Антикоррупционное законодательство и политика

Представляется, что именно ограничения, которые накладываются на чиновника, и являются наиболее действенным инструментом, предохраняющим его от коррупции.

От зарплаты агентов и от широты их полномочий зависят взаимоотношения «агент-клиент», то есть диапазон услуг, которые агент способен оказать клиенту за взятку, а от степени контроля принципала над агентами и влияния клиентов на принципала – взаимоотношения «принципал- агент», то есть моральная «устойчивость» агента. Моральные нормы влияют в этой системе на все виды отношений, определяя меру допустимости отступлений от требований закона. Это значит, что возможности коррупции прямо зависят от монополии государства на выполнение некоторых видов деятельности (например, производить закупки оружия и т. д.) и от бесконтрольности деятельности чиновников, но имеют и обратную зависимость от вероятности и тяжести наказаний за злоупотребления.

Таким образом, экономическая деструктивность (разрушительность) коррупции находит выражение в том, что в пространстве экономических отношений она разрушает конкуренцию, вытесняет общепринятые правила рыночной экономики, повышает издержки товаропроизводителей, перекладывая их оплату путем завышения цен и тарифов на плечи потребителей, ведет к дисфункциям системы государственного управления и дерационализации процедур расходования бюджетных средств, сокращению инвестиций и собираемости налогов, усилению имущественной дифференциации населения и снижению респонсивности общества (степени удовлетворенности потребностей общества со стороны государства). Все это превращает коррупцию в своеобразного могильщика большинства прогрессивных программ реформирования социальных и экономических систем.

Контрольные вопросы

1. Каково содержание новой институциональной теории и ее объяснение коррупции?

2. Какова сущность теорий прав собственности и трансакционных издержек?

3. Каковы основные положения теории прав собственности?

4. Какова экономическая сущность взятки как наиболее распространенной формы коррупции?

Литература

1. Автономов В. С. История экономических учений: Учебное пособие. – М.: Инфра-М, 2002.

2. Алчиан А. Право собственности // Экономическая теория / под ред. Дж. Итуэлла. – М.: Инфра-М, 2004.

3. Блауг М. Экономическая теория благосостояния Парето // Экономическая мысль в ретроспективе = Economic Theory in Retrospect. – М.: Дело, 1994.

4. Лунеев В. В. Коррупция, учетная и фактическая // Государство и право, 1996. – № 8.

5. Менгер К. Основания политической экономии // Австрийская школа в политической экономии / К. Менгер, Е. Бем-Баверк, Ф. Визер. – М.: Экономика, 1992.

6. Номоконов В. А. Коррупция в России: социальные последствия и особенности причин. В журнале «Актуальные проблемы экономики и права», 2013. – № 4.

7. Норт Д. К. Понимание процесса экономических изменений = Understanding the Process of Economic Change (2005) / пер. с англ.: К. К. Мартынов, Н. В. Эдельман; науч. ред.: А. В. Смирнов. – М.: издательский дом ГУ-ВШЭ, 2010.

8. Coase Ronald. The Institutional Structure of Production // The American Economic Review, vol. 82, № 4, pp. 713–719, 1992. (Nobel Prize lecture).

Глава 2. Коррупция в экономике

2.1. Роль государства в экономической деятельности общества

Государство контролирует происходящие политические процессы, для соблюдения своих интересов, и обеспечивает общественный порядок. Вместе с тем общественная жизнь невозможна без экономики, то есть хозяйственной деятельности общества, а также совокупности отношений, складывающихся в системе производства, распределения, обмена и потребления. Нельзя проводить какую-либо политику, не затрагивая экономику.

Экономическая политика государства – это процесс реализации экономических функций государства: обеспечения экономического роста и стабильности экономики, сдерживания инфляции, обеспечения полной занятости населения, обеспечения экономической безопасности, ограничения монополизации (поддержания экономической свободы), регулирования отношений в сфере труда (отношений работников и работодателей), производства общественных благ и трансфертов, то есть предоставления товаров, услуг или активов другой стороне, не получая от нее возмещения взамен.

