработку и реализацию региональной целевой программы

1.3 Зарубежный опыт управления твердыми отходами

Анализ существующих практик имплементации общих подходов интересен для нашего исследования с позиции не только определения качественного разнообразия, но и возможности его «переноса» на практику российскую. В этой связи, ориентируясь на элементы ИСУО, последовательно рассмотрим процесс их реализации на пространстве регионов мира (в соответствие в тем, как они выделены в рамках исследований ЮНЕП), постепенно переходя к более развитым в экономическом плане.

Безусловно, самым отсталым остается Африканский континент. Вместе с тем, в данном регионе администрирование муниципальной системы управления отходами (МСУО) принимает самые разнообразные организационные формы, однако институциональные механизмы достаточно близки в разных странах и имеют трехуровневую систему ответственности.

Правительственные структуры, министерства, отвечающие за МСУО часто не уделяют этому большого внимания и должного финансирования, т.к. это, как правило, только часть их функционала, кроме того сказываются бюджетные ограничения и стесненность в кадрах.

Систему, как правило, возглавляет Министерство охраны окружающей среды или его эквивалент[15 - Кроме министерств могут действовать и другие национальные природоохранные учреждения в сфере надзора за МСУО. Два таких примера: Федеральное Агентство охраны окружающей среды Нигерии и Экологический совет Замбии.]. В некоторых странах ответственность за МСУО лежит на министерстве здравоохранения или министерстве планирования и развития. Министерство, как правило, отвечает за контроль МСУО по всей стране. Оно контролирует ассигнования на сферу обращения ТО, определяет уровень капитальных вложений на местном уровне. Кроме того, это министерство также отвечает за установление стандартов для МСУО на основе действующих законов, осуществляет международное сотрудничество в области МСУО.

Следующий уровень представляют собой различные муниципальные учреждения, ответственные за планирование и развитие крупных городах страны. Они обычно принимают форму районной управы (например, the Governate Каира, Communautе Urbaine в Дакаре, the Gouvernorat de District в Бамако и пр.). Планирование и проектирование услуг МСУО осуществляется этими учреждениями. Они получают годовой операционный бюджет от центрального министерства и вообще не взимают плату за свои услуги. Они, как правило, не имеет права взимать налоги. В то же время есть несколько заметных исключений. Например, в Аккре (Гана) отдел, ответственный за обращение ТО, имеет право увеличивать и сохранять свои доходы за счет прямых сборов с пользователей. В Конакри (Гвинея) и Лагосе (Нигерия) муниципальные учреждения увеличивают доходы за счет непосредственных пользователей.

Муниципальные организации несут ответственность за осуществление плана МСУО в соответствующем городе. Таким образом, в сотрудничестве с центральными министерствами или национальными агентствами по окружающей среде, они создают необходимые условия, закупают необходимое оборудование и нанимают необходимый персонал для эксплуатации и обслуживания системы. Бюджет таких учреждений, как уже было показано, как правило, формируется за счет средств Центрального казначейства или общих муниципальных средств, их часто оказывается не достаточно, что сказывается на эффективности МСУО очевидно негативно.

Фактическое выполнение изо дня в день операций МСУО осуществляется благодаря совместным усилиям муниципальных работников и частных подрядчиков. Последние предоставляют услуги по сбору ТО за определенную плату. В Кот-д'Ивуаре, Гане, Южной Африке и Танзании, местные власти реализуют инициативы, в соответствие с которыми сбор ТО на территории всего города или его части осуществляют частные операторы. При этом, кооперативы и общественные группы также могут быть вовлечены в сбор, переработку и компостирование ТО. Например, в Котоне, Бенин, общественные группы участвуют в процессе сбора в рамках подписанных с муниципальным агентством договоров.

В ряде случаев, Министерство охраны окружающей среды разделяет ответственность за управление ТО с министерством здравоохранения и министерством общественных работ. Однако, контроль за соблюдением правил в этой сфере по-прежнему проводится нерегулярно. Это отрицательно влияет на производительность системы.

Некоторые из крупных городов в Южной Африке прикладывают большие усилия к созданию собственных МСУО. Они находятся в ведении муниципальных органов. Кроме того, эти системы поддерживаются и подотчетны образовательным учреждениями и профессиональным организациями, действующим в области управления ТО. В Южной Африке есть также частные полигоны. Многие из них предназначены для промышленных и опасных отходов. В целом, однако, примеры частной собственности и / или эксплуатации объектов МСУО редки на континенте.

