Финансовый контроль и надзор в сфере денежного обращения в Российской Федерации

– во-первых, наличие отношения подчиненности или подведомственности между контролирующим субъектом и подконтрольным объектом;

– во-вторых, объектами контроля выступают законность и целесообразность деятельности контролируемого. В последнем случае контролирующий субъект имеет право вмешиваться в текущую административно-хозяйственную деятельность контролируемого;

– в-третьих, контролирующий часто наделяется правом отменять или приостанавливать решения контролируемого;

– в-четвертых, за допущенные нарушения в соответствующих случаях в отношении контролируемого лица могут быть применены меры дисциплинарного воздействия[20 - См.: Административное право: учебник / под ред. Л. Л. Попова, М. С. Студеникиной. М., 2008. С. 389.].

В свою очередь надзор, по мнению многоуважаемого автора, является самостоятельным видом государственной деятельности по обеспечению законности и дисциплины[21 - В то же время Д. Н. Бахрах, считает, что «надзор – это ограниченный, суженный контроль». Бахрах Д. Н., Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право: учебник для вузов. М., 2005. С. 438.] и «обладает следующими признаками:

1) отсутствие организационной подчиненности субъектов надзора и поднадзорных объектов;

2) возможность оценки деятельности поднадзорных объектов только с точки зрения законности и по достаточно узкому кругу специальных вопросов;

3) невозможность вмешательства в оперативно-хозяйственную деятельность объекта надзора;

4) наличие специального объекта надзорной деятельности – норм, правил, требований, стандартов, содержащихся в нормативных актах, и их исполнение физическими и юридическими лицами;

5) возможность самостоятельного применения мер административного принуждения в случаях обнаружения правонарушений или возникновения угрозы безопасности различных объектов;

6) строгое ограничение данных мер принуждения правовыми рамками; наличием юрисдикционных полномочий»[22 - Административное право: учебник / под ред. Л. Л. Попова, М. С. Студеникиной. М., 2008. С. 410–411. Заметим, что данные критерии были сформулированы в отношении административного надзора.].

Помимо этого, профессор С. М. Зубарев обоснованно отмечает, что:

1) контроль имеет внутриорганизационную направленность и затрагивает вопросы функционирования самого государственного аппарата, а надзор – внешнюю, имея своей целью обеспечить безопасность физических и юридических лиц;

2) контролю и надзору присущи функции корректирования, предупреждения и правоохраны. При этом контроль в большей степени направлен на корректирование, а надзор имеет правоохранительный характер[23 - Зубарев С. М. Указ соч. С. 28–33.];

3) контроль проводится не только в целях установления законности и целесообразности, но и эффективности, в то время как надзор направлен на оценку законности деятельности поднадзорных объектов[24 - Там же.].

Представляется, что теоретические подходы о разграничении таких категорий как контроль и надзор, выработанные в рамках науки административного права, могут быть применены в финансово-правовых исследованиях. В то же время они нуждаются в корректировке, что прямо обусловлено особенностями метода финансового права.

Административное и финансовое право, будучи публичными отраслями российского права, тесно связаны друг с другом. В первую очередь это обуславливается близостью предметов правового регулирования – в одном случае это общественные отношения, возникающие в процессе государственного управления, во втором – публичной финансовой деятельности. Кроме того, исторически и финансовое и административное право выделились из науки камералистики[25 - У истоков финансового права (в серии «Золотые страницы российского финансового права) / под ред. А. Н. Козырина. М., 1998. С. 7–8.]. В советский период финансовое право фактически носило подчиненный характер к административному праву. Связано это было с существовавшими идеологическими установками и приоритетом административно-командных методов управления экономикой. Как отмечает профессор Е. Ю. Грачева, установившаяся система управления сделала «невостребованными экономические, финансовые методы управления и воздействия на общественные процессы. Это привело к тому, что в системе российского права начинают преобладать нормы административного права по сравнению с нормами финансового права»[26 - Грачева Е. Ю. История финансового права // Вестник Университета имени О. Е. Кутафина. 2015. № 3 (7). С. 42.]. Преобладание административных методов управления экономикой «обусловило задачи, которыми должна была заниматься наука финансового права: исследовать преимущественно вопросы бюджетного права»[27 - Финансовое право: учебник / под ред. О. Н. Горбуновой. М., 2006. С. 70 (автор главы – К. С. Бельский).]. Подобный подход во многом характерен и для современного финансового права.