Понимание природы общественных благ и перераспределительных процессов позволяет уяснить роль государства в экономической деятельности современного общества. Однако идеальный вариант функционирования общественного сектора часто не совпадает с реалиями. В действительности этот сектор является заложником государства, которое принимает политические решения, отвечающие интересам тех социальных групп и классов, которые находятся у власти. Более того, принимаемые государством политические решения часто очень далеки от следования принципам экономической эффективности и социальной справедливости в обществе.

Таким образом, мы вынуждены очень глубоко и повсеместно учитывать влияние политических процессов на перераспределение и аллокацию[16 - Аллокация — в экономической теории под этим термином подразумевается система распределения недостаточных ресурсов, в зависимости от стоящих целей. Другое значение термина – распределение мощностей компаний и их товаров в рыночном пространстве.] ресурсов общественного сектора экономики. Часто именно эти процессы являются причиной отсутствия реализации возможностей роста и развития экономики в стране, даже если они существуют.

Поскольку государство в силу наличия у него властных возможностей берет на себя аллокацию ресурсов общественного сектора, следует выявить недостатки государства, с точки зрения общества, которые в силу необходимости эффективной деятельности по созданию общественного продукта должны корреспондироваться с изъянами рынка. Очевидно, что если такие изъяны определяются объективными условиями заключения сделок, что является необходимой характеристикой рынка, то изъяны государства коренятся в особенностях нерыночных процессов выявления и согласования предпочтений с помощью политического механизма.

Изучение таких процессов составляет предмет теории общественного выбора. До возникновения этой теории в 60-х годах прошлого века, считалось главным найти государственную политику, которая была бы оптимальной в конкретных экономических условиях. Например, искали пути снижения безработицы, сдерживания инфляции, развития национальной обороны при минимальных затратах, занимались оптимизацией дорожного строительства. Делалось это без учета того, является ли правительство страны автократическим или демократическим, так как действовало обязательное допущение о непременной благожелательности государства, то есть рассматривалось государство принимающим лучшую политику из всех возможных и честно ее реализующим в интересах своих граждан. Как оказалось впоследствии это явилось очень глубоким заблуждением.

Суть теории общественного выбора заключается в том, что любые экономически значимые решения, в конечном счете, принимаются конкретными людьми, стремящимися усилить собственную значимость, использовать государственные учреждения в своих собственных интересах. Часто это становится главной причиной, когда позиции представительных (законодательных) органов государственной власти в точности не отражают регулятивные предпочтения большинства избирателей, а действия исполнительных органов государства не сводятся к буквальному осуществлению принятых парламентами законов[17 - Теория общественного выбора отчасти объясняет механизмы, изучаемые теорией заговоров (от англ. conspiracy theory, конспирологическая теория) – совокупностью гипотез и суммирования массивов фактов, объясняющих локальные и глобальные события или процессы, как результаты заговоров властвующих (формально и неформально) групп и элит, направленных на сознательное (долговременное и тотальное) управление теми или иными социально-экономическими процессами. Теорию заговора рассматривают как один из крайних вариантов теории элит, связанной с теорией общественного выбора.].

Исследованию этих процессов помогает то обстоятельство, что одни и те же люди и организации все же достаточно однообразно действуют в, казалось бы, различных ситуациях, похоже реагируют на объективно складывающиеся ограничения и стимулы. Именно изучение этих реакций лежит в основе выявления доминирующих тенденций экономического поведения.

Теория общественного выбора опирается на три основные предпосылки:

– индивидуализм: люди действуют в политической сфере, преследуя свои личные интересы и нет грани между бизнесом и политикой;

– концепция «экономического человека». Рациональность индивида имеет универсальное значение. Это означает, что все – от избирателей до президента – руководствуются в своей деятельности экономическим принципом: сравнивают предельные выгоды и предельные издержки, как правило, стремясь к предельной выгоде при минимальных издержках;

– трактовка политики как процесса обмена. При осуществлении государственной политики люди платят налоги в обмен на общественные блага. Вместе с тем, такой обмен бывает нерационален, так как часто в результате социального и иного регулирования налогоплательщики одни, а блага за счет налогов получают другие. А это естественным образом дискредитирует государство и его органы власти в глазах большинства народа.