В 2003 году Южная Африка ввела налог на полиэтиленовые пакеты для уменьшения нежелательного мусора. В 2009 году министр финансов в своем докладе о бюджете заявил об увеличении налога на полиэтиленовые пакеты и введении налога на лампы накаливания для производителей и импортеров. Ожидалось, что налог на полиэтиленовые пакеты принесет в бюджет 2,2 млн долларов США, а налог на лампы накаливания – дополнительно 3 млн долларов США. Политика Южной Африки подвигла другие страны, такие, как Ботсвана, принять аналогичные регулирующие меры. [123]

Таким образом, администрирование является «слабым местом» МСУО в Африке. Негативно влияют на систему ограниченное финансирование и законодательно установленные ограничения на формирование доходной части за счет регулирования тарифов на услуги в области ТО, а также слабо налаженная обратная связь с общественностью и профессиональными организациями, значение которых трудно переоценить на этапах планирования, оценки и модернизации системы. Наряду с этим есть реальные примеры роста эффективности системы в нескольких городах – прежде всего, за счет практики возмещения расходов муниципалитетов через развитие гибкой системы налогов и сборов для пользователей услуг сектора, повышения роли частных предприятий и общественных организации в обеспечении МСУО услуг, начиная от первичного сбора до переработки, компостирования и окончательного удаления ТО.

Традиционно в наиболее густонаселенном регионе мира – Азии, проблему управления ТО следует рассматривать применительно к двум внутренним очагам развития, Тихоокеанскому (Восточная Азия) и Южной и Западной Азии.

Развитие концепции и технологии для комплексного регулирования ТО, как правило, связанны с уровнем обеспеченности ресурсами, развитием экономики и качеством окружающей среды (в странах с высоким уровнем образования). В Восточной Азии основная ответственность в области управления ТО лежит на муниципалитетах, но в большинстве случаев, задачи разделены между уровнями власти, центральным правительством и различными уровнями местных органов власти.

В городах промышленно развитых стран есть необходимые ресурсы, специалисты, как правило, хорошо информированы. Общей является практика кратко-, средне-и долгосрочного планирования. В Японии и Австралии, например, города вводят законы и правила, регулирующие процесс удаления отходов, особенно, имеющих высокий уровень опасности, такие как аккумуляторы, отработанные масла, шины, и т. д. Существует практика «залога» для некоторых товаров, таких, как ртуть содержащие товары, алюминиевые и пластиковые контейнеры, шины, и не разлагающиеся пластиковые пакеты. В Японии, чтобы обеспечить первоначальный раздельный сбор ТО, домохозяйства обязаны использовать прозрачные пластиковые пакеты для отходов таким образом, чтобы специальные службы, осуществляющие сбор мусора, могли определить содержимое. В 1992 году Южная Корея приняла закон о содействии утилизации. При этом, одной из основных проблем планирования в сфере вейст-менеджмента в этих странах является общественное сопротивление размещению новых объектов для захоронения.

В Республике Корея с 2003 года проводится политика расширенной ответственности производителя (РОП) в отношении упаковки (бумажной, стеклянной, железной, алюминиевой и пластмассовой) и определенной продукции (аккумуляторов, шин, смазочного масла и люминесцентных ламп). Эта инициатива обеспечила в период с 2003 года по 2007 год утилизацию млн метрических тонн отходов, увеличение степени утилизации на 14% и создание экономических преимуществ, оцениваемых в 1,6 млрд долларов США [123].

Наиболее распространенными МСУО-проблемами в развивающихся странах региона являются: институциональные недостатки, неадекватность правовых норм и ограниченность ресурсов. Весьма серьезной является проблема долгосрочного и краткосрочного планирования из-за ограниченности ресурсов и нехватки опытных специалистов.

Многие из законов и правил, касающихся МСУО устарели и не являются достаточно полными, они не позволяют эффективно справляться с новыми проблемами в области управления отходами в крупных городах. Национальное законодательство о землепользовании и экологическом контроле в настоящее время преимущественно только разрабатывается. Во многих случаях, правила скопированы по образцу промышленно развитых стран без какого-либо серьезного изучения социальных и экономических условий, технологий, уровня профессиональных навыков, и местных административных структур. В результате, они оказываются неосуществимыми. Часто старые правила продолжают действовать наряду с новыми из-за несовершенства юридических процедур. Серьезной проблемой является отсутствие полномочий для эффективного применения существующих экологических норм.

В большинстве развивающихся стран законы о переработке, если они и существуют, не применяются (Китай является основным исключением). Хотя в странах региона довольно частой является практика «общественных инициатив» по первоначальному раздельному сбору вторсырья для продажи и повторному использованию, эти виды деятельности «неформальны» и не поддерживаются муниципальными органами власти, за исключением Китая, Северной Кореи и Вьетнама. Что касается мониторинга, опять же, в отличие от городов промышленно развитых стран, где власти имеют хорошо структурированные программы мониторинга обращения с отходами, включая операции выщелачивания и миграции газа на свалках, программы мониторинга развивающихся стран в целом не является удовлетворительным. Процесс принятия решений является медленным и сложным из-за бумажной волокиты и бюрократии, что является одним из факторов, способствующих противозаконному сбросу опасных веществ в места не предназначенные для этого.