Вследствие описанных процессов наука финансового права, развивавшаяся самостоятельно в дореволюционный период, стала вбирать в себя (зачастую искусственно) конструкции и подходы административно-правовой наукой. Между тем многие положения, выработанные в рамках административного права, и справедливые для советского периода развития финансового права, продолжают некритически воспроизводиться в научных исследованиях, несмотря на коренное изменение общественных экономических отношений. Особенно ярко это проявляется на примере рассматриваемого вопроса о соотношении таких категорий как контроль и надзор.

Достаточно сказать, что вышеперечисленные признаки контроля нехарактерны для большинства видов финансового контроля. Это, например, может быть проиллюстрировано на примере валютного контроля:

– органы валютного контроля, с одной стороны, и подконтрольные лица (резиденты и нерезиденты), с другой, в подавляющем большинстве случаев не находятся в отношениях подчиненности и подведомственности. Это же относится к случаям, когда контролирующим субъектом выступает агент валютного контроля;

– целесообразность проведения валютных операций резидентов и/или нерезидентов не оценивается в процессе валютного контроля;

– органы валютного контроля не обладают правом отменять или приостанавливать решения контролируемого субъекта. В случае, если по результатам проведенной проверки будет установлен факт нарушения резидентом или нерезидентом валютного законодательства, он может быть привлечен к административной или уголовной ответственности. Кроме того, резиденту или нерезиденту может быть отказано в проведении той или иной операции в случаях, установленных законом (в частности, при непредоставлении полного пакета документов уполномоченному банку);

– органы валютного контроля не могут привлекать резидентов и нерезидентов к дисциплинарной ответственности.

Таким образом, исходя из предложенных в науке административного права критериев, получается, что валютный контроль является не столько контролем, сколько надзором.

Между тем указанные критерии, как уже было сказано выше, в полной мере отвечают только потребностям административного права для разграничения административного контроля и административного надзора. В то же время очевидно, что метод финансового права более гибок в сравнении с методом административного права и, как отмечает профессор И. В. Рукавишникова, «допускает менее жесткие властно-подчиненные связи между субъектами»[28 - Рукавишникова И. В. Метод финансового права / отв. ред. Н. И. Химичева. М., 2011. С. 106.]. Профессор Е. Ю. Грачева также подчеркивает, что большая часть властных предписаний в финансовых отношениях исходит от финансово-кредитных органов государства, «эти органы связаны с другими органами государства лишь по линии функциональной финансовой деятельности»[29 - Финансовое право: учебник / под ред. Е. Ю. Грачевой. М., 2014. С. 26.]. Более того, властный и подвластный субъекты, в том числе контролирующий и контролируемый, как правило, не находятся в отношениях подчиненности. Это, в частности, характерно для финансовых отношений, складывающихся в процессе осуществления контроля в сфере денежного обращения.

Так, например, налоговые органы осуществляют контроль соблюдения хозяйствующими субъектами порядка работы с денежной наличностью и порядка ведения кассовых операций, правил применения контрольно-кассовой техники и т. д. Органы и агенты валютного контроля, как уже было отмечено, проверяют соответствие валютных операций резидентов и нерезидентов валютному законодательству. Равным образом органы и агенты финансового мониторинга проверяют операции организаций и физических лиц законодательству о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, финансированию терроризма и финансированию распространения оружия массового уничтожения (далее – ПОД/ФТ и ФРОМУ). В рассматриваемых случаях контролирующие и подконтрольные субъекты не находятся в состоянии административной подчиненности.