Сторонники этой теории рассматривают политический рынок по аналогии с товарным рынком. В их представлении государство – это сфера конкуренции людей за влияние на принятие управленческих решений, за доступ к распределению материальных и иных ресурсов, за места на иерархической лестнице государства и общества.

Но государство – это рынок особого рода. Его участники имеют необычные «права собственности»: избиратели могут выбирать представителей в высшие органы государства, депутаты – принимать законы, чиновники – следить за их исполнением. Избиратели и политики трактуются как индивиды, обменивающиеся голосами и предвыборными обещаниями.

Вместе с тем, согласно этой теории, в условиях рынка государство не в состоянии обеспечить эффективное распределение и использование общественных ресурсов. Причинами этого являются:

– государственное вмешательство в ценообразование может привести к возникновению дефицита или излишков (они не могут полностью учитываться в силу неравновесного развития экономики);

– несовершенство политического процесса (существуют практики лоббизма, логроллинга[18 - Логроллинг – практика взаимной поддержки депутатов путем «торговли голосами». Классической формой логроллинга является «бочонок с салом» – закон, включающий набор небольших локальных проектов. Чтобы обеспечить его прохождение (принятие), к нему добавляют новые предложения («сало»), чтобы закон получил одобрение большинства депутатов. Это таит в себе опасность для демократии, так как принципиально важные решения могут быть «куплены» предоставлением частичных налоговых льгот и удовлетворением ограниченных местных интересов.], поиск политической ренты[19 - Политическая рента – деятельность, связанная с использованием политических институтов для получения или сохранения каких-либо экономических выгод.] и т. д.);

– правительство может принять ошибочные решения в силу невозможности искусственного полноценного регулирования рынка;

– государственное вмешательство, нарушающее рыночное равновесие и эффект рыночных отношений, может привести к подрыву рыночных стимулов;

– государственное вмешательство влечет потерю свободы выбора субъектов экономики в принятии решений;

– присутствие временных интервалов в политических процессах, связанных с перевыборами и переназначением органов государственной власти.

Поэтому, сторонники общественного выбора исходят из того, что государственные методы регулирования экономики не должны ущемлять рыночные механизмы, должны быть строго обоснованы полезностью для экономики и находиться в строго ограниченных пределах, а также направлены, прежде всего, только на корректировку провалов рынка.

Очевидно, что рыночный механизм приводится в действие, изначально, несовпадающими интересами продавцов и покупателей. Для продавца непосредственной целью является получение наибольшего дохода, а ограничения задаются тем набором товаров и услуг, который он способен предложить потребителям. Цель покупателя – получение наиболее устраивающего его набора благ, а ограничение – наличие средств или денежная сумма, которой он может распорядиться.

Вместе с тем, как мы выяснили выше, распределение ресурсов общественного сектора происходит не на рынке, а в сфере государственной власти. Поэтому определяющим здесь является положение человека в системе политических институтов, которое определяет способы и степень влияния на позицию государственных органов в процессе распределения общественных благ.

Начало данного процесса, непосредственно связанного с жизнедеятельностью всего общества, следует искать в изучении участия граждан в формировании органов политической власти. В демократических государствах, преобладающих сегодня в мире, позиция избирателей является решающей, подобно тому, как рыночная система в принципе обеспечивает приоритет запросам потребителей. Поэтому, именно народ является источником государственной власти. Избиратель с помощью голосования определяет свои предпочтения, то есть его ресурсом является его собственное право голоса, а также возможности, связанные с участием в различных политических организациях, проведении и финансировании избирательных кампаний.