Кроме того, финансовый контроль в целом и контроль в сфере денежного обращения в частности, не имеют своей целью проверку целесообразности тех или иных действий подконтрольных субъектов, осуществляется органами, не обладающими полномочиями по вмешательству в решение оперативных управленческих вопросов.

В науке финансового права высказывается точка зрения согласно которой, лишь бюджетный контроль наиболее полно отвечает вышеприведенным критериям контроля[30 - Например, М. С. Першин считает, что «применение категории „контроль” в финансовой сфере полностью справедливо только по отношению к мероприятиям, направленным на обеспечение соблюдения бюджетного законодательства, т. е. к бюджетному контролю. Что же касается обеспечения соблюдения законодательства о налогах и сборах и о денежном обращении, в данном случае более юридически корректно было бы употребление термина „надзор”, т. е. налоговый надзор и надзор за денежным обращением». Першин М. С. Правовой статус коммерческих банков в системе субъектов государственного финансового контроля: дис. … канд. юрид. наук. М., 2003. С. 33. Данную точку зрения разделяют и другие авторы. См.: Фролова Е. Е. Государственный финансовый контроль в сфере денежного обращения: дис. … д-ра юрид. наук. М., 2011. С. 74.]. Действительно, на сегодняшний день только бюджетное законодательство предусматривает применение мер принуждения за совершение бюджетного нарушения, проявляющегося в нецелевом использовании бюджетных средств[31 - См.: ст. 306.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3823.]. Между тем «целевой характер бюджетных средств» и «целесообразность деятельности», со всей очевидностью, являются разными понятиями.

Следует обратить внимание на то, что в настоящее время бюджетное законодательство делит бюджетный контроль[32 - Заметим, что в бюджетном законодательстве вместо термина «бюджетный контроль» используется понятие «финансовый контроль». Между тем некорректность данного подхода неоднократно отмечалась в науке. В частности, А. Б. Пронин отмечает: «неправильно само использование в бюджетном законодательстве термина «финансовый контроль». Пронин А. Б. Финансово-правовое регулирование бюджетного контроля в субъектах Российской Федерации: дис. … канд. юрид. наук. М., 2015. С. 81.] на внутренний и внешний. Внешний государственный финансовый (бюджетный) контроль осуществляется системой контрольно-счетных органов и в первую очередь Счетной палатой Российской Федерации. Очевидно, что субъекты, в отношении которых проводятся мероприятия внешнего государственного аудита не подчинены и не подведомственны контрольно-счетным органам. Это прямо предопределено сутью внешнего финансового (бюджетного) контроля – он проводится независимым органом. Кроме того, деятельность контрольно-счетных органов не сводится исключительно к проверке целевого характера бюджетных средств.

Равным образом и внутренний государственный финансовый (бюджетный) контроль Федерального казначейства, не всегда проводится в отношении лиц, находящихся в организационной подчиненности к рассматриваемому федеральному органу исполнительной власти. В частности, это относится к случаям проверки предоставления из федерального бюджета субсидий федеральным бюджетным и автономным учреждениям и (или) их использования[33 - Приказ Минфина России от 03.10.2018 № 203н «Об утверждении Стандарта осуществления Федеральным казначейством внутреннего государственного финансового контроля “Проверка предоставления из федерального бюджета субсидий федеральным бюджетным и автономным учреждениям и (или) их использования”» // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru, 18.12.2018.].

При разграничении понятий «контроль» и «надзор» также часто отмечают, что надзор носит «надведомственный» характер. В то же время, по справедливому замечанию Е. Ю. Грачевой, «этот признак надзора не совсем применим для сферы финансов. Налоговый контроль осуществляется, например, за деятельностью всех налогоплательщиков, т. е. тоже носит «надведомственный» характер в отличие от страхового и банковского надзора, который носит скорее «ведомственный», отраслевой характер, поскольку он осуществляется соответственно только в сфере страхования или в банковской системе»[34 - Грачева Е. Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля: дис. … д-ра юрид. наук. М., 2000. С. 251–252.].

Таким образом, из всего вышеперечисленного можно заключить, что предложенные в науке административного права критерии разграничения контроля и надзора не вполне применимы для финансового права.

Полагаем, что разрешение рассматриваемой проблемы требует всестороннего рассмотрения и анализа, обусловливающие применение лингвистического, исторического и сравнительно-правового метода научного исследования.

Слово «контроль» пришло в русский и иные европейские языки из Франции. Французское contr?le происходит от латинских contra – против и rotulus – свиток (contrarotulus – копия свитка). Как отмечается в Оксфордском словаре, в средневековой Англии рассматриваемое слово, происходящее из англо-нормандского французского, означало проверку счетов, особенно посредством дубликатов регистров (свитков)[35 - Definition of control in English. URL: https://www.lexico.com/en/definition/control (дата обращения: 28.08.2019).].

В свою очередь, «надзор» имеет русские корни. Данное слово образовано в результате слияния слова «взор», означающего устремленность взгляда в определенную сторону или на что-либо, и приставки «над», указывающей на положение выше чего-то или кого-то. Следовательно, надзор – это наблюдение вышестоящего лица. Интересно, что сходным образом были образованы многие иностранные аналоги рассматриваемого слова. Так, в английском и французском используется слово supervision – от лат. super- «над» и videre – «видеть», а немецкое Aufsicht – от глагольной приставки «auf», указывающей на движение вверх, и Sicht – видение, вид, зрительный контроль.

Вышеперечисленное позволяет констатировать, что, во-первых, рассматриваемые понятия разграничиваются и в других европейских языках, а во-вторых, контроль – более унифицированный, интернациональный термин, в то время как «надзор», хотя морфологически и имеет сходную структуру, испытывает на себе влияние национальных языковых особенностей.

Анализ законодательства англоязычных стран позволяет заключить, что слово «контроль» в первую очередь используется для обозначения: а) различного рода ограничений; б) ситуации, когда одно лицо осуществляет управленческий контроль, т. е. влияет на действия и решения другого лица. Для обозначения деятельности по проверке деятельности субъектов финансовых правоотношений используется термин «надзор». Так, в Великобритании Закон о финансовых услугах и рынках 2000 г. (Financial Servicesand Markets Act 2000) говорит о надзоре на финансовых рынках. Так, например, в США администрирование, управление, проведение, выработка направлений и надзор за исполнением и применением законов о внутренних доходах (налогового законодательства. – А. С.) возлагается на Службу внутренних доходов (Internal Revenue Service)[36 - См.: IRC §§ 7802(a), (c)(1)(A).].

Данный подход во многом был воспринят немецким законодателем. Заметим, что применительно к налоговой сфере немецкий закон о налогах в основном оперирует термином «внешняя проверка» (Au?enpr?fung)[37 - § 193 «Au?enpr?fung», Abgabenordnung (AO) vom 1. Oktober 2002 (BGBl. I S. 3866; 2003 I S. 61).]. В то же время шестой раздел четвертой части Закона о налогах регулирует проведение «налогового надзора в особых случаях» (Steueraufsichtin besonderen F?llen). Следует, однако иметь в виду, что на основании § 209 Закона о налогах налоговый надзор – это деятельность по проверке перемещения товаров через границу и в свободные зоны, свободные склады, а также производства, хранения, транспортировке и коммерческому использованию подакцизных товаров, а также торговле подакцизными товарами, т. е. это таможенный надзор (zollamtlichen ?berwachung).