Наиболее наглядно, по нашему мнению, это видно в англосаксонских странах (США, Великобритания и другие), где развита «компромиссная демократия», при которой государство – продавец как бы предлагает свои услуги, а избиратель-покупатель соглашается с предлагаемой ценой или не соглашается с помощью своего голосования. Более того, находящиеся в распоряжении избирателя ресурсы – это не только его собственное право голоса, но также возможности, связанные с участием в различных организациях, проведении и финансировании политических кампаний. «В этих условиях демократия действует как механизм достижения соглашений, компромиссов между различными интегрированными группами общества с целью стабилизации существующих порядков и предотвращения каких-либо возмущений»[20 - Подробнее. Городилов А. А., Куликов А. В. Конституционное право зарубежных стран: учебник / А. А. Городилов, А. В. Куликов – М.; Берлин: Директ-Медиа, 2018. – С. 97.]. Эти возможности, в свою очередь, обусловлены распределением доходов, свободного времени и других ресурсов, а их использование – степенью заинтересованности индивида в принятии того или иного решения. В отношении общественных благ каждый избиратель (потребитель) заинтересован, чтобы его предпочтения в максимальной степени разделялись другими, поэтому он готов использовать политические институты для широкой поддержки своей позиции[21 - Отличительной особенностью России является то, что существующая в этой стране «элитарная демократия» таких возможностей всем гражданам не предоставляет, так как власть в итоге все равно оказывается в руках представителей уже правящей политической элиты.].

Вместе с тем, следует помнить, что на практике если покупатель частного блага стремится получить наиболее полную информацию о потребительских свойствах покупаемого блага и альтернативных возможностях его приобретения по более низкой цене, то тот же гражданин в качестве избирателя уже практически не имеет возможности детально оценить, какие именно общественные блага, в каком количестве и при каких издержках он получит, проголосовав за того или иного кандидата.

Далее, следует отметить, что при определенных условиях избиратель способен не только демонстрировать рациональное неведение, но и сознательно скрывать свои предпочтения. Так, если сделана попытка достичь «равновесия Линдаля»[22 - Экономическое равновесие Линдаля – состояние экономики, в котором равенство спроса и предложения частных и общественных благ реализуется с помощью единых (для всех потребителей) цен на частные блага и персональных цен (для каждого потребителя) на общественные блага.], непосредственно увязав налогообложение каждого из граждан с мерой его индивидуальной заинтересованности в получении конкретных общественных благ, тогда тот, для кого благо представляет большую полезность, очевидно должен, при прочих равных условиях, платить более высокий налог. Естественно, что в таких условиях многие пытаются воздерживаться от проявления заинтересованности в общественных благах, перекладывая свои налоговые обязательства на других налогоплательщиков, пытаясь воспользоваться этими благами за их счет полностью или частично.

Следует заметить, что непосредственное участие рядовых налогоплательщиков в повседневном решении конкретных проблем общественной жизни характерно, как правило, лишь для сравнительно небольших локальных сообществ, где ощутимо влияние каждого отдельного избирателя. Так обстояло дело, например, в античных полисах.

Часто не имея достаточно досуга и знаний для участия в общественно-политической жизни общества и государства люди уполномочивают парламентариев, членов муниципалитетов и других официальных лиц принимать за них решения, касающиеся общественных благ и общественного сектора. В результате политики от лица своих избирателей, которые делегируют им свои полномочия, участвуют в распределении «частных благ». Естественно, что политики обязаны делать это в интересах своих избирателей. Они также вынуждены ориентироваться на конъюнктуру рынка общественных благ. Более того, если рациональное поведение предпринимателя-торговца предполагает максимизацию прибыли, то рациональное поведение политика – стремление получить как можно больше голосов избирателей, то есть получить наибольшее одобрение общества для сохранения или увеличения своего политического авторитета и влияния на власть.

Следует отметить, что это все, как правило, должно находить одобрение людей. Однако очевидным является и то обстоятельство, что разнообразие характеров, физических и умственных характеристик людей предполагает, что их интересы не могут реализовываться в одинаковой степени.