В рамках финансового рынка также осуществляется государственный надзор (Staatsaufsicht). Так, например, в настоящее время действуют Закон о федеральном органе финансового надзора (Gesetz?berdie Bundesanstaltf?r Finanzdienstleistungsaufsicht[38 - Gesetz?ber die Bundesanstaltf?r Finanzdienstleistungsaufsicht (Finanzdienstleistungsaufsichtsgesetz – FinDAG) vom 22. April 2002 (BGBl. I S. 1310).]), Закон о надзоре за платежными услугами (Gesetz?berdie Beaufsichtigungvon Zahlungsdiensten[39 - Gesetz?ber die Beaufsichtigung von Zahlungsdiensten (Zahlungsdiensteaufsichtsge-setz – ZAG) vom 17. Juli 2017 (BGBl. I S. 2446).]), Закон о надзоре за страховыми компаниями (Gesetz?berdie Beaufsichtigungder Versicherungsunternehmen[40 - Gesetz?ber die Beaufsichtigung der Versicherungsunternehmen (Versicherung-saufsichtsgesetz – VAG) vom 1. April 2015 (BGBl. I S. 434).]). Между тем в официальных заявлениях и разъяснениях Федерального Конституционного Суда Германии[41 - BVerfG 1 DvR 1215/07vom 24/4/2013 Rn 205 ff. URL: http://www.bverfg.de/e/rs20130424_1bvr121507.html (дата обращения: 23.11.2019).] можно встретить такой оборот как «надзорный контроль» (aufsichtliche Kontrolle).

Как уже было отмечено выше, слово контроль пришло в русский язык из французского. Полагаем, что ситуация с разграничением контроля и надзора в российском законодательстве, наиболее близка подходу, реализуемому во Франции. Так, Словарь Ларусс определяет контроль как действие, направленное на контроль чего-либо, кого-либо, в целях проверки соответствия статуса или ситуации стандарту (норме)[42 - Contr?le. URL: https://www.larousse.fr/dictionnaires/francais/contr%c3%b4le/18932?q=contr%c3%b4le#18822 (дата обращения: 01.09.2019).]. В свою очередь, на французском лексическом портале Национального центра текстовых и лексических ресурсов контроль, помимо всего прочего, определяется как проверка законности и закономерности чего-либо[43 - Contr?le. URL: https://www.cnrtl.fr/definition/contr%C3%B4le (дата обращения: 01.09.2019).]. Юридический словарь Сержа Браудо указывает на то, что контроль – это операция, в соответствии с которой орган власти, суд или судебный эксперт проверяет наличие факта, оценивает целесообразность решения или действия контролируемого лица, или обеспечивает соответствие ситуации нормативному акту, например, закону или подзаконному акту[44 - Dеfinition de Contr?le. URL: https://www.dictionnaire-juridique.com/definition/controle.php (дата обращения: 01.09.2019).]. При этом словарь Ларусс определяет надзор (supervision) как контроль надзирающего лица[45 - Supervision. URL: https://www.larousse.fr/dictionnaires/francais/supervision/75504?q=supervision#74645 (дата обращения: 01.09.2019).].

Как отмечает профессор Л. Г. Ефимова, во Франции «государственное регулирование финансового сектора получило название надзора (le supervision)»[46 - Зарубежное банковское право (банковское право Европейского союза, Франции, Швейцарии, Германии, США, КНР, Великобритании): монография / отв. ред. Л. Г. Ефимова. М., 2016. С. 193.]. При этом, органом банковского надзора (la surveillance des еtablissements bancaires) во Франции является Управление пруденциального контроля и реструктуризации (L’Autoritе de contr?le prudentiel et de resolution) Банка Франции[47 - L’Autoritе de contr?le prudentiel et de resolution. URL: https://acpr.banque-france.fr/ (дата обращения: 01.09.2019).].

В свою очередь, Свод фискальных процедур (Livre des procеdures fiscales) регулирует порядок проведения налогового контроля (Le contr?le de l’imp?t). Равным образом и в Общем налоговом кодексе (Code gеnеral des imp?ts) содержатся нормы, регулирующие отдельные вопросы налогового контроля. Здесь же следует отметить, что в названии главы I bis данного нормативного правового акта содержится упоминание о мерах контроля за операциями с наличными, и переводами денежных средств и переводами ценных бумаг (titres ou valeurs). Данный контроль осуществляется в соответствии со статьей L152-1 Денежного и финансового кодекса Франции (Code monеtaire et financier). Он, помимо всего прочего, закрепляет организационную структуру и полномочия упомянутого Управления пруденциального контроля и реструктуризации.

Таким образом, законодательство зарубежных стран демонстрирует различные подходы к разграничению понятий «контроль» и «надзор». При этом исторически Россия в большей степени тяготеет к подходу, характерному для французского законодательства.

Говоря об истории, следует отметить, что обращение к дореволюционным доктринальным источникам показывает, что вопрос разграничения понятий «контроль» и «надзор», не носил сколь бы то ни было актуального характера для финансово-правовой науки конца XIX – начала XX в. Более того, он вообще не ставился ведущими представителями финансового права.

Можно заключить, что в работах дореволюционных ученых словосочетание «государственный контроль» использовалось в двух значениях. При написании с прописных букв – Государственный Контроль – обозначал особый государственный орган, действовавший на правах министерства. Данный орган был образован в 1811 г. и первоначально носил название «Государственное управление ревизии государственных счетов». В 1837 он был переименован в Государственный Контроль, которое и носил вплоть до Февральской революции. Наиболее близким аналогом Государственного Контроля является современная Счетная палата. В то же время рассматриваемый орган нельзя считать независимым.

Во втором значении государственный контроль – это деятельность указанного органа. При этом следует понимать, что вследствие неразвитости теории финансового контроля, государственный контроль сводился исключительно к бюджетному контролю. Как отмечал профессор И. Х. Озеров, «развитие идеи закономерного бюджета создает идею государственного контроля, и последний – продукт исторического развития»[48 - Озеров И. Х. Основы финансовой науки: бюджет. Формы взимания. Местные финансы. Государственный кредит. М., 2008. С. 48.].

Представители науки финансового права того периода используют слова «контроль» и «надзор» как взаимозаменяемые. Например, профессор Д. М. Львов полагал, что «задача государственного контроля – не только ревизия кассовой деятельности, но еще – надзор за тем, чтобы по отношению к доходам государство действительно получало все, что взято с подданных»[49 - Львов Д. М. Курс финансового права. Казань, 1887. С. 484.]. В свою очередь, профессор Э. Н. Берендтс указывал на то, что «высшее контрольное учреждение подчиненные ему местные органы распространяют свой надзор не только на кассы, исполняющие приказы о платежах, но и на те учреждения, которые выдают эти приказы»[50 - Берендтс Э. Н. Русское финансовое право. СПб., 1914. С. 144.]. Далее автор употребляет словосочетание «надзор контроля»[51 - Там же.], т. е. надзор Государственного Контроля.

В нормативных правовых актах того времени имелись примеры, когда для обозначения того или иного вида деятельности использовалось слово «надзор». В частности, 6 июня 1884 года Высочайшим повелением императора Александра III было утверждено Положение о надзоре за деятельностью страховых учреждений и обществ и штата Страхового Комитета и Отдела[52 - Полное собрание Законов Российской империи. Собранье третье. Т. XIV. 1894. № 10765.]. Для надзора за деятельностью страховых учреждений и обществ при Хозяйственном Департаменте Министерства Внутренних дел был образован Страховой комитет.

Следует отметить, что к концу XIX – началу XX в. так и не сложилось полноценной системы банковского надзора. Так, Государственный контролер мог проверять только расходы коммерческих банков, осуществлявшихся за счет казны. Как отмечает И. В. Винникова, в данный период времени «не было полноценного, специализированного регулятора, в полномочия которого входило бы осуществление единого государственного воздействия на банковскую сферу»[53 - Винникова И. В. Банковский надзор в системе финансово-правового регулирования банковской деятельности в Российской Федерации: дис. … канд. юрид. наук. М., 2015. С. 17.]. Между тем раздел X «О кредитных установлениях частных и общественных» Устава кредитного[54 - Устав Кредитный // Полный свод законов Российской империи. СПб., 1904. Т. XI. Ч. 2.], содержал Главу V «О надзоре за производством кредитными учреждениями, банкирскими заведениями и меняльными лавками операций на золотую валюту». Соответствующие полномочия осуществлялись Министерством финансов.

В современной науке финансового права предлагаются различные подходы к соотношению понятий «контроль» и «надзор», а также критерии их разграничения.